摘 要：传统自然观以确保供给为首要原则的能源立法理念，随着20世纪80年代全球气候变暖和大气环境质量的急剧下降，全球化进程的加快，现代生态伦理观将能源安全立法理念立足于环境安全，可持续发展的眼光来重新审视能源安全。为实现我国能源环境安全的理念，必须建构和完善我国能源环境安全保障法的核心制度，如能源安全的综合管理制度、能源安全的开发与创新制度、能源安全的责任制度，以实现能源、经济和环境三者的和谐统一，实现从高碳经济向低碳经济的能源可持续发展战略目标。

关键词：能源安全；环境安全；理念；制度

一、问题的提出

2010年4月21日，墨西哥湾漏油事故中一座钻油台沉入大海，该座钻油台的漏油扩散到路易斯安那州海岸，海洋生态环境受到严重威胁甚至难以测算。[1]无独有偶，2010年7月16日，大连新港附近中石油一条输油管道起火爆炸，致大连附近海域至少50平方公里的海面被原油污染。实际上，这些严重事故是能源开采和运输过程中危机生态环境的冰山一角。自20世纪以来，环境问题在各国日益突现，频频爆发的能源生产和能源运输过程中所致严重的环境污染，使人类不得不反思自己的行为和观念，将重心转向能源安全问题上。

能源安全在各国的经济、政治和环境这三大问题举足轻重，是实现国民经济、国家安全和实现可持续发展的重要基石，换言之，能源、经济和环境三者有着内在联系，并不是孤立存在的。传统能源安全观受功利主义的经济观支配，认为“石油和煤炭工业被看做是经济进步的关键而并非威胁到我们未来的时代，”[2]强调以石油安全为核心，以能源供应的充足、持续和价格合理为基本内容[3]，视后代人利益于不顾，反映了高碳经济的时代特征。中国沿袭此种传统能源安全观，以经济为核心，以政治为手段，以环境为代价，使我国的能源安全面临着非常严峻的形势[4]。现代能源安全由三部分组成：能源生产的安全性、能源运输的安全性和能源使用的安全性。[5]自20世纪80年代以来，随着全球气候变暖和大气环境质量的急剧下降，全球化进程的加快，能源安全已不再是单纯的能源供应和使用问题，而应以可持续发展的眼光来重新审视能源安全，更多地关注由能源使用所造成的全球性生态环境安全问题。然而，可持续发展观作为国际社会普遍认可的战略，作为环境法目的理念，并未体现在我国的能源安全法律保障体系中；再者，由于能源基本法的缺位、能源法体系尚不完善,使得我国能源安全保障法律关系的调整缺乏国家强制力的支撑和保障。如果不构建合理的能源保障体系，在不久的将来，能源的供应安全和能源利用过程中对环境的污染都将作为巨大的威胁，从而影响我国能源安全。如何以合理的法律制度来实现可持续发展目的理念，保护人类的环境是迫在眉睫需要解决的问题。

二、能源安全立法理念的嬗变

（一）传统自然观下的能源立法理念：以确保供给为首要原则

传统机械自然论中“控制自然”的观念与新兴的以追求财富和享受为目的的资本主义精神结合在一起，构成工业文明时代的意识形态。消费物质财富是理所当然，最大限度满足消费欲望而扩大物质生产更是天经地义，这种意识和观念成为“推动产业革命的思想基础”和“工业社会的价值观念”[6]。受到“物质不灭”和“能量守恒”等牛顿热力学第一定律思想的影响，人们认为地球上的资源和能量将“取之不尽，用之不竭”，工业社会的经济发展模式也以日益扩大能源消耗量为中心的。在这种能源一经济发展模式的影响下，各国都卷到一场能源竞争之中，开发、利用和争夺能源资源成为政府的首要任务。20世纪的世界经济已成为以煤炭、石油等化石燃料为中心的“矿物经济”。[7]主流经济理论认为：“自由市场是社会安排的优先选择形式，因为资源利用是有效的、充分发挥的和公平分配的，因此政府干预应尽量从能源产业和能源市场退席” [8] 。与这种自然观和能源一经济发展模式相呼应，各国能源安全观则以激励对能源资源的充分开发和利用为中心，或授予采矿者土地权利，或给予能源企业契约自由权和自主经营等财产权利，忽视能源资源的稀缺性，未关注能源的开发利用对环境的影响，而将促进能源消费作为一种刺激经济增长的途径。可见，传统能源安全观以确保供应为中心，鼓励消费，其实质是一种“经济依附性”能源安全观。

