摘  要：能源环境安全是能源安全的重要内容，涉及能源生产、传输、消费等多个领域。中国需要建立独立、高效的能源环境安全监管机构。中国能源环境安全监管机构的设立可以采取归属能源监管机构、环境监管部门或者单独设置的三种模式。具体的模式选择主要依赖于中国能源监管机构的制度设计。中国能源环境安全监管机构需要由能源法、环境法和行政法等作出规定。

关键词：能源环境安全；监管；机构设置；立法

能源安全是能源法整个制度设计的核心价值。[1]法学界对于能源供给安全的制度保障的研究业已相当充分，但是对于能源环境安全的讨论却仍然停留在环境科学的技术层面，较少上升到制度设计层面进行探讨。本文拟从能源环境安全监管机构的角度切入，尝试论证能源环境安全监管机构设置的必要性，比较能源环境安全监管机构设置的不同模式，并提出若干相关立法建议。

一、能源环境安全及监管相关问题

能源安全是包含能源的持续供应，能源结构的可持续性发展，生产、传输的安全有效，市场的充分竞争以及环境友好等多方面内容的集合概念。能源环境安全是能源安全的一项重要内容，涉及能源领域的各个层面，其实质是确保能源的生产、传输、消费与环境的协调，并最终保障人类的环境利益。因此，能源环境安全可被视为能源安全中其它内容的重要基础和保障。

主要是由于外部性的存在，能源环境安全不能交由市场自主调节实现。传统煤炭、石油等化石能源所造成的环境污染日益严重，重庆开县井喷，吉林石化爆炸等重大能源环境事故则造成了严重损失。水能、风能、太阳能等新能源开发、利用过程中造成的次生环境灾害，生物多样性减少，噪音污染，有毒物质排放等环境问题还尚未被广泛认识。^[2]政府的介入能够在一定程度上消除能源环境安全领域的市场失灵。设计合理的监管机制则有助于最大限度地实现能源环境安全。

能源环境安全监管即是为了确保能源环境安全而进行的监督、管理工作，其主要目的即是为了降低能源生产、传输、消费对于环境带来的不利影响，解决能源领域的外部性问题。

具体而言，能源环境安全监管的相关内容应包括：涉及能源领域的环境影响评价，能源建设项目 “三同时”制度的落实，能源生产、传输、消费中造成的环境污染和破坏及其引起的次生环境灾害处理，突发环境事故处置，能源领域环境保护相关税费的征收，能源领域环境纠纷的非司法性裁决等内容。

客观地说，目前中国能源环境安全监管仍面临规则缺位、信息不足、执行低效等问题。

由于《能源法》尚未出台，能源法体系中的《电力法》、《可再生能源法》和《节约能源法》等分散的专门性能源法律对于环境保护也仅有原则性规定，能源环境安全监管并未在能源法体系内得到明确规定。

现有适用于能源环境安全监管的环境法律规则，要么针对的是环境的整体性保护，要么是从末端治理的视角规制能源生产、传输、消费中所造成的大气环境污染、水环境污染、海洋环境污染等问题，均难以全面反映能源环境安全监管的需求。

根据国务院各机构关于主要职责、内设机构和人员编制的规定，目前其主要职责中直接或者间接涉及能源环境安全工作的国务院机构包括国家发展和改革委员会、工业和信息化部、国土资源部、环境保护部、交通运输部、水利部、能源局、海洋局、国家煤矿安全监察局、国家电力监管委员会等众多行政部门和事业单位。除了环境保护部已明确为环境保护行政主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理之外，其余各机构在能源环境安全方面的职责，以及相互之间的分工协作均不明确。实际上，这种分散的监管框架“并不是出于政府内部权力制衡的目的，而更多的是计划经济的产物”。^[3]

据了解，在实际的能源环境安全监管工作中，由于自我定位不同、部门利益有别、信息获取不一、管理能力有异，各机构之间难以形成合力，甚至在个别情况下还相互掣肘。因此，能源环境安全监管机制的问题，已集中于监管机构这一焦点之上，有必要建立起独立、高效的能源环境安全监管机构。

