内容提要：新能源产业已经是世界各国拼抢经济新的增长点和科技制高点的新兴战略性产业。保持中国新能源稳定、有序规范和可持续发展，是我国新能源产业发展的战略需要和必然选择。本文从探索新能源规律、坚持制度创新、完善立法、完善技术规范和相应标准以及加强国际合作等六个方面出发，对促进新能源产业的可持续发展进行了有益的探讨。

关 键 词：能源结构调整；能源法制；生态化；后生态化

可持续发展的精髓是低碳发展和构建绿色经济的发展架构，核心是以低碳能源逐步替代高碳能源和高碳能源的低碳化利用，使经济结构由高耗能高排放向高效低排放的转变，从而实现经济增长方式的重大变革。发展新能源和可再生能源是低碳经济、绿色经济的主要内涵和重要支撑。而低碳发展和绿色经济又是新能源发展的动力源。新能源产业已经是世界各国拼抢经济新的增长点和科技制高点的新兴战略性产业。科技决定未来，世界将改变从化石能源资源的争夺到新能源技术的搏击和全球经济一体化背景下的新能源市场的激烈竞争，从而弱化地缘政治和对能源安全的影响因素。保持中国新能源稳定、有序规范和可持续发展，是我国新能源产业发展的战略需要和必然选择。

近中期当以技术已经成熟并且具备商业化和产业化基础的新能源领域的核能、水能、太阳能、地热和生物质能发电及其热利用为重点，调整思路，创新制度和发展机制，推进技术创新和技术升级，规范新能源市场和扩大市场消纳能力，制定切实可行的发展目标，合理布局。同步发展电气转换的输送管网，研发储能技术和智能电网，因地制宜地建设分布式新能源站和微电网，把新能源的远距离输送与就地消纳结合起来。通过 “十二五计划”的实施，不仅在消费总量上达到既定目标，要真正使整个产业从飞速的规模扩张，转上质量和效益发展的轨道；要以企业为主体，组织产学研联合攻关团队，通过技术创新和研发，使具有丰富资源量的海洋能、氢能、可燃冰的开发在技术上有突破，页岩气、煤层气走上规模化和产业化开发的轨道，在2020～2030年间或稍长时期，使新能源的利用迈上一个新台阶，在多元化的能源结构中占比达到10%～20%（目前约占4 .5%），成为替代化石能源的重要能源。

一、发展低碳经济、绿色经济，应对气候变化，是推进新能源产业发展的不竭动力

气候变化使全球极端的气候现象大大增加，据统计过去20年里，飓风和台风的密度和强度都已翻番。据外媒报道，一份名为《气候脆弱性监测》报告指出,现今全球气候变化每年已经夺取40万人的生命，造成经济损失每年超过1.2万亿美元,相当于全球GDP的1.6%；到2030年气候变化和大气污染的成本约占全球GDP的3.2%。预计将使美国损失2%的GDP，中国也将损失1.2万亿美元[1]。面对全球性气候变化不断加强的态势，各国在环境保护和生态建设上加强合作、协力推进，共同呵护人类赖以生存的地球家园，促进经济-能源-环境的协调、可持续发展。1992年在巴西的里约热内卢，世界各国政府签定了《联合国气候变化框架公约》，2005年2月16日《京都议定书》生效（其规定从2008年到2012年期间，附件一的主要工业发达国家的温室气体排放量必须在1990年的基础上平均减少5.2%，其中欧盟将6种温室气体的排放量消减8%，美国消减7%，日本消减6%），其目标是通过减少温室气体的排放，减少人为活动对气候系统的危害，减缓气候变化，增强生态系统对气候变化的适应性,实现经济可持续发展。由此，在全球推动了新能源和可再生能源的飞速发展，欧盟地区以其开发的规模和速度成为全球的领军者，不断地推出可再生能源开发的规划和立法，并且在新能源开发的技术和设备制造方面领先，创立了一系列的减缓温室气体排放的新理念和制度方法。

中国是《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》的缔约国和推动者，在应对全球气候变化的问题上，中国是一个负责任的大国，把建设生态文明、发展循环经济、节能减排、走新型工业化道路、建设资源节约型和环境友好型社会，作为保护环境的国家行动纲领。中国第一部《气候变化国家评估报告》于2006年12月发布，该报告明确指出“积极发展可再生能源技术和先进核能技术，以及高效、洁净、低碳排放的煤炭利用技术，优化能源结构，减少能源消费的二氧化碳的排放”，保护生态环境并增加碳汇，坚持低碳发展。2007年6月发布《应对气候变化国家方案》，该方案叙述了气候变化的影响及中国采取的政策手段框架，包括：转变经济增长方式，调整经济结构和能源结构，控制人口增长，开发新能源与可再生能源以及节能技术，推进碳汇技术和其他适应技术等。同期，科技部会同其他单位联合发布《应对气候变化科技专项行动》以落实上述国家方案。明确新能源和可再生能源技术是控制温室气体排放和减缓气候变化的技术开发的重点任务之一，科学评估能源供给多元化和节能节能减排政策的经济技术潜力，研究发达国家发展低碳经济的政策和制度体系，分析中国发展低碳经济的可能途径与潜力，研究促进中国低碳经济发展的体制、机制和管理模式。[2] 2007年8月，国家发改委发布《可再生能源中长期发展规划》，提出可再生能源占能源消费总量的比例从2005年的7.5%提高到2010年的10%和2020年的15%。