于此相应，能源法被定义为“调控人们在能源开发生产、加工转换、输送、供应和利用过程中所发生的能源管理关系和能源协作关系的法律规范的总称。”[9]是经济法中的一部分。[10]，能源法的首要原则是“保证能源战略需求的原则”，其次是合理利用和节约利用原则，最后才是保护生态环境。[11]

（二）现代生态伦理观下的能源安全立法理念：以环境安全为基本前提

生态学的发展表明人类与自然应和谐相处而不是征服自然。同时， 20世纪后熵的热力学定律认为：尽管物质不灭，但资源的品位将逐渐失去，最终将无法再利用。这是对“能量永恒”观念的第一热力学定律的重大修正。环境学家也提出以熵定律来引导和规范人类行为，认为世界的资源不可能无限制地支持人类的高速发展和肆无忌惮地消费，只能通过人类行为方式的调整和科技进步，减缓熵增加的速度和过程。这种观念极大地冲击了工业文明背景下消费者社会的世界观，并催生了以关心自然、尊重生命和保障环境为核心的生态伦理思想。此种思想的学者认为，人类活动应受伦理规约，尤其是对经济活动的生产和消费环节进行规范。首先，提出清洁生产的要求，即将综合预防的环境策略持续地应用于生产过程和产品中，以清洁资源取代有害资源；其次，主张合理消费，即适度、文明和绿色的消费，反对过度、奢靡和有害的消费；第三，倡导生产与消费统一的循环经济，以“三R”(Reduce／Reuse／Recycle)为原则，以低消耗、低排放、高效率为基本特征。[12]能源开发利用的整个链条必须尊重生态规律和促进社会公正[13]。

在这种背景下，世界各国的能源安全观的重心逐步转向以生态化为价值取向和评价标准，强调人类与自然和谐的生态伦理，既利用能源资源对人的有用性，也尊重自然的价值。换言之，能源的供应和使用应该有一定的界限，在生态环境保护中开发利用能源，在能源开发利用中保护生态环境。为此，不少国家在能源立法中确立了新的能源安全观，即将能源生态安全与能源供应安全、使用安全并列为能源安全的基本内涵，能源供给、使用安全与能源生态安全发生冲突时，能源生态安全应具有优先性。[14]

三、我国能源环境安全保障法的核心制度

要保障能源的环境安全，必须要从能源的生产、运输、使用三个环节可能对环境安全造成的危害入手，认真分析相应的环境风险，整合已有的制度，或者挖掘现有制度的空间，以确保能源的环境安全。我们认为，核心制度至少包括以下几个：

（一）能源安全的综合管理制度

1、能源勘探、生产、储运项目的环境影响评价制度

就现有的环境保护法律制度而言，对能源进行开发生产，一般在立项阶段会进行环境影响评价，但该阶段的评价主要陷于开发本身对环境可能造成的影响，并不涵盖生产事故可能对环境造成的危害。不管是BP公司的的漏油，还是我国大连的输油管道火灾，都是事故性的环境危害，需要强调的是，这些事故不同于一般的安全事故，其所照成的环境危害不仅十分巨大，甚至在相当长的时间里难以恢复，其隐性生态损害几乎难以科学评估。因此，必须对现有的环境影响评价范围作出调整，将事故性环境危害作为评价内容，并提供环境危害防范措施及预案。以免事故发生后，有关监测、防范、救助方案迟迟不能到位。

