摘 要：能源市场的开放和能源国际合作的发展增加了能源领域各种服务的需要，促进了能源服务贸易自由化的发展，从而也促进了各成员在能源服务贸易领域的谈判。新一轮能源服务贸易谈判与多哈回合谈判一样也经历了曲折的历程。当前能源服务贸易谈判的分歧主要集中在能源服务的界定及其分类、关于能源的输送与转运以及发展中国家能源服务的市场准入等方面。我国应当以更加积极地姿态参与谈判，并提出更加明确的谈判方案。

关键词：能源服务；能源服务贸易；GATS

《服务贸易总协定》（General Agreement on Trade in Services，GATS）是世界上第一套规范服务贸易多边原则和规则的框架协议，但是，由于该协议的初创性，在该领域留下了许多需要进一步谈判的议题。这些议题也成为多哈回合谈判的重要组成部分。能源服务贸易就是其中的一个重要的新议题。本文拟从能源服务贸易谈判的背景入手，通过对谈判进展的介绍和谈判焦点的归纳分析，展望谈判的前景，最后对我国参与能源服务贸易谈判的对策提出建议。

一、能源服务贸易谈判的背景

能源产业，传统上为自然垄断的产业，通常有国有企业对能源商品和服务的各个环节实行纵向一体化的经营，同时，在能源产业领域，哪些属于商品，哪些属于服务，传统上通常也没有清楚地界限，因此，在能源产业领域，可以由不同性质的独立经营者提供的具有可交易性和竞争性的环节并不多。自煤炭、石油等能源产品大规模工业化应用以来，能源产品和服务在国际贸易中逐渐占有很大的比重，但是，由于WTO多边贸易体制是建立在商品和服务的区分之上，以及各国都将能源视为国家重要的安全物资，能源贸易，包括能源商品贸易和能源服务贸易，曾长期游离于多边贸易体制之外。也正是由于能源贸易自身的特殊性以及能源问题的高度敏感性，各国要在多边贸易协定中就能源贸易问题达成专门协议极为困难，事实上，到目前为止，专门就能源贸易进行规范的多边贸易协定极少。

晚近，各国纷纷进行能源领域的市场化改革，改革的核心就是在能源市场引入私人资本和外国资本以加强能源领域的竞争。改革的方式包括放松能源管制、减少价格控制、减少进口限制以及所有制模式改革等等。各国能源领域的市场化改革，将能源的勘探、开采、生产、运输、销售、节能等等环节独立出来，形成了若干独立的能源经济活动，在这些独立的能源经济活动中，能源商品和能源服务得以区分，并且可以由独立的不同所有制性质的经营者来提供。这种以民营化和自由化为方向的对传统纵向一体化自然垄断行业的改革，使得能源领域各个环节的竞争成为可能，也使得具有竞争力的外国能源服务企业取得了进入国内能源服务市场的机会。同时，由于气候变化问题和能源安全问题日益严峻，各国越来越意识到能源国际合作的重要性。正是能源的市场化改革和能源领域国际合作的发展客观上产生了各国对于各种能源服务的需求，这种市场需求是能源服务贸易自由化的根本动力。

“可耗尽自然资源保护的一般例外”以及“国家安全例外”是GATT一直以来坚持的基本原则，而各国无不将能源产品视为事关国家安全的重要的战略物资，因此，能源商品和服务长期未被纳入GATT的调整范围之内。随着国际贸易的发展，在乌拉圭回合谈判中，服务贸易第一次被列入多边贸易谈判的重要议题，但是与能源有关的服务并没有作为一个独立的服务部门进行讨论，而是被分散到其他服务部门之中，这就导致各成员在能源服务贸易方面做出的具体承诺较为分散而且较少。随着各成员对于能源问题认识的深入，以及意识到市场在确保国家能源安全方面的重要意义，各成员逐渐意识到GATS框架下能源服务贸易规则的不足。在多哈回合谈判中，部分成员正在积极推进能源服务贸易领域的对话与合作，有很多成员根据本国或本地区的情况提出了具体的谈判建议书。这些成员认为，应当将能源服务列入GATS框架内，作为一个服务部门进行磋商，并要求各成员在此领域做出承诺。但是，由于能源问题本身的复杂性和各国能源市场化改革的不一致性，相关谈判显得举步维艰。可以肯定的是，能源服务贸易与农产品贸易等议题一样成为多哈回合谈判中困难较大的议题之一。

