浅析西方发达国家的新能源法律制度

——以新能源产业发展为视角

  内容提要：在全球各种因素的影响下，新能源产业业已成为世界发展的热点。中国新能源的发展虽然有了长足的的进步，但却没有形成新能源产业，更没有形成新能源的市场。本文意通过介绍国外新能源良好的发展现状，并进一步地剖析出良好发展的动因，以期翼促进中国新能源产业的发展。

  关键词：新能源；总量目标制度；强制配额制度；强制购买制度

一、新能源产业发展的核心——制度

  从西方发达国家的新能源发展历程来看，新能源产业的发展过程一般分为四个阶段；技术研发阶段、技术示范阶段、初期商业化阶段、商业化阶段。每个阶段都对新能源的产业发展起着至关重要的作用。如在技术研发及技术示范阶段，核心技术与先进技术的掌握似乎决定了谁能走在新能源产业发展的前沿，故引发一轮又一轮的技术创新，然而任何技术创新都具有两面性：一部分人获益，另一部分人损益。如此“技术创新从来都不是自发进行的。它意味着现有技术方法被淘汰，既得利益集团受到伤害，而且往往会导致严重的认可迁移。”（兰迪斯 1965）技术创新甚至会引发剧烈的社会冲突，“一种创新可能危害以某些方式谋生的所有阶级人，从而这些阶级人就抵抗这种创新的引进”（刘易斯，1955）。所以任何技术的创新总伴随着制度的创新，制度创新是技术创新的源泉和量度的保护。如果说技术创新能够引发生产力的革命，那么制度创新就在有效维护着革命的延续。又如在新能源产业的初期商业化和商业化阶段。如果我们说技术研发和技术示范阶段是新能源满足市场供给的基础，那么商业化阶段就是拓展新能源发展以满足市场需求的基础，故而技术创新的命运就由市场供给与需求所决定着，只有与市场互动方能催化技术创新。让技术通过市场中的优胜劣汰，通过市场需求的客观筛选，来实现技术的进步，在此过程中就需要制度不断地与时俱进，制定交易的规则和培育良性的竞争环境。难怪菲尼曾说：“新技术常常为新制度的创新给予刺激力”同时制度创新又会反作用于技术创新，任何技术创新都是制度的产物，制度变化同样会导致技术变化。“知识和技术存量规定了人们活动的上限，但它们本身并不能决定在这些限度内人类如何取得成功。政治和经济组织机构决定了一个经济的实绩及知识和技术存量的增长率。”（诺斯，1981） 所以新能源的技术创新也只是在其制度内发生，离开制度独立的技术创新不仅很难维持也从来没有发生过。

二、发达国家新能源产业的发展现状及制度安排　

（一）总量目标制度的制定——美国、日本及欧盟

　　发达国家在新能源产业的发展道路上首先是制定总量目标制度，即国家制定一定阶段的新能源的具体发展目标和计划。

  美国提出了逐步提高绿色电力的发展计划，制定了风力发电、太阳能和生物质能发电的技术发展路线图，希望通过风力发电、生物质能发电和太阳能发电等来提高新能源的消费比例。其中太阳能光伏发电预计到2020年将占总发电装机增量的15%左右，累计安装量达到2000千瓦，保持美国在光伏发电技术开发、制造水平等方面的世界领先地位。

  日本从1993年开始执行“新阳光计划”，加速对光伏电池、燃料电池、氢能及地热能等的开发利用，1997年又发布了7万太阳能光伏屋顶计划，以实现到2010年安装760万千瓦的太阳能电池，2000年日本的光伏电池达到10万千瓦级已位居世界前列。

  欧盟在1997年发布的可再生能源发展白皮书，规定2010年可再生能源占据欧盟总能源消耗的12%、2050年达到50%的目标。在2001年提出了关于使用可再生能源发电的共同指令立场，要求到2010年，在电量消耗中可再生能源的比例达到22.1%总量控制目标。

