摘   要：从片面能源安全观、合作能源安全观到新能源安全观，不同时期的能源安全观念几经变迁。受其影响，国际能源机制处在不断演进之中，不同类型的能源安全机制渐次登场。中国所主张的新能源安全观不咎为解决百忧纠结的新世纪能源安全问题的一剂良方，国际能源机制未来发展的正确方向应当是构建全球性能源安全保障体系。理清能源安全观变迁及国际能源机制演进的脉络，有助于中国把握能源法律与政策的发展方向。

关键词：能源安全；能源安全观；国际能源机制；WTO；IEA

   一、能源安全观的变迁

（一）能源安全问题的由来

在能源生产与利用以及贸易开展的过程中，能源在政治、经济、军事方面的重要价值不断得到强化，早已被提升至国家战略意义的高度，而另一方面，一系列与能源相关联的危机潜流暗涌，悄然逼进，成为制约能源重大价值实现的不安全因素，引发了人们的担忧或不安全感，致使所谓的“能源安全”问题浮出水面。

1974 年国际能源机构（IEA）宣告成立并第一次正式提出了以稳定原油供应和价格为中心的“国家能源安全”的概念。上世纪八、九十年代，石油价格持续低迷，“能源安全”讨论一度淡出人们的视野。进入新世纪之后，能源对于世界政治和经济局势的影响力与日俱增，而能源危机事件却频频发生，从卡特里娜飓风和丽塔飓风袭击墨西哥湾的能源企业，到尼日利亚内乱导致该国原油产量锐减，到俄罗斯、乌克兰天然气供应争端，再到金融危机冲击原油价格，一系列能源事件，再度触动了世界“能源安全”的敏感神经，并激起国际社会的多重反响。

（二）变迁中的能源安全观

 “虽然人人都在谈论能源安全,但我们需要的是供应安全,而俄罗斯需要的则是需求安全”。 ^[1]前欧盟贸易委员曼德尔森的感慨极具代表性，越来越多的人已经意识到，能源安全是一个似是而非、众说纷纭的宽泛概念，不同的人站在不同的角度对其有着不同的认知或理解，以致至今没有形成统一的能源安全概念。对于能源贸易、投资活动参与者而言，其所处的时代背景及在能源产业链上所处的位置往往直接影响其对能源安全的理解与判断。由此，出现了形形色色的能源安全观。

迄今为止，作为一种观念或理念，能源安全观本质上是一种国家主义观念——即不管站在那个角度，从那个方面看待能源安全问题，都是以国家能源安全为核心利益的，“具有很强的国家功利主义的价值指向” ^[2]。一般认为，能源安全至少跟五个方面的因素高度相关：需求中心、供应来源、地缘政治、市场结构以及机制，以及能源技术——这些都是能源安全讨论的核心内容。^[3]自能源安全概念第一次提出，上述五个方面已发生了深刻的变化，随着时间的推移，能源安全观处在不断的变迁当中。大致经历了三个较为明显的阶段，第一阶段，片面的能源安全观；第二阶段，合作的能源安全观；第三阶段，新能源安全观的提出。需要说明的是，三个阶段并没有鲜明的界限，几种观念之间也不存在清晰的界定，而是相互交织，互相影响、彼此渗透，甚至同时并存。目前为止，能源安全观尚无明显的更迭，即一种观念能够完全地取代另一种观念，成为某一个时期内具有唯一性，或处在绝对主导地位的能源安全观。现实当中，几种能源安全观往往交互重叠。只是，能源安全观既然是一种国家主义观念，从国家实践的角度出发，不同时期主流的国家能源政策指导性观念还是有所不同的，因而能源安全观也有一个大致的分野。此处所要探讨的正是在不同时期有着代表性意义的三种能源安全观。

1．片面能源安全观

20世纪70年代，能源安全最初引起各国决策者注意之时，国与国之间对于能源安全的认知有着极大的差异。各国基本上都是立足于本国的能源资源禀赋状况、以及经济发展程度，来看待能源安全问题，颇似“盲人摸象、各执一词”。因此，早期的能源安全观呈现出片面性、单边性、分散性特征，对于能源消费国而言，能源安全重在供应安全，就是以能够承受的价格获得足够的能源供应。衡量能源安全的两个直接因素是供应量和价格，再加上基础设施的正常运行以及整个供应链环节的畅通。对于能源生产国而言，能源安全则意味着需求安全，其衡量标准表现为有效地控制供应，特别是有效地控制资源，以及在维持产能增长与需求变化之间平衡的同时实现利益最大化。^[4]