在国家“十一五计划”中提出,单位GDP能耗2010年比2005年降低20%左右.主要污染物下降10%的节能减排目标,经过艰苦努力 2010年基本上实现了。2009年中国向国际社会庄严承诺,并在全国人大通过的“十二五计划”中，提出2015年, 单位GDP能源消耗强度降低16%,单位GDP二氧化碳排放强度下降17%,非化石能源消费占一次能源消费总量的11.4%；到2020年,单位GDP能耗进一步下降20%,单位GDP二氧化碳排放强度下降40%～45%,非化石能源消费的比重达到15%。在节能减排明确目标下，新能源替代高污染的化石能源，有利于调整能源结构，促进新能源更加快速发展。相信随着“十二五计划”的实施，借力于节能减排力度的加大和应对气候变化的能力增强，新能源的发展将步入新的发展阶段。

二、探索新能源的发展规律，持续、稳定、有序的推进

新能源和可再生能源，不是运用常规技术可得的能源，是资金和技术密度高的行业。技术的成熟度在不同的领域存在很大的差异，其商业化和产业化的程度高低悬殊。选准方向，持续的资金投入，保持研发的连续性和研发主体的积极性和主动性，至关重要。发达国家之拥有先进开发技术，无不是在大量的科研资金的长期投入下取得的。如美国、欧盟均通过立法明确研发资金的投入，在新能源开发中占有很高的比重。从实验、示范项目到商业化运用直到产业化发展，对新能源的开发和利用，需要经过漫长的道路。以我国现在比较成熟的水电、风电、太阳能的热利用和生物质的发电、气化、液化为例，虽然达到了商用阶段和可以在一定程度上推进其产业化发展。但是水电的低水头发电，风电的低电压穿越技术和低风速利用、太阳能热利用效率以及生物质的转换效率低等问题，仍在制约新能源的有效利用和开发成本的降低。而一味地扩大在建规模，追求大兆瓦风机的制造和盲目追赶潮流，是在浪费资金、人力和宝贵的时间成本。政府应鼓励并引导企业和相关科研机构研究和探索新能源开发的科学规律，加强自主研发的投入和引进消化，寻求新能源开发利用的突破性的科技理论和普适性的关键技术，降低新能源制造的造价、提高制造质量、提高设备运行效率，为新能源持续、稳定、有序发展提供技术和物质支撑。

三、坚持制度创新

技术创新将引发能源革命，即迎来新能源大规模利用时代。但技术的不断创新，往往不会自主到来，技术创新与制度创新相伴而行，而且在某种程度上是一种依赖。甚至是制度创新的一种挤出效应。因此，要保持新能源的开发始终在技术创新下不断有所发现有所进步，必须坚持制度创新，与时俱进创新新能源发展的体制和机制。

1.          创新新能源发展的规划和合理布局制度

在《可再生能源法》中已经明确了可再生能源的总量目标和各级能源主管部门制定规划的相关规定。但是，制度设计既不完善也不清晰、明确。实质上，这是个生产端和缺少市场响应的不完整的规划。规划应该既是新能源产业发展，也是一个新能源利用的指导纲领，政府引领新能源发展的导向。应该由单纯的促进发展转向新能源有序、规范发展和保障消纳的规划，是一个保障技术持续创新和市场、产业成熟发展的规划。因此，统筹开发布局和市场消纳，研发资金投入和技术的推广应用，区域流通和管网建设、规划的评估、实施和监督以及规划的适时调整都要赋予新的内涵。

2.          经济激励和财税政策的调整与思路创新

综观世界各国新能源和可再生能源的发展的进程，皆因其开发与运营成本高昂，通过经济激励和财政补贴和税收减免，使其在能源市场中扩大占有率和获得技术创新及进一步发展的资金支持。中国由于可再生能源立法，实施全额保障性收购制度，推行了固定电价和费用分摊以及财政补贴、税费减免等政策，使近十年以来，新能源和可再生能源的发展步如快车道，风电、光伏发电和太阳能热利用得到井喷似的发展。但是，大规模、高度集中的开发模式，由此产生了电网不能全额收购和没有消纳的市场，以及骗补现象，甚至研发主体资金投入不足积极性受挫等情况，影响了新能源的健康发展。现在，国家有关部门拟建立可再生能源发电市场强制性份额制度，规定电网企业和规模以上发电企业强制性购买一定的可再生能源份额，探讨建立绿色电力认证基础上进行绿色电力证书交易制度。这是欧美等发达国家发展可再生能源非常有效的制度。