此外，对于能源的勘探，亦应从环境影响评价环节进行适度控制。由于勘探阶段一般不是以项目方式进行管理的，所以环境影响评价制度并未覆盖这一阶段。其实，勘探是为了开采，如果勘探的位置环境极为脆弱或本身就位于自然保护区的核心地带，则勘探即不应进行。现在的实际状况是，只要有可能找到能源的地方，勘探也就随之进入。以石油为例，基本处于大型国企垄断状态，其在勘探环节，从环境保护的角度来看，基本没有控制。而一旦勘探出来有值得商业开发的石油，强大的利益冲动和充沛的社会游说能力，必然使得开发仅仅变成时间和程序问题。从而为能源开发环节的环境安全埋下隐患。

同样，对于能源的生产和储运的基础设施，亦应利用环境影响评价机制提前做全面的风险评估，风险评估应确认所有可能出现的潜在风险，针对如何尽量降低事故风险制定相应计划，以提升能源开发和利用的整体水平。如此次大连石油泄漏事故发生的原因之一就在于中石油储油系统的设计不合理：大型油罐与二甲苯储存地点离得太近；油罐之间也靠得太近，消防车难以进入。[15]如果预先对全国的石油基础设施做出全面的风险评估，包括所有原油和成品油码头、油库、输油管道、油轮运输和石油生产企业，这次大连漏洞事件应该是可以幸免的。

2、合同能源制度

合同能源管理度是以减少的能源费用来支付节能项目全部成本的节能投资方式。专业节能服务公司通过与用户签订节能服务合同来为用户实施节能项目，提供能源系统诊断、项目融资、设计、采购、运行等一条龙服务。并通过与客户分享项目实施后产生的节能效益，来回收投资和获得利润。这种节能投资方式允许用户使用未来的节能效益为工厂和设备升级，降低目前的运行成本。能源管理合同在实施节能项目投资的企业(用户)与专门的盈利性能源管理公司(节能服务公司)之间签订。如河北某药业有限公司是一家老企业，由于循环水系统在设计上存在“大马拉小车”情况，能源浪费严重，节能潜力很大。2005年，该公司与节能服务中心签订了一个合同能源管理项目。由节能服务中心投资61．3万元，对循环水系统进行节能改造，节约下来的电费20％归药业公司，80％归节能服务中心。三年合同期满后，节能设备归药业公司。改造前，循环水系统年耗电114万千瓦时。改造后三年耗电221万千瓦时，平均节电率达65％。三年共节水6万吨。三年合同期内，节能服务中心除收回成本外，还盈利20多万元。合同能源管理的运作模式既为企业节约了能源，为国家保护了环境，又发展了节能产业，是一举三得的节能新路。政府应该采取积极措施，大力扶持节能技术的研发、试用和应用，当确认产品的节能效果后，应积极帮助推广，甚至贴息贷款和补贴，从政府的角度为新技术设备的应用提供一个非常好的平台。[16]

3、能源储备和应急制度

为提高能源应急能力，保障能源安全，应组织建立能源产品储备制度，包括国家储备和商业储备，前者以国家投资为主，后者以企业投资为主。对参与商业储备基地建设的企业，国家应提供扶持政策以吸引更多的企业参与储备基地建设。如在石油矿井相对集中的地区建立石油战略储备体系，既可方便石油的加工、运输及发生紧急情况的调动和使用，又能降低成本，最大限度地利用石油能源和处理应急事件。

4、能源税制度

税收在环保节能方面具有两种功能，一是鼓励促进功能，二是抑制阻止功能。能源行业是一个完整的系统，面对严峻的二十一世纪的生态安全问题，国家能源发展规划在鼓励发展新能源与可再生能源的同时，抑制高耗能行业的传统能源消费。通过征收能源税，国家参与社会收入的再分配，通过经济杠杆的作用间接实现能源、经济和环境的和谐统一，使社会效益、市场主体自身的经济效益和生态利益相一致，促进市场经济主体更加注重能源使用效率和节能。