总之，片面能源观所强调的是单方的利益和决策，各国完全是从自身利益出发，寻求能源安全的保障，甚少考虑其它各方的利益，至多只是在利益相似的群体间寻求合作，带有明显的能源保护主义色彩。对于利益相对方，则表现出对抗意识。

2．合作能源安全观

上个世纪90年代之后，经济全球化起步，能源贸易进入新的发展时期，能源消费与供应群体日益国际化，能源工业及能源市场逐步扩大到整个世界，能源市场参与者间的相互制约和依存程度不断加深，进入“能源相互依赖时代” ^[5]。各国对于能源安全的看法改弦更张，认识到能源安全只能通过国际合作才能保证，如果出现世界范围内的能源危机，不论能源输出国，还是能源输入国，没有一个国家可以独善其身。^[6]

对美国能源外交取向极具影响力的学者丹尼尔·耶金曾列举了能源安全的十个关键原则：（1）能源安全的起点在于能源供应多元化；（2）世界只有一个石油市场；（3）“安全边际”包括空余能力，紧急库存。同时对于关键设施的备份亦非常重要；（4）依赖灵活的市场，避免对其进行微观管理的诱惑方能加快调整速度，减少长期损害；理解在各个层面上公司与政府的双边依存关系；（6）基于相互依赖的认识营造供应者与消费者的关系；（7）预先建立包含生产者与消费者在内的实实在在的安全架构；（8）在问题发生时，事前、即时、事后都要向公众提供优质信息；（9）坚持向产业内技术变化投资；（10）致力于长期能源平衡与转型的研究、开发与创新。^[7]丹尼尔·耶金的主张虽然仍是从消费国的利益出发，但关注的焦点已经投向了“相互依赖的关系”、“合作的安全架构”，其所倡导的合作的能源安全观，在整个西方世界产生了广泛的、积极的影响。

由此，传统的保护主义能源安全观黯然失色，合作的能源安全观应运而生并逐渐成为各国间的共识。其核心要点包括：（1）国际合作与供应多元化对能源安全具有重要意义；开展国家间的战略对话，保障国际能源市场的稳定、实现互利共赢是各国的共同要求。（2）能源合作不仅存在于能源输出国之间、能源进口国之间，还应该在输出国、进口国、运输国相互之间开展双边或多边合作；不管经济制度相同或相异，都可以从事双方到多方、松散到紧密的各种合作；其中能源出口国与进口国之间的对话机制是合作的重点。（3）国家间相互合作及制度的构建是国际能源安全的基础，生产国与消费国应在现有框架内或者构建新的框架，寻找共同点；在相互依存、相互促进的互动体系中，协调能源消费国、输出国、运输中转国之间的关系。^[8] 

总之，合作的能源安全观关注能源利益国之间关系的协调与稳定，倡导通过双边、多边谈判和局部结盟构建统一规则，以合作的方式促成各国自身能源安全以及局部的能源安全。

3．新能源安全观

新世纪以来，全球化进程加快、浪潮汹涌，能源安全面临着威胁多元化、安全领域扩大化、安全范围延展化的趋势。^[9]在需求剧增、供应紧张、油价震荡、环境污染、地缘政治形势不稳等严峻现实面前，着眼于通过双边以及局域合作来解决各国能源安全问题的合作的能源安全观，在指导各国能源政策应对上述全球性挑战之时，已经显露出顾此失彼、力不从心之态。日益复杂化、综合化、全球化的能源安全问题呼唤新的能源安全观。

在2006年八国峰会上，胡锦涛主席呼吁“为保障全球能源安全，我们应该树立和落实相互合作、多元发展、协同保障”的新能源安全观。并对新能源安全观的内涵进行了全面阐释。此后，在多边及双边的国际会议上，中国领导人又多次倡导并阐述了中国的新能源安全观，其实质主要包括了以下几方面的内容：（1）能源安全的普遍性、共同性和不可分割性。全球化时代的能源安全是一个全球性问题，各国的能源安全问题是一个相互依存、相互促进的互动体系，各国的能源安全有赖于全球市场的稳定，只有解决了国际能源安全问题，本国能源安全才有保障；（2） 能源安全只能通过国际合作才能保证。建立多边能源安全体系是消费国和输出国保护自身利益的有效途径。（3） 能源合作应该是多领域、全方位、多地区的；合作形式应灵活多样：（4） 要从人类社会可持续发展的高度来看待上述众多领域的合作，处理好资金投入、知识产权保护、先进技术推广等问题，努力建立清洁、安全、经济、可靠的世界未来能源供应体系。（5） 避免能源问题政治化。^[10]

