内容摘要：可燃冰是一种非常具有发展前景的清洁能源，一些发达国家在可燃冰开发方面已经先于我们踏出了脚步，走在了世界的前列。可燃冰对中国来说既是一种机遇，也未尝不是一种挑战。因此，设计一套有效率的财税激励制度来扶持培育可燃冰市场是相当正确的选择。目前，我国可燃冰财税激励制度尚未搭建，政府应当以此为契机，制定详细且有针对性的激励制度，运用符合市场规律的经济手段加以引导、调整并促进可燃冰事业的良性发展。

  关 键 词：可燃冰  财税激励  制度设计

  可燃冰，学名“天然气水合物”（化学式：CH4×8H2O），这是一种广泛分布于深海沉积物或陆域的永冻土中，由天然气和水在高压低温的条件下形成的类冰状的结晶物质。因其点火即可燃烧，且储量大，污染小；在标准状况下，一单位体积的可燃冰分解最多可产生164单位体积的天然气和0.8单位的纯净水，其作为一种新型的矿产资源，极具商业开发前景，固被世界各国美誉为21世纪的“能源水晶”。可以说，谁掌握了可燃冰，谁就意味着颠覆了当今世界的能源格局，并可以轻而易举地主宰新一代的世界能源。

一、财税制度的激励作用

（一）财税对于创新的激励作用

1.财政科技投入的作用分析

  财政科技投入是政府通过运用筹集到的资金，以财政支出的形式，直接投向政府认定的科技先导部门和项目。政府通过科技投入，能够促进技术创新的研究与开发活动，对技术创新起到支持作用。在一些战略性产业的技术研发上，如新能源领域的技术创新，由于其投资规模大，且前期回报率低，企业一般不敢轻易涉及。因此，政府主导的科技投入模式必须发挥作用。政府通过对科研项目的财力支持，吸引更多的研究参与到这些技术创新项目中来，从而使技术创新的社会效益最大化。

2.税收优惠的作用分析[1]

  从原理上来说，税收发挥作用的方式是间接的，对于技术创新而言，主要是通过制定有利于科技进步税收优惠措施，鼓励企业进行技术革新，从而大幅度提高企业生产经营的水平和效率。税收对技术创新的激励作用主要体现在以下几个方面：（1）通过税收优惠影响企业技术研发的直接成本与收益，从而激励技术创新。（2）税收可以有效降低企业技术创新的风险。（3）税收优惠可以促进技术向现实生产力的转化。

（二）财税对于产业扶持的激励作用

1.财税是推动产业发展的持续动力

  在自由竞争的市场经济条件下，企业作为技术进步和技术创新的载体，其发展最主要的动力源主要是科技发展牵引下的“技术推动”和不断变化的“市场需求拉动”双重作用。政府的“制度推动”仅仅起着一种补充作用，并非居于主导地位。随着科技革命的步伐加快，新兴产业革命的浪潮正在全球范围内推进，并已逐渐成为经济飞速发展的重要利器。为此，财税制度作为政府“制度推动”的最直接手段，应当适时调整，设计有利于新兴产业发展的财税规则，使其成为新兴产业成长发动机，为其提供持续的动力。

2.财税是帮助产业良性运行的保障

  财税作为调控社会资金运行和引导资金流向的重要工具，对实现企业良好、稳定、有效率的发展具有重大意义。“虽然在市场经济体制下，政府对产业直接拨款或投资呈逐渐减少的趋势，企业技术创新、技术进步乃至正常的生产经营所需的资金主要依赖于自身的积累和银行贷款，但这并不排除政府应通过恰当的财税政策对企业资金的积累起间接作用，如通过税收的让渡、贴息等政策来增强企业内在的资金累积能力，为产业的良性运行创造良好的环境。”[2]

二、中国可燃冰开发财税激励的制度环境

（一）可燃冰开发利用的技术水平

  可燃冰的开采对于技术要求颇高，这主要是由于其99%的储量都在海底，且开采一旦不慎，便会给生态环境造成不可逆转的破坏。这些问题无疑增加了商业化开采可燃冰的难度，较高的技术水平以及高昂的开发成本束缚了可燃冰大展身手的拳脚，严重减缓了可燃冰发展前进的步伐。因而，降低开发成本是摆在可燃冰面前不可回避的一大难题。