现行的财政补贴制度，主要是补给项目的建设和运营方，对于消费者缺乏激励。中国的可再生能源资源分布与能源的主要消费地呈逆向分布，西北部大规模的可再生能源基地向东部地区输送，输送成本高成了消纳风电的经济性障碍，实施消费端的财政补贴政策及消费者自愿认购，有望改变这一状况。

为培育新能源产业的竞争能力，加大商业化和产业化的步伐，财税扶持政策要建立逐渐弱化和适时退出机制。

3． 新能源和可再生能源的一些主要领域，如水电、风电、太阳能和生物质能，已经成长到一定程度的商业化和产业化的业界态势。要从单纯依赖扶持、保护和鼓励发展，培育其逐渐具有市场竞争力的发展机制。建立起市场化的有序建设、规范运行管理，政府有效监管的管理体制。当前，重要的是改变多头管理，行政权利分散，政出多门，管理错位的权责不清的状态、建立统一的与常规能源协同一致的能源管理机构，有效地发挥政府促进新能源可持续发展的引领和管理的功能与作用。

四、完善立法为新能源的发展保驾护航

能源法律制度的不完善和缺失，不仅使新能源的发展缺少法律支撑，甚至遇到了法律障碍，制约了制度创新和技术创新，影响了新能源可持续发展的进程。首先，是能源法律的基本法缺位，与新能源和可再生能源发展相关的法律缺少法律协调的基础。比如，与新能源直接关联的《电力法》，明确规定在同一地区，只能有一个电力供应商，新能源为了解决就地消纳，除了自用外向其他用户出售就是违法，只能向大电网售电。但可能被电网的负荷或备用、调峰等问题掣肘，以至新能源的生产者只能低售高买。建立分布式新能源发电站和微电网，是针对新能源发电及利用所采取的新的技术路线，但是在中国从法律规定上却是无法可依，甚至依持现有法条指为违法。

能源基本法将明确新能源的法律地位，以及不同于常规化石能源开发准入，享有的一系列优先开发的财税激励政策和特定的价格制度，实质性地推进新能源可持续发展。并且依据此法修订《电力法》、《可再生能源法》。《可再生能源法》的修订，要着眼于把其从促进开发改变为规范开发和有效利用的一部法律、是确保新能源和可再生能源可持续发展的法律制度。

五、完善新能源发展的技术规范和相应标准

实践证明，在阻碍新能源技术发展的众多因素中，机制的运行是一个比技术问题和经济成本更难以解决的问题，因此有必要作出具体规定；技术标准与产品认证制度，要实现新能源市场的健康、稳定发展、技术标准与产业认证必不可少。新能源电力较之常规能源在大电网输送上，具分散和不稳定发电的特点，其电力稳定性、全年满负荷时数等方面均与常规能源显著不同。按照常规能源的技术标准与运行制度，新能源入网将遭遇“技术壁垒”。需要制定适应新能源的入网标准。同时新能源必须建立质量保证体系，不是所有的新能源项目都能得到新能源基金的扶持，必须达到一定的标准，一定规模的新能源项目才是新能源基金扶持的对象。从现实情况来看，国家已颁布有关新能源和农村能源的国家标准有30项，行业标准6项，项目技术规范6项，包括户用沼气池、太阳能热水器、风力发电、微水电等，但没有覆盖到所有的新能源产品上，而且现有的技术标准和产品认证标准还不成熟和完善。亟需制定配套的标准来规范新能源市场，包括产品性能、试验方法和能效标准以及系统的安装、设计等国家标准，以及合理用能评价标准体系等。

六、积极推动国际合作制度和规范的制定

影响能源安全的因素，越益复杂化，并且更具全球化，因此，一国的能源安全与他国能源安全以及全球的能源系统安全紧密相关，彰显能源安全国际合作的重要性和必要性。任何国家几乎都不能、也缺乏能力完全依靠自身的力量来实现本国能源安全。在新能源产业发展道路上，中国和西方发达国家处在不同的发展阶段，因此新能源领域的政策、措施和发展进程存在差异，国际合作存在挑战，技术保护和贸易摩擦日渐增多，近年，随着中国新能源事业令人瞩目的发展，欧美等国家对我国新能源产品的“双反调查”和征收高额进口关税事件频发。发达国家对发展中国家的技术出口的管制，极力推动技术转化完全商业化，高价出售设备谋利，以及征收“碳关税”等单边行动对国际新能源合作制造了困难。但随着新能源的开发利用国际合作在未来急需进一步加强，我们一方面要坚持技术共享原则，另一方面也要秉承在经济和保护环境效益上的共赢原则，加强国际对话与合作，完善国际新能源市场监测和应急机制，积极参加双边、多边对话和国际会议，促进新的国际合作法律框架的形成和创新合作的机制。

[1] 《气候变化已严重危害全球经济》，载《中国能源报》，2012-10-06，第8版。

[2] 科技部等14个单位：《应对气候变化科技专项行动》，2007年6月刊。