中国提出的新能源安全观与国际上有识之士的看法不谋而合，如丹尼尔·耶金指出：当代世界的能源安全体系应注入新的能源应用模式，扩大能源安全框架，将整个石油供应链嵌入安全体系之中……世界安全体系已经无法单靠传统现实主义的国际政治思维逻辑维系，各国政府、民间应携手促进可持续发展，并认清在相互依赖的全球化体系下，唯有彼此合作，能源安全才能够巩固^[11]。

2006年八国峰会通过的《圣彼得堡能源安全行动计划》也体现了“能源安全新概念”：^[12]各方一致认为，为了确保全球能源市场的透明度、可预见性和稳定性，有必要按照输出国和消费国均能接受的价格进行长期、可靠和无损于生态环境的能源供应，更积极地推广节能计划与可替代能源，实现平衡、稳定的能源保障，八国集团和国际社会应为开发创新技术开展密切合作，以建立未来能源保障技术的基础，提高能源利用效益。

新能源安全观的进步意义在于：首先，新能源安全观把各国的能源安全问题放在全球能源安全的大环境中加以思考和解决。其次，着眼于人类可持续的共同利益，加入了环境安全等新的内容。最后，倡导以非政治化全方位、多层次、宽领域的能源安全合作机制来回应全球能源安全领域的诸多挑战。

综上，新能源安全观是对合作的能源安全观的继承与发展——合作的理念贯穿始终，同时超越了前者，以一种全新的视角来看待能源安全问题，不再局限于国家能源安全，强调的是全球范围内的可持续能源安全。

   二、国际能源机制及其演进

（一）国际能源机制概述

国际能源机制[1]指的是国际能源关系中所产生的一系列的原则、规范、规则和决策程序，其外延包括：能源领域当中的国际法律规范（即有关能源的国家间条约、国际惯例和公认原则等）；政府间所组成的调整能源国际关系的国际机构及其组织运作机制。最具代表意义或典型性的是后者——即国际间的能源机构及其相关规范的结合体，本文的研究主要针对这一类国际能源机制，同时也讨论一些带有“机构与规则结合”特征重要的能源条约（如能源宪章协定）或制度安排（如世界能源论坛、八国峰会等）。

从本质上看，国际能源机制主要是作为能源利益关系国协调成员间能源关系，维护自身及相互间能源安全的国际法保障措施而存在的。比之国际实践当中保障能源安全的其它手段，如军事手段、政治手段、经济手段、外交手段等，国际能源机制作为一种法律手段具有更大的透明度以及更强的可预期性，同时还蕴含着协调成员关系、促进合作的各种效能：促进博弈持续、降低交易成本、增强合作者谈判能力、确定合作权益、促进议题挂钩、增强情报交流、协调与解决纠纷以及提供执行监督与惩罚等。^[13]尤其是晚近兴起的国际机制“ 法制化”（指国际机制规范由软法向硬法发展）趋势，使国际机制的效能得到了进一步提高，吸引各国与各种能源利益集团选择国际能源机制来实现其能源安全的保障目标。^[14]当今国际能源机制主要表现为以下四种形态：

1．能源生产国合作机制

能源生产国之间基于共同能源安全考虑形成的合作机制，主要集中于石油领域，包括1960年成立的石油输出国组织（即OPEC，又称欧佩克），1968年 1月成立的阿拉伯石油输出国组织，1965年10月建立的拉丁美洲国家石油互助协会和1968年 1月成立的阿拉伯石油输出国组织，以及1988年成立的独立石油输出国集团IPEC[2]等。其中，以最早成立的石油输出国组织最具影响力，至今仍是国际石油市场的一股决定性力量。天然气领域，目前仅有世界天然气出口国论坛部长级会议（自2001年开始），共有俄罗斯、伊朗、卡塔尔、阿尔及利亚、委内瑞拉等16个成员国，伊朗、阿尔及利亚和委内瑞拉等成员意图将其打造成“天然气版欧佩克”，但埃及、玻利维亚、俄罗斯等国持反对或观望态度^[15]。究其原因，既有天然气市场的局域性、天然气合同的长期性等技术性特点的原因，亦不乏生产国能源安全观转变的影响。煤炭市场已经是全球性的市场，其主要出口国(澳大利亚、美国、南非等)并没有联合组成某种正式组织。

