摘 要：在CAFTA框架下开展与东盟国家的能源贸易合作，对我国来说十分重要，不仅有利于缓解我国的能源供应和运输安全，还为我国的能源资金和技术提供了广阔的市场。但是CAFTA框架下与能源贸易合作有关的法律制度存在一些问题，有可能会阻碍成员国之间的能源贸易合作，因此需要各方协同努力以将其完善。

关键词：CAFTA；能源贸易；东盟

一、引 言

CAFTA（China—ASEAN Free Trade Area,中国与东盟自由贸易区）是中国与东盟国家之间，通过签订《中国与东盟全面经济合作框架协议》（简称CAFTA框架协议），决定于2010年1月1日在中国与东盟6国[1]之间、2015年1月1日在中国与东盟全体成员国之间实现货物贸易、服务贸易、投资自由化的区域经济一体化组织，它是中国对外参与建立的第一个自由贸易区，也是世界范围内人口数量最大的自由贸易区，其成员包括中国和10个东盟国家，涵盖人口18.5亿、领土面积达1400万平方公里。[2]

在CAFTA框架下开展能源贸易合作，对中国而言，具有如下重大意义：

1.可实现资源的优势互补，保障中国的能源供应安全。我国能源资源相对匮乏，人均油气资源拥有量仅为世界平均值的1/15，即使是我国储量最丰富的煤炭和水力资源，人均拥有量仍只相当于世界平均值的1/2 [3]。近几年，随着经济的高速增长，我国的能源需求量，尤其是石油和天然气的需求量急剧上升[4]，为了应对国内油气短缺的局面，我国加快了能源领域的国际合作，每年均花巨资从国外大量进口。而东盟是亚太油气资源，尤其是天然气资源储量比较丰富的地区。印尼、马来西亚和文莱是东盟传统的三大原油和液化天然气的生产及出口国；缅甸、越南和柬埔寨是东盟新兴的原油和天然气生产国；新加坡则是世界第三大石油加工中心和著名的航运中心，每年出口大量成品油[5]。与东盟国家开展能源贸易合作，可以将其较为丰富的石油和天然气输入我国，缓解我国的能源需求困境，同时，我国也可向其输出在产量、质量方面占有优势的煤炭、水电等能源资源，由此实现双方的资源优势互补，保障我国的能源供应安全。

2.地缘优势明显，可保障中国的能源运输安全。能源资源，尤其是化石能源资源在地理上的分布并不均匀，这必然导致能源贸易离不开运输。从世界范围来看，能源运输方式有海运、管道运输、铁路运输和网线运输四种，其中，海运和管道运输分别在石油和天然气的输送中占据主导地位；铁路运输是一种辅助的运输方式，适合于陆地领土具有毗邻性、且不具备管道运输条件的国家；网线运输则是专门适用于电力的运输方式。目前，全世界超过60%的石油和大约25%的天然气使用海运，不到40%的石油和将近75%的天然气使用管道运输。对我国而言，海运在能源运输中的比例则更高，石油运输超过90%、几乎所有的天然气运输都通过海运进行，[6]东盟国家战略位置重要，不仅在地理上与我国毗邻，而且是连接太平洋和印度洋的交通要道，印尼、新加坡和马来西亚共同扼守马六甲海峡。更为严峻的是，我国80%的原油运输需经过狭窄且安全隐患极大的马六甲海峡，而我国海军缺乏足够的护航能力，一旦国际局势恶化，我国的能源供应将受到极大威胁。与东盟国家开展能源贸易合作，利用东盟国家的地缘优势，既可有效降低运输成本，又可保障我国的能源运输安全。2009年3月，我国与缅甸签署协议，决定修建从缅甸实兑港到中国昆明的油气管道，这将极大缓解我国能源运输的“马六甲困境”。此外，东盟已开通了马来西亚——新加坡、泰国——缅甸和印尼——新加坡三条天然气管道，并决定连接印尼与马来西亚、菲律宾之间的天然气管道，[7]如能将东盟国家的能源运输管道延展至中国或与中国的能源运输管道对接，必将缓解各成员国现在或将来的能源运输安全。