（1）征收能源税是政府加大对能源开发和保护投入力度的基础。改革开放以来，我国保持了全球最快的经济增长速度，但这种增长是以自然资源的大量投入为前提的。日益紧迫的能源需求要求政府加大对能源生产、运输和利用上的保护力度，能源税的征收是政府此方面费用开支的重要来源，是政府加大对能源开发和保护投入力度的基础。因为税收是财政收入的主要形式，是国家获取财政收入的主要手段，国家通过征税来筹集财政资金，提供个体无法提供的公共物品。能源的开发、利用与保护正是这种公共物品，通过能源税对各种课税要素的调解，可以对市场经济进行有效调控，也可以使调控的效果及于全体成员，即所谓“取之于民，用之于民”。芬兰是世界上首个根据能源中碳含量收取能源税的国家，年税收近30亿欧元，约占芬兰全部税收的9%，政府利用能源税收入来支持能源和节能新技术的开发。这些税收收入促进了能源开发利用的进一步开展，形成了良性循环。　

（2）征收能源税有利于调整产业结构，有效配置资源，克服绿色贸易壁垒。随着能源和环境问题的逐渐深入，能源安全问题对国际贸易的影响也日益增加。一个突出体现就是环境标准正成为一种非关税的“绿色壁垒”，而能效标识则成为“绿色壁垒”中的一项重要内容。通过征收能源税和其他税收优惠政策，引导产业结构的调整，有效配置资源，并鼓励企业治理和控制污染，促使企业节约能源、开发和采用节能保技术，提高企业的竞争力，从而突破绿色壁垒。

（二）能源安全的开发与创新制度：新能源与可再生能源的激励制度

美国总统巴拉克·奥巴马上任伊始，就提出以“投资可再生能源、建立新的能源经济”作为政府经济刺激方案的核心内容，计划对生物能源、太阳能、风能等新能源加倍投资，“在下一个10年投入1500亿美元，确保清洁和买得起的能源的发展和应用”，并为从事新能源研究的公司提供税收优惠。[17]可见，美国对新能源和可再生能源的开发和利用特别重视。

我国是能源生产和消费大国，长期以来一次性能源消费在能源消费结构中占很大比重，为实现经济与社会的可持续发展，应该改变当前的能源消费结构，大力发展新能源与可再生能源。发展新能源与可再生能源初期投入大、短期产出少，如果缺乏有力且可持续的激励机制，将很难吸引投资者，为此，应采用激励机制拓展我国新能源和可再生能源的开发和利用。我国从20世纪50年代开始，由政府主导对水电、沼气、太阳能、风能等新能源先后进行了开发利用。[18]在中国，不同历史阶段曾出现不同的激励形式：改革开放前以行政计划指令下的政治激励为主，之后随着《中华人民共和国农业法》、《关于加强农村能源建设的意见》等一系列法律文件的出台，国家开始重视各种经济激励措施，如税收优惠、研究与发展补贴、项目补贴等。中国新能源和可再生能源发展纲要(1996—2010)》中明确提出：“国家给予新能源生产或使用者减免税的优惠政策，鼓励多生产新能源产品和尽可能采用新能源，以节约化石能源，改善环境条件，综合利用废弃物。[19]目前我国在新能源与可再生能源开发利用方面所采取的激励措施主要有财政补贴、税收优惠[20]、贷款扶持、价格政策倾斜、专项基金支持等。

（三）能源安全的责任制度：环境法律责任制度

能源环境法律责任制度是能源安全保障不可或缺的重要组成部分，是保证能源安全的“硬手段”制度。我国的《能源法》（征求意见稿）安排针对政府、能源企业、能源用户、社会主体的不同法律责任形式和种类，以下从能源环境污染责任主体和责任方式加以阐释[21]。

