内容提要：我国能源立法起步晚、发展快，而现在能源又面临着形式急，需求量大的新形势。面对国际、国内的资源紧张形式和我国依法治国的需要，对制定能源法的呼声越来越高，甚至说具有一定的紧迫性。本文主要从制定我国能源法的紧迫性、制定主体、立法原则和对构建我国能源法律体系的构想几个角度，结合我国的国情，对我国能源法的制定和相关问题进行研究。

关键词：能源法；立法原则；制定主体；能源法律体系

能源制约国民经济和社会发展的重要因素，从某种程度上说，起着一定的决定性作用。在法治环境下，能源法作能源法律体系的基础性法律，是不可或缺的，能源法的制定也是对我国社会主义特色法律体系的发展与完善。

一、制定我国能源法的紧迫性

  我国能源法的制定工作，开始于2005年9月温家宝总理作出尽快起草能源法的批示，之后，成立了由当时国家发改委主任任组长、15个正部级单位作为成员的能源法起草小组。经过近三年的努力，国家能源办于2007年12月3日正式对外公布《能源法》（征求意见稿），这是我国能源法制定的一个阶段性成果。但是，到现在为止，五年的时间又过去了，我国能源法的制定还仅仅停留在征求意见稿阶段。

但与此形成鲜明对比的是，我国面对的能源形式却日益紧迫，加上依法治国、完善社会主义法律体系的需要，使我们不得不再一次重视我国能源法的制定工作。

（一）传统能源枯竭告急，新能源又有新挑战

  在现有能源结构中，石油、煤炭、天然气三种传统能源占全球能源消费的90%以上。以世界能源统计年鉴2004年的数据，按当时探明的储量和开采量计，世界石油总储量为1.15万亿桶，仅供生产41年；全球天然气储量为176万亿立方米，仅供开采63年。日本能源研究机构也预测，全球煤炭埋藏量10316亿吨，可开采231年。也就是说，全世界最为依赖的能源——石油与天然气，在21世纪的前半叶就将日趋枯竭。传统能源是不可再生资源，是有限资源，在经济高速发展的情况下，传统能源的供给是有期限的，并且这一期限越来越明显。具体到我国，人口大国，能源利用率低，浪费严重，对传统能源的依赖性又比较大。因此，更需要对传统能源加以合理利用，而规范这一利用的其最好方式就是将其纳入法律规定中，依法使用能源，以法律的强制性保障和促进我国社会经济的可持续发展。

  在传统能源告急的情况下，新能源的利用又如何呢？到现在为止，新能源利用最多的就是核能。以此为例，新能源的开发成本较高、开发周期比较长，对技术的要求也远远高于传统能源，特别是环境的要求更是苛刻至极。与此同时，也存在着安全、环境污染等问题。无论是前苏联切尔诺贝利核泄漏事件，还是日本福岛核电站泄露事件，都为我们开发和使用新能源敲响了警钟。面对新能源开发和利用种种问题，法律的缺位显然是一个重要原因。

（二）完善具有中国特色的社会主义法律体系的需要

  2011年10月国务院发布了《中国特色社会主义法律体系》白皮书，称截至2011年8月底，涵盖社会关系各个方面的法律部门已经齐全，各个法律部门中基本的、主要的法律已经制定，中国特色社会主义法律体系已经形成。具体到能源法体系，我国也已经制定了《节约能源法》、《可再生能源法》和《电力法》、《煤炭法》等单行部门法。但是，起基础性地位的能源法，却迟迟没有制定出台，使我国的能源法体系缺少了纲领性法律。除此之外，根据现在的能源发展情况和国际能源法律体系的先例，我国能源法体系里面还需要制定矿产资源法、石油天然气法、风能法、太阳能法、潮汐能法、核能法等，以此来完善我国的能源法体系。

我国地域辽阔，各地能源分布差别比较大，对能源的开发、利用也有其不同的重点和选择性。没有全国统一适用性的法律，各地方就在地方立法中对此进行规规范，但是由于没有统一法律的引导，势必会出现一些问题。比如，《黑龙江省气候资源探测和保护条例》就在全国范围内首先以地方法规的形式规定“气候资源为国家所有”，在全国上下引起了很在的争议。[1] 只所以会出现这种状况，主要原因之一就在于我国没有统一的能源法，在能源领域没有基本的法律原则和基本法律规定。