3.经济、科技水平存在差异，有利于我国能源资金和技术的输出。东盟国家除了新加坡以外，均是发展中国家，其中，老挝、柬埔寨和缅甸还是国际公认的最不发达国家。整体而言，东盟国家的经济实力和科技水平较低，勘探开发陆地、海上能源资源的能力有限，因为能源产业属资金、技术密集型产业，需要大量的资金投入和较高的科技水平，很显然，大部分东盟国家不具备这一条件。我国虽然也是发展中国家，但我国是经济和科技大国，这一点也体现在能源领域。我国在能源科技方面取得了较为显著的成就。石油天然气工业已形成比较完整的勘探开发技术体系，特别是复杂区块勘探开发、提高油田采收率等技术在国际上处于领先地位。煤炭工业已建成一批具有国际先进水平的大型矿井，重点煤矿采煤综合机械化程度显著提高。在电力工业方面，先进发电技术和大容量高参数机组得到普遍应用，水电站设计、工程技术和设备制造等技术达到世界先进水平。同时，经过改革开放以来的经济发展，我国已积累了大量的资金，急需对外投资以获取利润。东盟国家经济、科技水平相对落后，在能源勘探开发、加工冶炼等方面需要外资的帮助，这就为中国的能源资金及技术提供了一个广阔的市场。

因此，研究CAFTA框架下能源贸易合作的法律制度，分析其利弊，既有理论价值亦有实践意义。

二、CAFTA框架下能源贸易合作的法律制度

CAFTA框架下与能源贸易合作有关的法律文件主要包括CAFTA框架协议、CAFTA货物贸易协议和CAFTA服务贸易协议，它们构成了中国与东盟国家之间进行能源贸易合作的法律制度和基础。其中，CAFTA框架协议是整个法律制度的纲领性文件。

（一）CAFTA框架协议

CAFTA框架协议包括三个部分，共有16个条文及4个附件。其中，与能源贸易合作有关的主要是第2条（全面经济合作措施）、第3条（货物贸易）、第4条（服务贸易）、第7条（其他经济合作领域）、第9条（最惠国待遇）和第10条（一般例外）。

CAFTA框架协议将货物分为正常类和敏感类两种，要求各缔约方在此基础上就关税减让计划和非关税措施的实施规则进行谈判，以达到逐步削减或取消关税和非关税壁垒的目的。该协议要求各缔约方通过谈判，逐步取消服务贸易领域存在的歧视性措施并建立全面有效的争端解决机制。此外，该协议还要求各缔约方在投资等领域优先加强合作，并将合作扩展到交通、能源等领域。

（二）CAFTA货物贸易协议

CAFTA货物贸易协议是规范我国与东盟国家货物贸易降税安排和处理非关税措施等有关问题的法律文件，共有23个条文和3个附件，主要强调了国民待遇原则（第2条）、透明度原则（第4条）、一般取消数量限制原则（第3、8条）、遵守WTO纪律原则（第7条），并规定了保障措施（第9条）、国际收支平衡例外（第11条）、一般例外（第12条）、安全例外（第13条）以及承认中国市场经济国家地位等内容。CAFTA货物贸易协议的最大特点是对WTO协议的大量参照、借鉴甚至是直接采纳，以及对WTO中“三个对中国不利条款”[8]的抛弃。从CAFTA货物贸易协议的内容来看，它并没有将能源产品排除在外，因此能源产品贸易仍须符合其规定。CAFTA货物贸易协议的主要内容：

第一，遵守WTO纪律原则。根据该原则，缔约方在WTO框架下承担的义务（对于具有WTO成员身份的缔约方而言，是指它们在WTO货物贸易多边协议[9]中所承担的义务；对于不具有WTO成员身份的缔约方而言，是指其在加入WTO申请书中承诺承担的义务）成为它们在CAFTA货物贸易协议框架下（包括CAFTA货物贸易协议以及根据该协议进行后续谈判所达成的其他协议）所承担义务的一部分。

第二，国民待遇原则。CAFTA货物贸易协议将GATT1994第3条所规定的国民待遇原则纳入了自己法律体系当中，它要求任一缔约方在国内税费和国内法规方面给予其他缔约方产品的待遇，不得低于给予本国同类产品的待遇。

第三，一般取消数量限制原则。CAFTA货物贸易协议要求各缔约方应当按照减税清单和时间表的规定逐步削减或取消当前正在实施的按最惠国税率征收的关税[10]，除非WTO规则允许，各缔约方不应在任何时候保留任何数量限制措施，并应在协议生效后尽快列明非关税壁垒[11]（数量限制除外）以逐步取消，时间框架应由各缔约方共同商定。