二、能源服务贸易谈判的进展

与WTO多哈回合谈判的启动时间不同，根据GATS第19条“具体承诺的谈判”的规定，新一轮服务谈判自2000年1月1日开始，称为“GATS2000”。WTO总理事会于2000年2月7日通过关于新一轮服务谈判的组织安排，确定谈判由服务贸易理事会（Council for Trade in Services，简称CTS）以特别会议的方式进行。根据2001年3月28日CTS通过的“服务贸易谈判指南和程序”，各成员不应当在谈判范围上预先排除任何服务部门和提供方式，至于谈判的模式，应以各成员的服务承诺表为具体承诺谈判的出发点，[1] 因此，即便能源服务在GATS“服务部门分类清单”（MTN.GNS/W/120）中不是一个独立的部门，各成员也可以就能源服务提出专门的谈判建议，并且可以向其他成员就能源服务提出专门的要价。

根据“服务贸易谈判指南和程序”，新一轮服务贸易谈判总体上被分为两大部分：一是改进GATS规则本身的谈判，包括GATS内置式议题（build-in agenda）和其他重要规则的澄清和完善。改进GATS规则本身的谈判应在多边基础上主要由国内监管工作组（Working Party on Domestic Regulation, WPDR）和GATS规则工作组（Working Party on GATS Rules, WPGR）进行主持。二是市场准人谈判，即各成员关于服务市场进一步开放的具体承诺谈判。市场准入谈判应在双边基础上通过要价--出价方式（request and offer）[2]进行，但是双边谈判结果将根据最惠国待遇原则在多边基础上适用。

2001年《多哈部长会议宣言》再次重申，应将“服务贸易谈判指南和程序”作为继续进行服务谈判的基础，并且列出了明确的谈判时间表，即2002年6月30日之前各成员应提出针对特定承诺的初步要价，在2003年3月31日前提出初步出价（initial offers），2003年第五次部长会议上对谈判进行盘点，并在2005年1月1日前结束谈判。[3]2004年8月2日通过的“七月套案”（July Package）再次要求成员在2005年5月前提交修改后的出价（revised offers），并在附件C中规定了下一步的谈判任务。[4]但是，由于各方面的原因，多哈回合谈判进程被一再拖延，新一轮服务贸易谈判并没有能如期结束。

作为服务贸易谈判的重要组成部分，能源服务贸易与新一轮服务贸易谈判经历了相同的过程。能源服务贸易谈判属于市场准入谈判，因此应通过在双边基础上要价--出价的方式进行谈判。但是，由于能源问题的敏感性以及各国能源市场化改革的进度不一，发达国家和发展中国家要价与出价之间的差距较大，达成一致较为困难。为了方便协商和信息交流，1998年9月9日，服务贸易理事会秘书处发表了能源服务贸易谈判的背景说明。[5]由于形势的发展，为了鼓励各成员对能源服务贸易问题的磋商，2010年1月12日服务贸易理事会秘书处又发表了新的能源服务贸易谈判的背景说明，该谈判背景说明是对1998年背景说明的修改。[6]到目前为止，就能源服务贸易谈判提交谈判提议的成员有美国（S/C/W/58、S/CSS/W/24、S/CSC/W/27）、加拿大（S/CSS/W/58）、挪威（S/CSS/W/59）、欧盟（S/CSS/W/60）、日本（S/CSS/W/42/Suppl.3）、智利（S/CSS/W/88）、古巴（S/CSS/W/144）、印度尼西亚（S/CSC/W/42、S/CSC/W/42/Rev.1、S/CSC/W/42/Rev.1/Corr.1、S/CSC/W/42/Rev.2），2001年3月29日，委内瑞拉曾向服务贸易理事会特别会议提出谈判建议（S/CSS/W/69）并分别在2001年10月15日和2003年6月4日对该建议进行补充（S/CSS/W/69/Add.1 and S/CSS/W/69/Add.2），但是，不知道是出于什么原因，2006年2月27日，委内瑞拉又撤回了该谈判建议（TN/S/24）。