（三）新能源开发和利用的需要

  尽管新能源的开发利用存在着安全和环境问题，但是我们也不可以因噎废食，显然，我们也没有这么做。只是对新能源的开发和利用要有着比传统能源更严格的要求，这一最高要求就是法律的规定，才能更好的保障新能源的开发和利用。到现在为止，我国对新能源的立法还完全是一片空白，无论是核能、太阳能，还是风能、潮汐能，都没有相关的立法。从现状来看，对这些新能源的开发和利用单独进行立法还为时过早，时机还不成熟，但对这些新能源的开发和利用并没有因法律的空白而缺失。而在我国法治的环境下，又需要法律的规范，此在种情况下，只能祈求于我国能源法的制定和出台，对能源的开发利用进行总体上的规定，在能源基本法的规定下，制定相关的行政法规和部门规章等等，以此让新能源的开发和利用有法可偱。

二、能源法制定主体的主体确定

  一部法律制定的前提，就是明确制定主体。根据我国《立法法》及相关的立法惯例，权力机关只是对法律起到审核作用，其审核的对象是法律草案，也就说只有先起草了法律草案，才能真正起动立法程序。在我国能源法的制定中，有哪个国家部门来主导进行法律草案的起草，是一个不可回避的问题。在2007年发布的《能源法》（征求意见稿）中，是以国家能源办的名义对外发布的。在征求意见途径中，分别是国家能源办和国家发改委。而国家能源办是当时国家能源领导小组办公室（简称“能源办”）设于国家发展改革委内部，承担国家能源领导小组日常工作的副部级单位机构，并且能源办的主任也是由国家发改委主任兼任的。因此，《能源法》（征求意见稿）可以说主要是由国家发改委来进行主持起草的。

  但是，我国能源法涉及到的部门确不仅仅是国家发改委一个或几个部门，在能源法起草小组的成员组成中就有明显的体现。为了起草能源法，国家有关部门成立了能源法起草小组，里面包括了发改委、国务院法制办、财政部、国土资源部、科技部、农业部、商务部、国资委、环保总局、安全监管总局、电监会、全国人大财经委、全国人大环资委和中编办等15家单位。[2] 可见，这部法律涉及范围之广，是我国其它法律很难比及的。

现在，在我国国家部门机构中，自从1993年我国能源部被撤销以后，再没有设立部级以上的综合能源管理机构。[3] 到现在为止，我国管理能源的最高组织是成立于2005年的国家能源领导小组，该小组的组长由国务院总理担任，副组长由两位国务院副总理担任，其成员均是国家实权部门的部长、主任和主席等组成，[4] 但其办事机构却仍是设在国家发改委。附此之外，还在国家发改委下设立了国家能源局（副部级），具体负责能源方面的工作，这是我国能源管理部门中所设的最高的行政主管部门。

  从上面的分析中，我们可以看出，我国现在的能源管理体制是分散的，在国家级的虽然设立了国家能源领导小组、国家能源委员会，但是具体工作机构仍不足以制定一部涉及众多实权部门的能源法，因此，笔者认为，我国能源法的制定，应由国务院来牵头，组织各部门来制定。至于，有学者指出重新组建能源部，有能源部来承担能源法的具体起草工作。笔者认为，组建能源部，就要从其它能源管理部门中剥离出部分权力，这本身就是一个博弈的过程，不利于能源法的及时制定。反过来，在能源法制定过程中，可以确定能源主管部门的权限，根据制定的法律来组建能源部，势必会是一举两得之事。

三、制定能源法应坚持的基本原则

基本原则，是整个法律体系或者一法律部所适用的、体现法的基本价值的原则。但是，具体到能源法，其基本原则还具有指导其它单行法律的作用，特别是在一些新能源法还不能及时制定的情况下，在能源法中确定的基本原则可以起起到指导作用。笔者认为，制定我国的能源法，应至少坚持以下原则。

（一）安全原则

  能源是维系国民经济生产不可或缺的“原动力”和“血液”，是驱动当代社会正常运行的“生命线”。能源安全问题是关系到国家稳定和发展的命脉问题，特别是随着我国经济快速增长，对煤、电、油等重要资源的需求量明显增加，一些重要能源资源对外依存度大幅度上升，重要能源资源短缺对我国经济发展的制约也进一步加剧。

  从广义上讲，能源安全可以概括为三个方面：一是能源供应安全，二是能源价格安全；三是能源储备安全。而根据相关统计，沙特、安哥拉、伊朗、阿曼、苏丹等是我国石油进口最主要的国家。这些国家集中在中东和非洲。近年来，这些地方地缘政治风险大，石油供应具有极大的不稳定性，再加上运输路途遥远，对我国能源的供应和价格产生一定影响。在能源储备上，我国现在国内能源储备总量虽然很可观，但是人均量却不及国际平均水平，再加上我国经济的高速发展，对能源的需求增加趋势也在进一步的增长。2008年6月19日，中国欧盟商会圆桌会议能源工作组得出结论：在能源安全和环境的可持续性问题上，中国政府正面临着规模最大、难度最高的考验。因此，在制定能源法时，坚持能源安全原则，具有极其重要的发展和战略意义。