第四，例外条款。主要包括一般例外、安全例外和国际收支平衡例外，总共规定了17种缔约方可以采取的与CAFTA货物贸易协议相背离的例外措施。

（三）CAFTA服务贸易协议

CAFTA服务贸易协议是规范中国与东盟国家服务贸易市场开放、处理与服务贸易相关问题的法律文件，包括定义与范围、义务与纪律、具体承诺和机构条款4个部分在内，共有33个条文和1个附件。CAFTA服务贸易协议的主要特点是对GATS的模仿，在缔约方义务的分类（一般义务和具体义务）、服务贸易方式的划分（跨境提供、境外消费、商业存在和自然人移动）方面，它的规定与GATS完全一致。

三、CAFTA框架下能源贸易合作法律制度的缺陷

CAFTA框架协议并未全面规定缔约方的具体权利义务，唯一的例外是“早期收获计划”（Early Harvest Program, EHP）。按照该计划，从2004年1月1日起对500多种产品（主要是农产品，包括少量其他产品）提前进行降税，到2006年将这些产品的进口关税降为零。

纵观整个CAFTA框架协议，我们可以发现，该协议中与能源贸易合作有关的内容十分原则化，其目的是为了引导后续谈判，虽然重要，但实际上并无太大的可操作性，而唯一达成的关税削减计划——EHP，却并没有将石油、天然气等能源产品纳入进去。

（一）能源货物贸易方面

1．进口限制约束存在问题

（1）进口关税受到约束。能源产品的进口限制包括进口关税和非关税措施。根据一般取消数量限制原则和国民待遇原则，缔约方除了对能源产品征收进口关税和其他税费以外，不能维持数量限制措施和其他非关税壁垒；并且在国内税费和国内法规方面给予进口能源产品的待遇，不得低于给予本国同类能源产品的待遇。

CAFTA大多数成员国都面临着能源紧缺的问题，即使是现在的能源出口国，在不远的将来，由于能源资源可开采量的减少和能源产品需求量的增加，也将逐步转变为能源进口国。[12]因此，各国都没有对能源产品的进口施加过多的关税限制。根据CAFTA各国的关税减让表，无论石油和天然气被缔约方归入何种货物类别，都面临着削减关税的命运。到2010年1月，对石油和天然气取消进口关税的有中、马、文、泰4国，其他国家虽仍征收进口关税，但基本属于象征性质。其中，越南对石油、液化天然气和天然气分别征收10%、10%和5%的从价税，属于最高水平。

（2）非关税措施约束不够完善。几乎所有的非关税措施都能够用于限制能源产品的进口，如反倾销措施、反补贴措施[13]、保障措施、进口许可证程序、技术标准[14]、海关估价等。与传统的关税措施相比，非关税措施具有不少“优点”：第一，它主要依靠行政措施和命令实施，手续灵活简便、行动迅速；第二，它往往以履行正常的手续和要求为借口，具有一定的隐蔽性和欺骗性；第三，它没有十分有效的国际监控措施。由于这些“优点”的存在，越来越多的国家采用非关税措施，这有可能会严重影响能源产品的进口。

非关税措施在CAFTA货物贸易协议中虽有提及，但除保障措施外，其余并未做明确规定，而GATT对非关税措施的使用虽有所禁止或限制，如制定了一系列的非关税措施协议（《反倾销措施协议》、《补贴与反补贴措施协议》、《技术贸易壁垒协议》等），但很多属于一般性质，而且条文规定模糊抽象，易产生纠纷，无法真正有效限制非关税措施的使用。同时，GATT和CAFTA货物贸易协议还规定了许多例外条款。CAFTA货物贸易协议在第11-13条规定了包括国际收支平衡例外、一般例外和安全例外在内，缔约方可采取的与CAFTA货物贸易协议相背离的17种例外措施。

2．出口限制缺乏有效规制

（1）出口关税不受约束。无论是GATT还是CAFTA货物贸易协议,都没有将出口关税纳入关税减让表进行约束。从GATT和CAFTA货物贸易协议的缔结及其后续谈判情况来看，对于出口关税，缔约方不用承担减让义务，只需履行通知义务，这就给缔约方实施出口关税创造了条件。