三、能源服务贸易谈判中的主要分歧

在新一轮能源服务贸易谈判中，根据各成员提交的谈判建议，秘书处的谈判背景说明以及历次会议的情况，可以看出各成员在能源服务贸易谈判的原则和目标、能源服务的界定及其分类、能源服务的减让表、能源服务的国内监管、能源服务的最惠国待遇例外、能源服务的组织、能源的输送与转运以及发展中成员能源服务市场准入等方面存在许多分歧，其中比较重要的分歧有能源服务的界定及其分类、能源的输送与转运以及发展中成员能源服务市场准入等等。

（一）能源服务的界定及其分类

GATS“服务部门分类清单”（MTN.GNS/W/120）参照《联合国中心产品分类系统》（CPC）将服务贸易划分为12个部门及其下属160多个分部门或独立的服务活动。能源服务并不是该分类清单中独立的一类，而是将能源服务分散肢解开来，分别列入横向分类中，比如将与能源有关的工程建设列入工程建设部门，能源的传输、配送、节能服务等也被分别归类到其他部门中。在多哈回合谈判中，是否应将能源服务作为一个独立的部门，各主要成员争论不休。或许真正达成一致的一点是，各成员都认为，现行GATS关于服务贸易部门的分类应当予以修改。关于能源服务的界定，各成员也有较大的分歧。美国认为，能源服务是指涉及能源、能源产品和燃料的勘探、开发、采掘、生产、发电、输电、运输、配电、配送、营销、消费、管理及效率的服务。[7]欧盟则采用列举的方式来界定能源服务。[8]挪威建议，能源服务包含所有涉及能源、能源产品和燃料的勘探、开发、采掘、生产、发电、运输、输电、配电、营销和消费的服务。[9]关于能源服务的分类，各成员同样分歧严重。多数成员建议，根据商业实际来进行分类。日本建议，应区分核心能源服务（如能源的批发、运输）和非核心能源服务（如与能源有关的工程和建筑服务），在谈判初期阶段，重点应放在“核心”能源服务领域，这样分开讨论会更有效率。[10]

（二）关于能源的输送与转运

能源的输送与转运属于能源的中游环节，也是较为重要的能源服务产业。能源的输送，包括境内输送和跨境输送两种。关于能源输送通常存在两种贸易壁垒，一是能源管网准入的壁垒，即第三方准入壁垒（TPA）；二是跨境转运的壁垒。与电信部门网络互联问题相类似，在能源的输送服务中建设竞争性的油气管道并不经济，美国和挪威认为，应仿照电信部门网络互联，各成员应在能源服务市场准入方面做出附加承诺，其目的是保障在能源配送管网方面第三方的公平准入。但是，到目前为止，还没有发现在这方面有达成协议的迹象。

（三）关于发展中国家能源服务的市场准入

根据GATS第4条和第19条第（2）项的规定，在发展中国家做出服务市场准入承诺时，可以附加旨在实现第4条所指目标的准入条件，从市场准入或者国民待遇承诺中受益的成员或者受益的企业和个人应接受这种附加承诺。发展中成员大都认为，GATS第4条和第19条第（2）项的充分实施，对于实现能源服务贸易自由化具有极为重要的意义。但是，该两条款过于抽象，有的成员建议，起草一个附件以明确发展中国家根据第19条所享有的权利，该附件中应明确规定这些权利在能源服务部门具体适用的方式。但是，在这种情形下，GATS框架下新一轮能源服务贸易谈判就会涉及到改进GATS规则本身的谈判的问题，比如能源服务贸易中紧急保障机制的谈判问题。

四、我国的对策

我们认为，能源服务贸易谈判的进展，关键取决于各成员能源市场化改革的进展。由于能源问题的高度敏感性，各成员特别是发展中成员在能源市场化改革领域进展缓慢，当前，虽然有成员积极促进能源服务领域的磋商与合作，但是，更多的成员，特别是发展中国家对于能源服务市场准入谈判似乎并没有太大的兴趣，多数成员对多边框架下的能源服务贸易谈判依然持谨慎和观望态度。另外，近年来的谈判情况似乎表明，讨论的问题越具体，各成员之间的分歧就越严重。可以预见，未来GATS框架下能源服务贸易领域的谈判仍将步履维艰。但是，鉴于能源领域以民营化和自由化为导向的改革方向不可逆转，能源服务贸易领域的自由化同样不可逆转，或许我们可以用一句话来概括新一轮能源服务贸易谈判的前景，那就是“道路是曲折的，前途是光明的”。