二、能源环境安全监管机构的设置

（一）能源环境安全监管机构设置的一般原则

任何监管机构的设置都应该遵循独立、高效的原则，能源环境安全监管机构也概莫能外。独立和高效相互作用，成为监管机构设置实质性的一般原则；与之相对的一般原则的形式性要求则是合法。

独立包含清晰可辨和价值中立两个层面。前者要求监管机构必须区别于其它机构，并足以被监管对象明确辨识，具有确定的设立依据和职责范围。后者要求监管机构不能享有与设立目的不相兼容的其它利益，不能兼具相互冲突的多重角色，并且不能被监管对象所俘获，使监管有偏有向，难以贯彻监管目标。

高效则涵盖专业、协调和最大限度的公众参与等方面。监管机构的设置必须考虑监管人员的专业知识，以避免、至少降低与监管对象之间可能出现的信息不对称所带来的负面影响。监管机构的设置也需要考虑与其它机构的协调，以减少设立成本，降低运行风险。此外，实践证明，最大限度的公众参与有助于扩大监管的基础，提高监管效率。

独立与高效的两个原则对于能源环境安全机构设置的影响，将在下文中通过对该机构与能源监管机构、环境监管机构以及监管对象之间的关系的论述展开。而合法原则的阐述则主要在本文的第三部分进行。

（二）能源环境安全监管机构设置的具体思路

能源环境安全监管机构的设置，需要在上述一般原则的影响下考虑能源环境安全监管机构与能源监管机构、环境监管机构以及该机构的监管对象之间的具体关系。

可以下图为例进行说明。

假设AB代表着能源监管机构，AC代表环境监管机构，BC代表能源环境安全监管机构的监管对象的话，那么，X代表的能源环境安全监管机构可以根据实际需要设置在这三个平面构成空间之中的任何一个位置。X接近或者落在哪个平面，则意味着能源环境安全监管机构倾向或者属于上述三方的哪一方。

例如，当X坐落于平面BC之时，意味着政府应该放弃能源环境安全监管，改由监管对象以行业协会等模式自行组建“监管机构”。而当X与0点重合之时，则意味着完全放弃设置能源环境安全监管机构的努力。在当今各国实践之中，这两种情况都是非常罕见的。因此，大多数情况性X会如图中弧线所示在平面AB与AC之间移动。

“传统上，能源监管机构只是集中关注如何防止消费者利益受自然垄断企业的侵害。因此，能源生产和供应过程中的环境保护的专业性问题，通常属于其它政府监管机构（环境监管机构）的职权范围。但是，随着社会对环境关注程度的日益提高，能源监管机构也开始将环境成本纳入到其决策过程之中。”^[4]因此实质上，能源环境安全监管机构的设置问题就已经被简化为了能源监管机构和环境监管机构之间针对能源环境安全这一相对特殊领域的监管权力配置问题。遵循此一思路，能源环境安全监管机构设置的具体模式无非三种，即归属于能源监管机构，归属于环境监管机构或者介于两者之间，成为相对独立的一个机构。

如前已述，环境法体系已经确立了环境保护行政主管部门对于环境事务普遍的管辖权。在此前提之下，能源环境安全监管机构模式的取舍在很大程度上将取决于能源监管机构的具体定位。一个强势的综合性能源监管机构会被认为更有能力管理好能源领域中的环境问题。而一个保守地专注于特定方面，比如保障市场充分竞争，贯彻某些技术指标，或者仅针对单一产业的能源监管机构，则会被认为难以胜任所处领域的环境监管工作。

（三）能源环境安全监管机构设置的几种模式

目前，针对能源监管机构的具体设置，学界的主张和国外的实践大致可以归结为以下几种思路，各种思路之间又可能有所组合：^[5]