（二）法律保障制度的安排

  法律保障制度是指发达国家在新能源发展总量目标既定的框架下，利用法律作为其产业发展的制度保障，其主要是强制配额制度、强制购买制度。

1.强制配额制度——英国

  强制配额制度是指一个国家或地区，用法律的形式强制性规定新能源发电在总发电量中所占的比例，即明确新能源在全部能源消费中的份额比重，并将这一责任强制性地落实到能源供应商或能源销售商，甚至能源消费大户身上。对能源供应商而言，就是要求他们生产一定比例的新能源，对能源销售商而言，就是他们在销售的能源总量中新能源必须占据一定的比例，对消费大户来讲，就是要求他们在能源消费者使用一定比例的新能源，而不需要政府，这样便产生交易，从而形成基本的新能源交易市场。

  1990年英国可再生能源发展的核心法律《非化石燃料公约》，其主要内容是;“英国的地区电力公司有义务或责任，保障在其所供应的电力中，要有一部分来自于非化石燃料资源，其目的是要建立一个初级的可再生能源市场。公约由政府发布，通过招标和投标选择可再生能源项目的开发者，竞标成功者与地区电力公司按标价签订购电合同，由政府征收的非化石燃料税，为地区电力公司提供中本合同电价与平均电力交易市场价格之差相同的数额补贴。”[1]这些法律逐渐构筑了以“非化石燃料义务”（The Non-fossil Fuel Obligation ,简称NFFO）制度为核心的英国可再生能源促进法律制度体系。使得1990-1999年期间英国煤炭的消费比重同比1990年减少了55%，石油增长了50%、天然气比例则119%；从电力工业的消费结构显示，1990年煤作为电力工业燃料的比例为67%，石油仅占7%、天然气仅占0.35%；生活用能结构也发生了很大变化，从1990年到1999年，生活用煤数量下降了38%，天然气的使用则提升了18.5%。可再生能源发电比例不断升高，1990年可再生能源发电比例不足1%，1999年到2010年已经从2.5%上升到10%，计划到2050年将达到30%。从英国的立法现状来看，英国促进可再生能源的立法特点：政府制度具体的发展计划，在政府的监督之下，利用市场竞争的机制实现具体目标，主要利用经济杠杆和市场机制促进科研机构、中介机构开发新能源和可再生能源技术并促进商业化，鼓励能源生产商生产更多的低碳能源培育新能源和可再生能源自我发展能力。其具体的措施是，以政府采购的形式，强迫用户接受可再生能源，其名称虽与美国实施配额制不同，但其实质是相同的。因此，英国在积极探讨实施配额制计划，其初步目标是实现可再生能源提供10%的电力。

2.强制购买制度——德国

  强制购买制度也称固定电价制度，规定可再生能源的价格或定价方式，要求能源供应商按照规定的价格购买能源生产商的生产的新能源产品，同时还要求各个能源供应商之间费用均摊，承担共同的和均衡的责任。

  德国在1991年出台了《可再生能源购电法》，又于2000年颁布的《可再生能源优先法》，“明确了可再生能源的范围，电网运营商必须优先购买可再生能源所发电量，且规定了电网运营商收购可再生能源电力的偿付标准，采用一个固定的最低收购价格来促进可再生能源的法制，对于不同的可再生能源种类，所制定的价格不同．”[2]如装机功率为500千瓦以下（包括500千瓦）的电站，偿付标准至少为20芬尼/小时；装机功率为5000千瓦以下（包括5000千瓦）电站，偿付标准至少为18芬尼/小时，风力生产的电力偿付标准至少为17.8芬尼/小时，[3]还规定可再生能源电站与技术上和经济上最有利可图的电网连接点相连接的必要费用由电站经营者承担。2002的《有序结束利用核能进行行业性生产电能法》、2004年对《可再生能源优先法》的第一次修正，“修订后《可再生能源法》的首要目标是提高德国可再生能源在整个电力供应中所占的份额，该法律明确规定，到2010年，风电电量将占发电总量的12.5%，到2020年至少提高20%，到2050年将占到50%。电力公司必须无条件以政府制定的保护价，购买可再生能源的电力，政府的目的是要使风能发电有利可图，最终达到取消价格补贴，高出的价格最终会分配到每个用户头上由全社会承担发展可再生能源而高出的成本。”[4]2011年7月8日德国议会、参议院和上院通过了最新修订的可再生能源法案，规定可再生能源在电力供应中所占比例在2020年不低于35%，到2030年不低于50%，到2040年不低于65%，到2050年不低于80%。法案中规定的在未来10年中可再生能源发展目标高于2010年德国环境部所制定的可再生能源发展目标。根据德国一系列的立法可以发现德国促进新能源立法的特点是，制定固定收购可再生能源的价格，促进可再生能源的发展，保障了可再生能源供应商的利益，被要求强制收购电力供应商所支付的成本由全社会来保障，这样有效防止了供电商收购可再生能源的消极抵触。