1、能源环境污染责任主体

传统的法律责任要件包括行为的违法性、损害后果、因果关系和行为人的过错。而不包括主体要件，这是因为民商法强调意思自治和平等自由，市场主体被隐喻为具有同等人格和平等的地位。而在环境保护法中，则要区别对待不同的主体以区分不同的责任，从而达到实质公平。因此，能源环境责任的主体有政府及其工作人员、造成能源环境污染的企、事业单位、能源用户和社会主体。

2、能源环境污染责任方式

环境法律系统的开放性、协同性、沟通协调性和环境权的复合性决定了环境法律责任体系必然具有综合性的特点。

(1)政府及其工作人员的法律责任

第一，行政责任。不依法编制、评估和实施能源战略和能源规划的、不依法发布能源统计信息的、对不符合法定条件的能源项目予以准入的、不履行能源储备管理职责的、不制定能源应急预案的、未建立节能工作责任制的、不依法履行能源储备监督检查职责的、不履行法律规定的其他义务的政府工作人员，应当承担相应的行政责任。

第二、刑事责任。对在履行能源管理职责过程中，滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，构成犯罪的政府工作人员，依法追究刑事责任。

第三、国家赔偿责任。国家机关和国家机关工作人员履行能源管理职责过程中，违法行使职权，侵犯公民、法人和其他组织的合法权益，造成损害的，应当依法承担国家赔偿责任。

（2）环境污染企、事业单位的法律责任

第一，民事责任。造成能源环境污染的企、事业单位因不履行环境保护义务或能源意外事故侵害他人环境权益的，应承担否定性的法律后果，即承担环境民事侵权责任。我国法律规定的环境民事责任承担方式主要有排除危害和赔偿损失。排除危害，既包括对已经发生的环境污染危害的排除，也包括对实际可能发生的环境污染危害的排除；赔偿损失是国家强令环境危害者以自己的财产赔偿受害人的人身或者财产损失的一种责任形式。此次的大连石油泄漏事故据政府的初步调查，已经确定环境危害者分别为：大连中石油国际储运有限公司、中油燃料油股份有限公司、津辉盛达石化技术有限公司、上海祥诚商品检验技术服务有限公司大连分公司。但这四个公司均为有限公司，依公司法的规定，仅以公司的全部资产对此次损失承担有限责任。当然，具体应该承担多少赔偿责任尚无定论，但足以影响这几个公司运营，因此，对于此类环境污染隐患较大的公司，可强制购买环境责任保险以分散风险，保障受害人权益和公司的经济利益。

第二，行政责任和刑事责任。环境污染企业有破坏性开采能源、违法处理核废物、擅自从事能源开发和供应活动、非法占用基本农田发展生物质能源产业、不依法履行能源储备与应急义务、破坏能源市场竞争秩序等行为的，应当承担行政责任或刑事责任。

（3）能源用户的法律责任

重点用能单位未能实现节能目标、高耗能企业不如实向能源主管部门报告用能情况并向社会公布的，应当承担行政责任。

（4）社会主体的法律责任

单位和个人如果实施盗窃、抢劫、破坏、非法占用能源、产品或者能源基础设施、生产、销售、使用国家明令淘汰的耗能产品和技术、未按规定事先制订应急预案或者采取预防措施，造成能源安全隐患等行为，应该承担行政责任或刑事责任，若给他人合法权益造成损害的，依法承担民事赔偿责任。[22]

四、结论

在传统自然观的能源立法理念下，重视经济的发展，以确保供给为首要原则，实质是高碳经济背景下，以环境为代价促进经济的发展，这是经济功利主义支配下的短期能源战略。自20世纪80年代以来，全球气候变暖，大气环境质量的急剧下降，现代生态伦理观将能源安全立法理念立足于环境安全，用可持续的发展战略来重新定位能源安全问题。我国若要协调好能源、经济和环境三者的关系，科学、合理地开发和利用能源、节约能源、提高能效，须从能源的生产、运输、使用三个环节可能对环境安全造成的危害入手，整合已有的制度，挖掘现有制度的空间，完善和建构合理的能源环境安全保障体系，实现从高碳经济向低碳经济的能源可持续发展战略目标。