就能源监管机构与能源主管部门之间的关系而言，可以分为能源监管机构完全独立、能源监管机构相对独立和能源监管监管完全隶属于能源主管部门三种模式。

就能源监管机构的监管对象范围而言，可以分为单一产业型的能源监管机构和跨产业型的能源监管机构两种模式。

就能源监管机构的层级而言，可以分为高级别监管和低级别监管两种模式。

这三种思路的相互组合之下，可以得出能源监管机构的数种具体模式。在此结合上文所提能源环境安全监管机构设置的独立、高效原则，则可以得出能源环境安全监管机构设置的几种具体情况。

1、能源环境安全监管机构隶属于能源监管机构

（1）能源监管机构独立于能源主管部门，属于跨产业、高级别的监管机构。由于此时解决了“政监不分”的问题，能源监管机构具有很强的独立性。并且由于跨产业监管可以信息和资源共享，成本较低；监管经验共享，专业性水平有所提高。虽然可能单纯的能源监管机构较难与相关部门进行协调，但是也正因如此，需要强调其承担能源环境安全监管的职责，避免出现部门之间推诿扯皮的现象。

（2）能源监管机构隶属于能源主管部门，属于跨产业、高级别的监管机构。由于此类能源主管部门将政策、规划的制定，监督、施行该领域的政策、法规，惩处相关行政违法行为等职责集于一身，虽然出现“政监不分”的情况，但是由于其最为全面地掌握着该领域行政管理所需信息，汇集了相关的管理人才，并且由于其层级较高，易于与其它机构相协调。因此，此种情况下能源环境安全监管机构应隶属于能源监管机构。

2、能源环境安全监管机构隶属于环境监管部门

（1）能源监管机构独立于能源主管部门，属于单一产业、低级别的监管机构。由于能源监管机构在低级别上独立，难以在较高层次上与相关部门进行合作；单一产业型的能源监管机构与监管对象联系密切，易被监管对象“俘获”；知识结构单一，难以解决监管对象多领域综合生产的环境安全监管问题，因此，在这种情况下由环境监管部门主要承担能源环境安全监管责任更为适合。

（2）能源监管机构隶属于能源主管部门，属于跨产业、低级别的监管机构。由于能源监管机构隶属于能源主管部门，且级别较低，难以克服“政监不分”所带来的利益错位现象，容易基于能源主管部门的部门利益放弃或者忽视能源环境安全监管。因此，在这种情况下由环境监管部门管理能源环境安全监管机构更为合适。

3、能源环境安全监管机构独立于能源监管部门和环境监管部门

在剩余其它几种情况之下，由于能源监管机构相对独立于能源主管部门，不易产生利益错位的现象，且从监管对象范围或者自身层级上看具有一定的能源环境安全监管能力。因此可以考虑设置相对独立的机构承担能源环境安全监管职责。

三、设置能源环境安全监管机构的立法建议

如前已述，合法性是能源环境安全监管机构设置的形式要求。能源环境安全监管机构的合法性首先体现在其设立和职权设计必需具有法律依据，其次是其需要由立法予以固定。能源环境安全监管机构的设立及其职权设计与能源法、环境法和行政法均相关联。

由于制定当时的历史局限，能源环境安全监管机构尚未被法律明确规定。能源法的单行立法，如《电力法》、《节约能源法》等，分别将该领域内的环境安全监管责任交由行业主管部门，而非独立的监管机构。而环境法体系内的诸多立法，则更多的是从环境要素的末端预防来审视能源环境安全问题，也没有从独立主体的角度探讨能源环境安全监管机构。因而能源环境安全监管机构的设立依据只能从散见于国务院各机构的“三定”方案的相关规定之中寻觅。这并不利于能源环境安全监管工作的开展，也是前文所述能源环境安全监管工作所遇问题的根源。