  基于上述分析，可以得知强制配额制度通过政府干预，强制实行新能源的交易从而形成新能源的交易市场，所以发展的动力来或动力因素取决于完善的市场运作机制。固定电价制度则是通过价格固定的方式，给投资者一个明确的价格信号，投资商作为市场主体发展新能源，所以固定电价制度发展的积极性主要来于投资商。

三、中国新能源产业发展的制度架构

通过对国外新能源产业发展的制度研究，有些制度值得我们去引荐，比如强制购买制度刺激投资商形成产业的规模化；强制配额制度通过政府强制配额，促使市场交易形成商业化等等。但同时也发现国外在制定相应新能源产业发展的制度外本身已经具备成熟的市场经济条件。中国新能源发展虽已有几十年，30年市场化也开拓了一定的市场空间，但中国能源领域长期实行计划经济，行政垄断的产权结构依旧、产业组织及市场经济仍未建立，这就需要我们大力发展市场经济，深化体制改革，让市场经济开拓新能源产业发展的边际。

（一）新能源总量目标制度的架构

上文对美国、欧盟（德国）、英国等国家有关总量目标制度的介绍，反观中国的《可再生能源法》虽制定了总量目标制度，但该制度却存在严重瑕疵，如最新修正案第二章（资源调查与发展规划）中的第7条规定；首先制全国总量目标即通过国务院能源主管部门根据全国能源需求与可再生能源资源实际状况制定；然后制定省、自治区、直辖市的总量目标是在国务院能源主管部门结合全国总量目标及省、自治区、直辖市经济发展与可再生能源资源实际状况，会同省、自治区、直辖市人民政府确定各行政区域可再生能源开发利用中长期目标。换句话说，中国的全国总量目标只是根据全国的能源需求及发展状况制定；地方的总量目标是在全国总量目标下结合地方能源状况制定。然而这就是中国为何经常出现总量目标无法实现根本原因，因全国的总量目标的实现有待于各个地方总量目标实现，应先根据地方经济发展状况和可再生能源的分布确立地方总量发展目标，然后通过全国各个地方总量目标的汇总制定全国总量目标，这样可以实现因地制宜，不会使得总量目标永远成为无法实现的一种政治口号而已。有些专家认为中国总量目标制度应直接规定国家和各省、自治区、直辖市的可再生能源开发利用绝对量或者相对量。笔者以为不然，如果确定具体量，那不是一部法律所应该胜任，这有悖于法律的稳定性，难道让这部法律每年都要不断地更新总量目标的数据吗？显然是荒谬的。

综上所述，中国的总量目标制度不是有无地问题而是如何制定、怎么制定地问题。笔者以为应首先通过全国各个地方的经济发展情势及可再生能源的发展状况制定地方的可再生能源总量目标，然后再由国务院主管部门会同国务院有关部门结合全国各个地方总量目标制定全国总量目标。