从目前的情况来看，CAFTA各国对能源产品征收出口关税的不多，只有马来西亚对原油出口征收20%的统一关税；而其他一些国家则多采用非关税措施，如新加坡采用出口许可证、中国采用出口配额、印尼采用出口许可证和出口配额、泰国采用外汇管理的方式对能源产品的出口进行限制；文莱和菲律宾不限制能源产品的出口，但菲律宾总统在国民经济与开发局的建议下可随时对能源产品的出口课征关税或实行配额管理，其他CAFTA成员国也可随时开征能源出口税。

（2）原则上禁止出口限制。GATT和CAFTA货物贸易协议对贸易壁垒的规定多着眼于货物进口，如进口许可证程序、反倾销措施、反补贴措施等，莫不是用于限制进口，但能源产品的出口限制仍为一般取消数量限制原则所禁止。

CAFTA货物贸易协议第8条和GATT第11条都规定了一般取消数量限制原则，由于前者的表述实在是过于简单和抽象，因此要理解该原则对能源产品出口的影响必须从后者入手。GATT第11条是一般禁止数量限制的关键条款，该条规定：“任何缔约方不得对任何其他缔约方领土产品的进口或向任何其他缔约方领土出口或销售供出口的产品设立或维持除关税、国内税或其他费用外的禁止或限制，无论此类禁止或限制通过配额、进出口许可证或其他措施实施。”可见，GATT不仅禁止进口限制，而且禁止出口限制。按照GATT一般取消数量限制原则的要求，CAFTA成员国对能源产品的出口，除了征收出口关税之外，不能采用出口数量限制、出口配额、出口许可证、最低出口价格等非关税措施。

（3）例外条款的存在为限制出口提供便利。虽然原则上禁止对能源产品的出口施加限制，但GATT和CAFTA货物贸易协议仍然规定了允许缔约方对能源产品出口进行限制的5种例外情况,并规定了实施的条件：1.防止或缓解出口方粮食或其他必需品的严重短缺而临时实施（GATT第11条第2款）；2.保护可用尽的自然资源，但须与限制国内生产或消费一同实施（GATT第20条第7款、CAFTA货物贸易协议第12条第7项）；3.在作为政府稳定计划的一部分将国内原料价格压至低于国际价格水平的时期内，保证国内加工产业必需的数量，但不得用于增加该国内产业的出口或对其提供的保护，也不得偏离非歧视原则（GATT第20条第9款、CAFTA货物贸易协议第12条第7项）；4.在普遍或局部供应短缺的情况下分配产品，但应在实施条件不具备时停止（GATT第20条第10款、CAFTA货物贸易协议第12条第10项）；5.保护国家安全（GATT第21条、CAFTA货物贸易协议第13条）。

可见，尽管明文规定禁止出口限制，但GATT和CAFTA货物贸易协议规定的例外条款为各缔约方限制能源产品的出口提供了便利，缔约方可以各种借口为由，对能源产品的出口采取诸如许可证、配额、最低出口价格等限制措施，当然，它们也会想方设法地满足例外条款规定的实施条件。

3．过境自由尚无定论

（1）过境自由的重要性。能源产品的跨境贸易严重依赖运输工具及运输渠道，因此过境自由历来是跨境能源贸易的关注焦点，2009年初俄罗斯与乌克兰之间的天然气争端，就向世人展示了能源产品的过境自由与能源安全之间存在的重要关系。[15]能源产品的过境自由不仅涉及进口国和出口国，还涉及中转国，从目前的发展势态来看，能源中转国的国际地位将得到极大提高，这些国家也许本身不进口或出口能源产品，但是由于它们独特的地理位置和相对成熟的能源运输网络，能大大减少能源进出口国的运输成本并降低能源运输的安全隐患，从而增加自己在国际事务中的力量。

（2）GATT规定的模糊性。虽然过境自由在CAFTA货物贸易协议中并未被提及，但在GATT中却有明确规定。按照GATT第5条（过境自由），“起点和终点均不在运输所经缔约方领土”的运输为过境运输，在过境运输方面，WTO成员享有选择始发地、目的地和“最方便路线”的“过境自由”，并应免除所有的过境税费，但运费或必需的管理费或服务费除外，而且“各缔约方对来自或前往其他缔约方领土的过境运输所征收的费用和实施的法规应当合理”。

从GATT第5条的表述来看，似乎认可了以下事实：运费由企业决定和收取，国家没有干预的义务，国家只收取必需的管理费或服务费。这间接地导致了现实生活中控制能源运输工具及渠道的国营贸易企业以合同的运费条款为杠杆，来达到自己或本国的经济或政治目的。