（二）科技与创新原则

  无论是传统能源，还是新型能源，其开发与利用都无法脱离科技与创新。在能源法的制定中，只所以坚持这一原则，理由在于：一是现实的需要。对传统能源开发的改进，或者说对其利用效率的提高，都需要科技的支持，特别是对我国这样一个对传统能源依赖程度较高的国家而言，从现有的传统能源中挖掘出更大的潜在产量，不为是一良策。二是以法律的强制性为能源提供保障，这主要体现在对新能源的开发利用方面。对新能源的开发有着较高的科技要求，对科技的需求，就需要资金等国家政策的支持，在制定能源中，确立科技与创新原则，并在资金、税收方面给能源的科技与创新提供强制法律保障，以更好的对能源的利用。

（三）法治原则

  能源是一国发展的根基和动力，是国家经济发展的根本保障之一。基于我国的国情和行政体制结构，在制定我国能源法时应坚持法治原则，具体而言，是指在针对能源领域要从国家法律的层次进行规定，而不要留下太多的内容交由部门规章和地方法规而进行规定。无论是部门规章，还是地主法规，在制定时都要考虑部门或地方的利益，而能源是国家的财产，属全民所有。[5] 因此，在制定能源法时，对此可以进行原则性的规定，不得与能源法的基本原则相违背。[6]

四、我国能源法律体系的构想

  我国能源法律体系的发展特征可以概括为——起步晚，发展快，形式急，需求大。我国能源立法最早开始于1995年的《电力法》[7]，之后又先后制定了《煤炭法》、《节约能源法》和《可再生能源法》，这些法律的制定，标志着我国能源法体系建立的开始，特别是《电力法》和《节约能源法》，以一年一部法律的速度制定出台，是我国能源立法的重大进展和成果。虽然我国的能源立法取得了一定的成绩，但是与我国社会经济的发展和我国所面临的能源状况而言，对能源法律的需求则急速增长，特别是新能源的开发、利用，其立法仍旧一片空白，传统能源的立法也需要及时的修订和增补。

结合我国的现行立法现状和能源发展的需要，笔者认为，我国的能源法律体系可以有“一纲两线”来组成：“一纲”指将来要制定的《能源法》，它是我国能源法律体系的纲领性法律，“两线”指能源单行法律和能源利用、管理法律。能源单行法律包括已经制定的《电力法》和《煤炭法》，以及将要制定的《风能法》、《太阳能法》、《潮汐能法》、和《核能法》等等。随着社会经济的不断发展，将来我国能源法律体系的完善也可以在这这体系内，在纲领能源法的之下，沿着两线不断的发展完善。

[1] 2012年6月14日，黑龙江省第十一届人民代表大会常务委员会第三十三次会议通过了《黑龙江省气候资源探测和保护条例》，该条例第七条规定：气候资源为国家所有。从事气候资源探测活动，应当经省气象主管机构批准。经批准的气候资源探测活动，应当通知所在地气象主管机构。

[2] 参见国家发改委、能源办发布《能源法》（征求意见稿）时的“《能源法》立法进程说明”。来源http://www.in-en.com/article/html/energy_1740174047144058.html（国际能源网）。最后访问：2012年9月25日。

[3] 1990年代初，国家基于对当时国内和国际经济形式的判断，在1993年召开的八届全国人大一次会议上决定撤销当时的能源部，煤炭部和电力部得以重新组建。从此，我国能源管理走向了分散化。

[4] 详见《国务院关于成立国家能源领导小组的决定》（国发〔2005〕14号）。需要说明的是，国家还在2010年成立了国家能源委员会，其主任、副主任及组成人员与国家能源领导小组几乎完全相同，详见《国务院办公厅关于成立国家能源委员会的通知》（国办发〔2010〕12号）。

[5] 我国《宪法》第9条规定：矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。

[6] 需要说明的是，由清华大学环境资源与能源法研究中心起草的《能源法》（专家建议稿）中规定：制定新的能源法律、法规，应当符合本法的规定。但是，2007年国家能源局发布的《能源法》（征求意见稿）中，则没有相关的规定。

[7] 我国《电力法》于1995年12月28日第八届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议通过，自1996年4月1日起施行。