我国虽然对GATS框架下新一轮能源服务贸易谈判表现了极大的兴趣，但是，到目前为止，我国并没有关于能源服务贸易谈判的明确的谈判方案。由于我国在能源服务领域巨大的市场潜力，我国已收到美国、欧盟、日本、挪威等成员就能源服务提出的专门要价。其中，美国和挪威全方位要价，内容涉及探矿服务、建筑服务、仓储服务、分销服务、科技咨询服务、节能服务等等。日本的要价涉及探矿服务、自然人的临时入境和停留、降低外国资本限制等等。欧盟的要价涉及探矿服务、能源设施建筑服务等等。[11]我国没有就能源服务对其他成员提出专门要价，在2002年6月底我国向一些主要贸易伙伴提出的要价中，关于能源服务贸易的要价被分布在专业服务、建筑及相关服务、分销服务的要价中。在2003年8月我国提交的出价中，也没有专门就能源服务贸易做出承诺。总体来看，我国的要价与其他成员的出价之间以及我国的出价与其他成员的要价之间存在较大差距，因此需要进一步艰苦的双边谈判来缩小差距，以便最终达成协议。

在下一步的谈判中，我们认为，我国应重点考虑以下几个问题：

其一，充分认识能源服务贸易谈判的重要意义，以更加积极地姿态参与能源服务贸易谈判。能源服务市场的对外开放是一把双刃剑。一方面，开放意味着竞争，因而会给国内能源服务行业带来挑战和压力，但另一方面，开放带来的竞争可以提升我国的能源服务产业效率和社会福利。首先，发展能源服务贸易有利于增强我国能源服务产业的国际竞争力。其次，能源服务贸易的发展可以直接带来就业机会，可以缓解国内就业压力。再次，发展能源服务贸易，还有利于我国能源领域的民营化和自由化改革。最后，能源服务贸易的发展有利于提高我国应对气候变化的能力，比如吸引外资直接投资能源效率方面的相关服务就有利于我国的节能减排目标的实现。

其二、在对我国能源服务行业进行科学全面调研的基础上，提出明确的谈判主张。虽然我国对能源服务贸易谈判表现了极大地兴趣，但是从总体上看，我国在能源服务贸易领域的观点并不明朗。在主要贸易伙伴对我国能源服务提出专门要价的情形下，我国并没有专门的应对举措，同时，我国也没有就能源服务贸易提出专门的要价。我们认为，这是因为我国并没有摸清自己现行能源服务产业的“家底”，因而难以提出明确的谈判方案。因此，建议我国有关主管部门和政策研究者加强调研，深入研究能源服务贸易自由化给我国能源服务的各相关领域可能带来的利益和风险，为我国政府积极参与下一步谈判做好充足的准备。当务之急是要明确我国在能源服务贸易谈判中相关问题的态度，包括能源服务的定义和范围、能源服务的分类与减让表、最惠国待遇例外、能源服务的市场准入以及能源服务的国内监管等等。在能源服务贸易谈判中，对这些问题的界定越准确，就越有利于维护我国相关产业的利益。

其三，坚持发展中国家“特殊与差别待遇”原则，根据我国能源市场化改革的进程，逐步开放能源服务市场。能源服务贸易的市场准入应当与我国能源市场化改革的进程相适应，所以我国能源服务市场的开放不应一步到位，而应循序渐进。对于那些与国家能源安全密切相关的产业，相关服务市场的开放应慎重。对于那些与国家能源安全关系不大的产业，应当加快开放力度，比如对于节能服务产业，我们认为，应该全方位开放，因为开放节能服务产业对于我国能源安全的保障有利无弊，事实上，当前有许多跨国节能服务公司在我国节能服务市场上扮演重要角色，对我国的节能事业做出了重要贡献。在开放能源服务市场的过程中，我国应充分运用GATS框架下对发展中国家“特殊与差别待遇”的安排，保护国内幼稚能源服务产业。