2．能源消费国合作机制

较之能源生产国对于需求和价格的担心，能源消费国对于供应安全的担忧更为深重。然而能源消费国涉及面过于广泛，遍布全球，经济发展水平、文化、社会制度等差异必然导致其相互间更难形成合作机制，只有经合组织国家组成了倍受瞩目的IEA。多年来，亦曾有过组成其它能源进口国组织的倡议或初步行动。例如：有人呼吁建立一个对应OPEC的石油进口国组织（OPIC），以增加石油进口国内部协调和对外谈判能力。^[16] 再如，2007年中印日韩美在北京召开能源消费国大会，达成《五国能源部长联合声明》，希望将大会作为一个常设机制保持下去，并且“随着宣言中一些具体工作的展开，能有更多的国家参与进来”。 ^[17]所有这些努力，要么停留在设想阶段，要么刚刚迈出第一步，目前能源生产国方面的合作机制，仍就是IEA一枝独秀。

3．区域能源合作机制

区域能源合作机制活跃于上世纪八九十年代之后。主要有两类：一是以能源为中心的区域性合作机制，如欧洲能源宪章条约、拉美能源首脑会议；二是综合性区域化组织（如北美自由贸易协定、欧盟、东盟等）内关于能源的合作机制。1994年《北美自由贸易协定》（前身为1989年《美加自由贸易协定》）中的能源专章和1998年《能源宪章条约》被认为是其中的典范。

4．全球性能源协调机制

随着能源利益关系国之间相互依存度的提高，在全球范围内开展对话与合作的需要日益迫切，国际能源会议、世界能源理事会、世界石油大会先后出现并充当这类平台，此外还有一些对话与合作是在一些国际组织的论坛或对话框架内进行的，如八国集团、联合国贸发会议等。

（二）国际能源机制的演进轨迹

国际能源机制这一事物的诞生与发展，与各国能源安全保障的需要相生相伴，其演进轨迹受到能源安全观的直接影响。某种意义上，正是在不断变迁的能源安全观的指引或驱动下，不同类型的能源安全机制渐次登场。

20世纪60、70年代所出现的以OPEC为代表的能源输出国机制和以IEA为标志的能源进口国机制，实际上都是片面能源安全观在国家实践层面上的反映。OPEC成立的首要任务是加强输出国的团结，以维护其石油利益实施限产保价，确保能源主权以及持续稳定的获得能源出口利益；能源消费国则联手成立国际能源机构，还以颜色，实施各类石油进口替代措施以制衡、抑制OPEC在石油国际贸易中的比较优势，对OPEC成员形成需求安全的威胁。

实践表明，OPEC与IEA所形成的对峙状态，对供需方面带来的利益都只是暂时的。OPEC虽在第一次石油危机后成功掌握国际市场和油价的主导权，但排他性和对抗性的能源政策也带来了消极后果，石油危机促使西方国家削减能源消费和推进市场多元化战略，导致20世纪80年代国际能源市场结构的变化和油价的不断下跌，OPEC市场控制力大大下降。另一方面，IEA成员为降低对中东产油国的依赖而采取的石油来源多元化战略，虽然降低了自身的能源安全风险，但在一定程度上忽视了石油输出国的利益，抑制了石油生产能力的提高，导致需求大幅增长的情况下剩余产能大幅下降，出现供求结构性失衡，反过来又再度凸显了西方国家的能源安全问题。^[18]

上世纪八九十年代之后，在合作的能源安全观指引之下，区域化领域有关能源的制度安排亦纷纷问世，其中，能源宪章协定、北美自由贸易协定中的能源专章成为翘楚。比之贯穿着片面能源安全观的单方面能源合作机制，以合作、双赢、局部结盟为特征的区域性能源合作机制向前迈进了一大步，从总体上提高了能源安全的保障效率。一时之间，区域安排似乎成为解决能源安全问题的范式与潮流。

全球化时代的到来使得能源安全问题日益呈现出全球性特点，国别保障、集团合作、区域保障都无法从根本上解决当今的能源安全问题，只能是权宜之计。受到逐步萌生的能源安全新概念的影响，一些全球性能源协作机制陆续出现，其相关努力值得肯定，但是要么成员数量有限，要么呈现出早期性与松散性，约束力与影响力都极为有限。

（三）国际能源机制的未来发展方向

如上所述，当今几种能源安全观杂糅重叠，受其影响，不同类型的国际能源机制均在国际能源关系中发挥着各自的影响力。然而实践表明，国际能源机制的现有形态难以担负解决新世纪能源安全问题的大任，其未来的发展方向值得深思。

中国倡导的“互利合作、多元发展、协同保障”的新能源安全观与中国“和谐世界”的构想，不咎为解决百忧纠结的新世纪能源安全问题的一剂良方。新能源安全观所指引的，正是国际能源机制未来发展的正确方向，与新能源安全观匹配的国际能源机制应当是一个全球性能源安全保障体系，将能源输出国、消费国、中转国等都纳入其中，通过全方位多维度地协调全球能源关系来回应全球性的能源安全问题。