那么，《能源法》的制定是否能够解决这个问题呢？从公布的《能源法（草案）》来看，虽然草案在多处原则性提到了能源领域的环境保护，但是能源环境安全监管仍未纳入法案起草者的视野。如果最终目前《能源法（草案）》所设计的能源管理体制获准通过，那么能源监管机构将被纳入能源主管部门之中，也就意味着决策者更有可能建立倾向甚或隶属于能源监管机构的能源环境安全监管机构。届时，作为能源领域基础性法律的《能源法》如果欠缺了能源环境安全监管的相关规定是极不妥当的。《能源法》应该在“总则”部分或者“能源综合管理”部分增加能源环境安全监管的内容。而监管机构的设置和具体职责，可依此在法律授权国务院制定的能源主管部门具体职责中做出进一步的规定。

如果成立倾向或者隶属于环境监管机构的能源环境安全监管机构，根据环境法现有的以要素为主线，侧重末端治理的立法思路和体例结构来看，在环境法律之中专门规定能源环境安全监管机构将有一定难度。或许在此情况下更为可行的办法是在涉及环境行政主管部门或者监管机构具体职权的环境行政法规之中作出规定。

除了需要在能源法及环境法中有所体现之外，能源环境安全监管机构还应该在行政法上有所规定。如前所述，目前各机构从事能源环境安全监管的主要依据即是散见于国务院所发布的三定方案，其往往以《通知》的形式出现。这种方法的优点是在程序上较为简单，能够及时规定相关机构的具体职责等内容。但在效力和稳定性上则远不及行政组织法律和法规。因此，应该推动以行政组织法或法规的形式对于能源环境安全监管机构作出规定。

四、结语

能源环境安全监管及其机构设置似乎是一个显而易见的问题。但是深入研究不能发现，由于能源法对于能源环境安全的忽视，以及环境法对于能源环境安全的偏见，处于两者交叉领域的能源环境安全监管一直以来并没有得到应有的重视。负有能源环境安全监管职责的相关机构也长期处于各自为政，相互纠缠的状态之中。由于学力有限，本文对于能源环境安全监管机构的研究还相当粗浅，只是提出了尚不成熟的设置能源环境安全监管机构的几种可能模式和相应的立法建议。而能源环境安全监管机构的最终设置，包括其具体的职责内容和运行模式，仍需要做进一步的研究。

[1] 学界虽然普遍认同“能源安全”为能源法体系的核心价值，但是对于“能源安全”的具体解读却并不相同。最狭义的能源安全仅指化石能源在一定期限内的持续、稳定供应。在此基础之上，则有学者进一步认为，能源安全还应包括所有能源的持续、稳定供应，能源效率问题，能源结构的可持续性调整，以及能源生产、传输、消费中的环境安全等。参见柯坚，《我国能源法安全价值刍议》，“中国环境法网”， http://www.riel.whu.edu.cn/article.asp?id=28514，最后访问日期2009年8月10日；肖国兴，《论能源法的理性及其法律逻辑》，《中州学刊》，2007年7月；杜群、廖建凯，《澳大利亚的能源法律制度及其借鉴》，《时代法学》，2009年6月。

[2] 参见李斌，《论我国能源环境问题及其法律规制》，“2006年中国环境资源法学研讨会论文集”。

[3] 唐松林，《计及环境的中国电力协调监管问题研究》，重庆大学博士学位论文，2008年。

[4] 苏苗罕，《能源监管机构的权力边界问题研究》，“2009年中国环境资源法学研讨会论文集”。

[5] 参见潘伟尔，《从国际比较看加强我国能源管理问题》，《中国煤炭》，2002年10月；潘小娟，《外国能源管理机构设置及运行机制研究》，《中国行政管理》2008年第3期；黄庆业、马卫华，《澳大利亚能源监管新机制及其借鉴意义》,《华北电力大学学报（社会科学版）》，2007年4月；赵保庆，《蒙古能源法述评及对我国能源立法的借鉴意义》，《华北电力大学学报（社会科学版）》，2007年6月；苏苗罕，《能源监管机构的权力边界问题研究》，“2009年中国环境资源法学研讨会论文集”。