（二） 新能源法律保障制度架构

  中国《可再生能源法》修正案第14条明确规定；国家实行可再生能源发电全额保障性收购制度。电网企业应当与按照可再生能源开发利用规划建设，依法取得行政许可或者报送备案的可再生能源发电企业签订并网协议，全额收购其电网覆盖范围内符合并网技术标准的可再生能源并网发电项目的上网电量。发电企业有义务配合电网企业保障电网安全。[5]通过该款清晰可见中国采取的是一种配额制度，即国家通过法律的形式强制性规定可再生能源发电在总发电量中所占的比例。虽然中国已经确定了该项制度，但结合目前中国可再生能源的发展现状以及经济的发展形势，笔者认为以下几方面中国还不具备适用强制配额制度。第一、配额制首先就是要确立可再生能源发展的目标，政府目标最终分解成每个应当承担可再生能源发展义务的企业所必须承担的“配额”。如上文分析对能源供应商而言，就是要求他们生产一定比例的可再生能源，对能源销售商而言，就是他们在销售的能源总量中可再生能源必须占据一定的比例，对消费大户来讲，就是要求他们在能源消费者使用一定比例的可再生能源，从而形成市场流通。但关键是如何确定目标？目标量的精确度是多少？中国只是规定“一定比重”，具体多少量也不是该法案所应该肩起的任务，如果出台该法案的实施细则将目标量确定，由于中国总量目标制度本身就是有问题（总量目标制度架构已经详尽），由怎能得到一个正确的目标数量呢？第二、配额制度是一种基于市场的制度，通说，配额制度适合于市场化程度高、相关法制和监管机制成熟、可再生能源技术和市场都较为发达的国家和地区。中国新能源虽取得了良好的发展成果，但因受到核心技术的阻碍、体制的缺乏、市场的不完善等诸多因素影响，中国新能源现尚处于产业的初期发展阶段。新能源产业并没有形成市场化，如果在现阶段实施配额制度，只能是拔苗助长，并不真正利于中国新能源产业的发展。第三、配额制的不区分性以及新能源成本高的缺陷，也决定了中国新能源产业发展道路举步维艰、步履蹒跚。由于政府只规定总量，并没有具体落实到哪一种新能源，新能源的品种繁多，发展成本也亦不同，那么对于相当多的企业为了完成“配额”而去发展成本相对较低的新能源，如此导致新能源市场最终单一化，无法形成多元化的新能源市场。

 所谓强制购买制度是指为了达到国家或者地区总量目标，由法律强制供电企业按照政府确定的电价购买符合规定的发电商所生产的可再生能源电力，而相应的电量则是由市场决定。这种制度比较适合中国目前的现状，因为中国市场经济尚未完善，一方面他通过价格的明确信号使得新能源企业能够预期收益与成本，这样企业可以作出合理的判断，理性地投资；另一方面因价格的确定利于大大小小的各类新能源企业融资进人新能源市场；最后强制购买制度可以针对不同的新能源技术制定不同的电价，可以成功地刺激各种新能源技术的发展，有利于新能源的多样化。所以强制购买制度更适合于中国目前新能源产业的初期发展阶段。

* 作者简介：刘定邦（1983--），男，江苏扬州人，北京炜衡律师事务所（上海分所）律师助理。

“国家社科基金重大招标项目‘发达国家新能源法律政策研究及中国的战略选择’资助（项目批准号09&ZD048）”

[1] CREIA，英国的非化石燃料公约，http://www1.creia.net/html/20081091623537.html，访问日期2012年10月9日。

[2] 德国《可再生能源优先法》，海元律师网，http://www.haiyuanlaw.com/342/html/?169.html，访问日期2012年10月9日。

[3] 觅法网　http://www.34law.com/lawfg/law/3577/law_162438.shtml，访问日期2012年10月9日。

[4] 北极星电力网，http://news.bjx.com.cn/html/20060608/53679.shtml，访问日期2012年10月9日。

[5] 《中华人民共和国可再生能源法》（2009年修订），第14条,转载于法律教育网http://www.chinalawedu.com/new/1200_22016__/2009_12_28_ma3080161759822190022704.shtml，2012年10月12日访问。