4．垄断专营权限制第三方参与

国营贸易企业（State Trading Enterprise）[16]在能源领域的垄断专营权似乎与生俱来，其对能源贸易的影响主要是限制第三方参与（Third-Party Access）。虽然GATT第17条要求各缔约方保证其境内的国营贸易企业按“非歧视待遇原则行事”，“只以商业上的考虑进行购买或销售”，“并给予其他缔约方企业参与购销的充分竞争机会”，但是“为开发国家自然资源而给予”并“不授权政府对贸易活动进行控制”的，不是国营贸易企业，只有被政府授予控制能源传输网络、管理能源运输、分销、贮存等权利的才是国营贸易企业。从GATT第17条的规定来看，似乎很难证明成员有义务保证其它成员的能源公司进入其传输网络。

从现实的情况来看，国营贸易企业涉及的与能源贸易有关的问题比较复杂，既可能是由垄断外贸经营权的存在所导致的货物贸易问题，也可能是由垄断传输权所导致的货物中转问题，还可能是由垄断服务贸易经营权所导致的服务贸易问题。

（二）能源服务贸易方面

1．能源服务并未单列

在四种服务贸易方式中，与能源服务贸易存在较大关系的是跨境提供、商业存在和自然人移动。其中，跨境提供与能源管道运输关系密切。作为最适宜于油气输送的运输方式，管道运输已被广泛采用，目前全球已建成的油气输送管道累计长达200多万公里，[17]并且还有大量新的管道正在建设当中，其中不少用于或准备用于油气的跨境运输。商业存在与各种能源服务，如能源勘探和开发、能源生产和提炼、能源储存和分销等都有关系，并且往往和能源投资联系在一起，如投资者通过在东道国设立的子公司为当地提供能源勘探和开采服务。自然人移动则主要是指专业或非专业技术人员跨越国境为东道国提供技术和管理服务。对于技术水平落后的国家，自然人移动这种能源服务提供方式显得非常重要。

CAFTA服务贸易协议对服务部门的分类以联合国统计署制定的《核心产品分类临时目录》（Provisional Central Product Classification，CPC）为依据、而排序则参考了WTO的《服务部门分类表》（Services Sectoral Classification List，SSCL）。然而无论是CPC还是SSCL，都没有将能源服务作为一个单独的服务部门加以规定，而是涵盖在其他服务部门中或作为其他服务部门的分部门而存在。根据这两份文件，CAFTA服务贸易协议中与能源有关的服务部门主要有6个：属于上游的“地质、地球物理和其他科学勘探服务”（CPC86751）、“地下勘测服务”（CPC86752）、“与采矿业有关的服务”（CPC883），属于中游的“通过管道进行的燃料运输服务”（CPC7131），属于下游的“瓶装天然气零售服务”（CPC63297）和“与能源分销有关的服务”（CPC887）。此外，其他的某些服务部门也与能源存在一定关系，如“燃气供应系统建设”（CPC51630）等。

2．贸易壁垒名正言顺

由于服务贸易对国家安全有重大影响，因此为了保障本国利益，各国对服务贸易领域的开放持谨慎态度，要么不予开放，要么予以开放但施加一些市场准入和国民待遇方面的限制，这种做法受到国际社会的普遍认可。各种服务贸易协议的目的不是对此加以禁止，而是对服务消费国的限制行为进行约束，从而促进服务贸易自由化的发展。

能源服务贸易涵盖的范围很广，从上游的勘探、开采，到中游的加工、提炼、运输，再到下游的分销、贮存与营销，几乎覆盖了整个能源产业链。[18]与其他服务贸易壁垒相比，能源服务贸易遭遇的壁垒除了通常的市场准入与国民待遇方面的限制以外，如资格认证、股权比例、管理层国籍、土地或设施的获取、政府采购、武断和歧视性的技术法规等，还有一些特殊的限制，如过境权利限制、不公平和不透明的传输费用、跨境贸易的商业存在要求、跨境融资限制、不透明、武断和歧视性的授权和招标程序规则、重要基础设施行业早先存在的垄断专营权等。[19]