至于全球性能源安全机制的构建，实际上有三种方案：其一，改革现有的能源合作机制，如国际能源机构、能源宪章协定等，淡化其单方性、或区域化的特点，使之发展成为真正具有国际性的能源合作机制；其二，另起炉灶，打造全新的“包括统一的法律规则框架、相应的制度体系、国际经济法属性以及争端解决机制”的世界能源组织（WEA）^[19]。其三，在全球性的经济组织——WTO框架下构建全球能源贸易规则。

这几种方案都有合理之处，也都有难以逾越的障碍。第一种方案的优势是现有的能源机制已经具备了一定的存在与发展基础，而最大的问题则在于受原有制度框架的约束，难以拓展为具有广泛参与性的全球性机制。第二种方案则过于理想化而带有乌托邦的色彩，在当今复杂的国际能源关系现实环境下，似乎是海市蜃楼。至于第三种方案，至少在成员的构成方面，WTO具有前两种方案难以企及的优势。能源贸易本身是能源安全的实现途径之一，而能源贸易的开展，又使能源安全问题有新的表现形式。虽然历史原因导致现行WTO规则尚不能够有效调整能源贸易关系，但多边贸易体现制的基石——自由贸易与无歧视贸易原则，代表了能源贸易未来发展的应有方向。若能通过WTO谈判构建新的能源贸易规则，将能源纳入到世界自由贸易体制的范畴，让市场充分发挥资源配置作用，则有望实现能源在世界范围内的最优配置以及可持续的能源安全目标^[20]。此外“WTO几乎是目前唯一一个包含所有（能源利益国）类型与（能源）政策内涵的全球性组织” ^[21]。从某种程度上讲，当今世界，也只有WTO这样一个广泛全面的国际经济组织具备全方位有效调整国际能源贸易事项的能力。美欧等WTO成员已经在当前的多哈回合当中推动WTO能源贸易谈判。由此看来，第三种方案更具现实可行性，虽然也面临能源贸易性质的桎梏与多边贸易体制的发展瓶颈等制约因素，但至少可以成为构建全球能源机制的有益探索。  

   三、中国能源政策的因应之道

中国是能源消费大国，能源国际制度变革的任何态势都值得我们关注。理清能源安全观变迁以及国际能源机制演进的脉络，有助于中国把握能源法律与政策的发展方向。在国内能源政策与法制建设中，应以新能源安全观的理念作为指导思想，把中国的能源问题放在全球能源安全的大背景下来考虑。在政策导向上应注重能源效率与能源可持续发展，在规则的具体设计中应融入国际协调意识，尤其是涉及能源标准建设与能源市场框架调整的政策与法律应具有开放性与包容性。

在国际合作政策方面，现阶段中国能源国际合作程度较低。近年来，相关的建议集中在加入IEA，联合其他国家组成OPIC，或打造“东北亚能源共同体”等方案上，笔者以为这些都是现阶段解决中国能源安全问题的可能选项，值得一试。然而，在所有这些国际合作的努力当中，一定注意不能走回片面能源安全观的老路，应切实遵循新能源安全观的思路，适时推动全球性能源机制建设。例如，在加入或组成上述受传统能源安全观影响的机制之后，运用自身的影响力，推动其改变对抗观念，淡化片面结盟或局域结盟色彩，尽量向全球能源安全导向的方向转型。此外，笔者认为，应当高度关注美欧倡导的WTO框架下能源贸易谈判，如能在WTO这样一个包括能源消费国、输出国及运输枢纽国在内的多边经济组织平台之上，打造一套强有力的能源贸易规范以及制度框架，无疑在国际层面上为中国能源安全提供了一道法律保障，不仅有助于中国实现在国际能源合作中的话语权，同时也能够有效地促使能源安全问题的逐步非政治化。

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   [20] 孙法柏、刘明明.能源贸易适用自由化原则之现状及发展趋向[J]. 上海政法学院学报：法治论丛，2007年（1）.

[1] 国际机制是源于20世纪70年代的国际政治经济学术语，指的是“指在国际关系的特定领域中一系列隐含或明显的原则、规范、规则和决策程序”。有法律学者认为国际机制实质只是国际法的另一个名称；笔者之所以在此借用这一国际政治经济学术语，一是因为能源本身富有的国际政治与经济意涵，二是因为笔者以为“机制”这一术语较好地表达了“机构及其规则结合”的紧密性。

[2] 该集团是中国目前唯一加入的全球能源合作组织，成员包括12个非欧佩克石油输出国。