（1）开放程度不够。从GATS和CAFTA服务贸易协议的服务承诺减让表内容来看，没有一个CAFTA成员国完全开放与能源有关的服务部门，只有越、柬、菲和中四国部分开放了上述6个与能源有关的服务部门，其中越、柬两国在GATS和CAFTA服务贸易协议中的开放水平一致；菲律宾在CAFTA服务贸易协议中的开放水平高于GATS，而中国在GATS的开放水平高于CAFTA服务贸易协议。越南开放了CPC86751、CPC86752和CPC883，柬埔寨开放了CPC7131、CPC883和CPC887（限于“与以收费或合同为基础的气体燃料运输和分销有关的咨询服务”），中国开放了CPC86751和CPC86752，但限于“近海石油服务”和“陆上石油服务”，菲律宾开放了CPC883、CPC887（限于“传输管道、天然气分销和供应等能源分销网络”）和石油精炼厂和石油码头（储油库）。

（2）限制性规定较多。虽然越南、柬埔寨、菲律宾和中国部分开放了与能源有关的服务部门，但存在较多的限制。其中限制最多的是商业存在，其次是自然人移动，最小的为跨境交付。

对于商业存在方式，4个开放国都有限制。市场准入方面的限制主要有：土地的获取或租赁（越南、菲律宾、中国）、外资比例或独资条件（越南、菲律宾、中国）、特许合同审批（柬埔寨）、管理层国籍（菲律宾）、合作形式及政府管制（中国）、外资国内机构设立（中国）、外汇账户设立（中国）等。国民待遇方面的限制主要有：补贴不予承诺或某些情况不予承诺（越南、柬埔寨）、 外资比例（越南、菲律宾）、土地租赁（柬埔寨）、贷款条件（菲律宾）、数据、样品与报告的提供及所有权归属（中国）、货币支付（中国）等。

对于自然人移动方式，越、柬、中三国做法类似，除水平承诺的内容外，在市场准入和国民待遇方面不作承诺；而在水平承诺中，对于自然人入境一般都需要存在商业联系，如属于东道国商业实体的海外雇员或是商业旅游者。菲律宾的做法则略有不同。菲律宾只在CPC883的市场准入方面作了“关于外国专业人员的雇用”的水平承诺，“允许国外非居民到菲律宾提供服务，但前提是申请时没有菲律宾居民竞争、能够或愿意提供此类服务”，除此之外，均不作承诺。

对于跨境提供方式，只有2个国家进行部门限制：越南在市场准入和国民待遇方面都存在“尚未建立商业存在的外国公司须向主管当局申请注册”的限制；柬埔寨在CPC7131的市场准入方面存在“特许合同审批”的限制。

3．例外条款的存在为限制提供便利

根据GATS与CAFTA服务贸易协议的规定，缔约方除在其具体承诺表中对承诺开放的服务部门作出的市场准入和国民待遇限制措施外，不得采取其他诸如服务提供者数量、服务交易或资产总值、服务业务总数或服务产出总量、雇佣自然人总数、法律实体形式、外资比例等市场准入限制措施和违背国民待遇原则的措施。但GATS与CAFTA服务贸易协议也规定了允许缔约方在遵守非歧视原则基础上，实施违背市场准入和国民待遇原则的7种例外情况，它们体现在GATS第12、14条和CAFTA服务贸易协议第11-13条：1.保护公共道德或维护公共秩序；2.保护人类、动植物的生命或健康；3.使与本协议不相抵触的法律或法规得到遵守；4.保证对其他缔约方的服务或服务提供者公平或有效地课征直接税；5.避免双重征税；6.保护国家安全；7.保障国际收支平衡。

四、完善CAFTA框架下能源贸易合作法律制度的建议

综上所述，尽管能够适用于能源贸易合作，但现行的CAFTA法律制度与能源贸易合作之间未能很好地兼容，在调整CAFTA成员国之间的能源贸易合作关系方面存在很大的局限性，难以适应当前国际能源贸易合作的发展趋势。为此，笔者认为应当从以下两个方面着手来完善CAFTA框架下的能源贸易合作法律制度。

（一）禁止使用进出口限制措施，严格规定例外条款的使用条件

在不能完全禁止成员国对能源产品实施进出口限制的情况下，除了通过谈判将进出口关税降至更低的水平以外，更为重要的是严格限制例外条款的使用。如前所述，CAFTA货物贸易协议与能源产品进出口有关的例外情况主要有5种，其中，最有可能被滥用的是“国家安全例外条款”，因为按照该条款的规定，判断国家安全是否受到损害或损害威胁的主体是该国本身，而且使用该条款几乎没有限制条件，这就为成员国的对该条款的使用留下了极大的想象空间。

关于能源产品进出口限制的具体规定，可以考虑借鉴北美自由贸易协定（NAFTA）第6章[20]的做法。NAFTA第6章是整个NAFTA的“能源专章”（Energy Chapter）[21]，它规定缔约方在能源产品进出口方面承担零关税义务，并且除非对国内消费施加相同限制，否则应继续以零关税状态出口能源产品。此外，NAFTA协定舍弃了判断“国家安全”的抽象标准，将安全例外措施具体化，规定除了4种情况[22]以外，缔约方不得以“国家安全”为由，维持或采取能源产品的进口或出口限制措施。最值得肯定的是，该规定同时适用于进口与出口限制措施，其主要目的在于制约出口国以国家安全为由的限制能源产品出口的行为，从而保障进口国的能源供应安全。

（二）能源服务部门单列，争取市场进一步开放

将能源服务作为专门的服务部门进而加以规制，确有必要。首先，能源服务在现代社会十分重要。虽然能源产品的价格和供应量决定了我们日常生活的质量和经济发展的水平，但是能源服务与能源产品的勘探、开采、生产、提炼、储存、运输、分销等密不可分，能源服务的质量可以决定能源产品的产量、品质、价格和分配效率等。[23]其次，权威性的国际组织已将能源服务作为独立的服务部门加以考虑。早在2001年，WTO就将能源服务列入多哈回合的谈判议程，谈判各方就能源服务的界定、分类、涵盖范围等进行了广泛的讨论，形成了许多共识。这是WTO首次将能源服务作为特定的服务部门予以考虑，[24]对各成员无疑具有强烈的示范作用。再次，能源服务涵盖的范围很广且与国家安全密切相关，对其范围、类别予以界定，既可以使各国在开放本国能源服务市场时有明确的选择对象，避免由于开放程度过大而危及国家安全，又可以促进能源服务贸易自由化的发展，避免各国由于认识的局限性所致而对能源服务市场的开放施加不当限制。

从现实情况来看，中国与10个东盟国家主要在CPC86751、CPC86752、CPC883和CPC7131这四个能源上游和中游服务部门存在较大的合作空间，下游服务部门基本上属于各国的保留范围，不对外开放。对我国而言，东盟10国能够提供的最主要的能源服务市场是能源管道运输（CPC7131）和能源勘探与开采（CPC86751、CPC86752和CPC883）。CPC7131的开放将对提高我国的能源运输安全系数起到重要作用。为了缓解能源运输安全的“马六甲困境”，我国于2009年3月与缅甸签署了协议，决定在缅甸境内修建从缅甸实兑港到中国昆明的油气管道。此外，根据2002年7月签署的《关于东盟国家之间天然气管道项目的谅解备忘录》，目前东盟已开通了马来西亚——新加坡、泰国——缅甸和印尼——新加坡三条天然气管道，并已决定连接印尼与马来西亚、菲律宾之间的天然气管道，[25]如果将东盟国家的能源运输管道延展至中国或与中国的能源运输管道对接，整合CAFTA范围内的能源运输管道，必将能够缓解各成员国现在或将来的能源运输安全。

另外，我国现有的三大石油公司——中国海洋石油总公司（中海油）、中国石油天然气集团公司（中石油）、中国石油化工集团公司（中石化），自20世纪90年代起，就开始介入东盟国家的油气勘探开发服务市场。1994年，中海油通过资本并购获得印尼马六甲油田32.85%的股份，进入了印尼的能源勘探开发市场，随后，中石油和中石化相继进入了东盟能源服务市场，对外开展能源勘探与开采业务。2002年后，三大石油公司在东盟能源服务领域的合作勘探开发随着中国石油企业“走出去”步伐的加快而掀起了高潮。2002年4月18日，中石油成功收购美国戴文能源公司(Devon Energy)在印尼的油气资产，首次进入国际能源勘探开发市场。2003年10月份，中石化开始在印尼苏门答腊省的朗卡特地区进行石油与天然气资源勘探。2005年11月，中海油获得在缅甸海域的石油钻探服务合同，这是中国石油公司获得的第一个深入印度洋深水区钻探石油的合同，意义重大。因此，CPC86751、CPC86752和CPC883的进一步开放将为我国的能源资金和技术提供广阔的服务市场。