  当然，可燃冰的开发利用也有值得可喜的一面。早在2002年，国家科学技术部制定的《国家重点基础研究发展计划“十一五”发展纲要》中，可燃冰的探索研究就被列为能源领域的重点研究方向。2011年3月15日，可燃冰被纳入“十二五”能源发展规划，我国政府对于可燃冰的关注度可见一斑。近年来，我国对可燃冰的研究又迈上了新的台阶，相继取得了令人欣喜的成绩，包括成功研制可燃冰开采模拟系统；成功研制并试验了可燃冰保真取样器；开发了新型可燃冰组合抑制剂；启动可燃冰钻探取心项目；可燃冰开采与运输的关键技术有了突破性进展等等。

  我国的可燃冰开发利用尚处于起步阶段，我们对此必须要有清醒的认识。虽然该领域的诸多专业人士以及学者、专家、科研工作者已对我国可燃冰的分布状况和储量进行了科学的勘探与测量，基本探明可燃冰的储量丰富，开发前景广阔，但因为受困于客观条件的约束，可燃冰开发利用的规模发展仍存在较多障碍。除去技术条件因素，实践经验的匮乏，理论研究的不足，望而生畏的研发投资成本等都成为了阻碍可燃冰蓬勃发展的“拦路虎”。因此，笔者认为在当前的关键时刻，更加需要国家发挥领导者与管理者的作用，出台相关的法律政策，吸引和引导更多资金流向可燃冰领域，鼓励油气生产商大力开发可燃冰资源。

（二）可燃冰开发利用相关法律的制定情况

  可燃冰真正进入我国政府的视野不过数载，有关其勘探、开采、利用、投资等方面的问题尚无任何具体的法律或者政策规定。在遇到现实可能发生的问题时，只能参照《矿产资源法》以及《环境保护法》中的某些相类似的条款。但这两部法律毕竟不是专门针对可燃冰而制定出来的，运用起来必然存在诸多不便。因此，设计一部有针对性法律势在必行，而其中的税费制度就是保障可燃冰开发利用事业获得成功的重要因素。目前，我国政府已经与多个国家签订合作意向，大力研究商业化开采可燃冰的途径，并已取得了阶段性成果，相信在可预见的未来，可燃冰必然会在新能源领域大放异彩。而有效率的制度会使得可燃冰的发展水到渠成，事半功倍。由此可见，法律的跟进刻不容缓，若要达到制度绩效大于制度成本的既定目标，立法者就必须做出制度抉择。

三、中国可燃冰开发财税激励制度的现状

  笔者认为，针对新型能源开发利用而言，应当以财税激励作为激励制度的首选。通过财税激励，政府在一定程度上达到了其作为管理者的目标，即在宏观层面上，鼓励和引导了可燃冰行业的发展，起到了激励效果；在微观层面上，又管理约束了企业无效率的追逐经济利润的行为。在我国大规模开展可燃冰开发利用工作之前，制定出一套相对完整的财税激励框架，这对今后开发利用工作的有序进行无疑将会起到十分有益的作用。因此，笔者将着重以可燃冰相关财税激励为考察对象进行论述。

（一）矿产资源财税制度

  当前，我国矿产资源财税制度主要由两大部分构成，即：企业普遍适用的税收制度，如所得税、增值税等；以及矿产企业所特有的税费制度，如资源税、补偿费等。设置专门针对矿产资源的税费制度的初衷是在一定程度上，减少企业在利润分配上的不平等以及低效率。但由于现行矿产资源财税制度的执行依据是1996年修订后的《中华人民共和国矿产资源法》，因其制定时间距今已有十余载，加之近年来矿产品市场发生了莫大的变化，矿产品的种类得到了扩充；中央与地方两级对征收额度的调整权限也有相应变动，该法相关的诸多内容已不能很好的满足现下社会的迫切需求，改革迫在眉睫。

（二）可燃冰开发利用的财税制度

1.可燃冰开发利用的财税政策

  目前，我国暂无专门针对可燃冰开发利用的详细财税政策，当然其中不乏一些客观因素，包括各项前期调研工作尚未结束，零星的可燃冰开采项目也属于试生产阶段等等。因此，能够作为制定财税政策的依据以及可参考的理论与实践数据十分稀少，这也直接导致了可燃冰开发利用财税政策的缺失。但是，国家对于可燃冰的态度从没有一丝一毫的懈怠。在可燃冰纳入能源发展“十二五”规划的同时，国家亦将其作为能源战略储备资源，积极寻求多方合作，探索开发途径。

2.可燃冰开发利用的相关财税法律

  相类似的，鉴于可燃冰进入国家政府视野的时间尚短，我国可燃冰资源财税的法律法规尚未形成体系，没有相配套的扶持措施对可燃冰的开发利用保驾护航，合力效果不甚明显。但由于页岩气、煤层气等其他新型能源较早的得到了国家的重视与关注，政府已出台相应的法规进行有效率的规制。可燃冰从性质上来说属于天然气资源的重要分支，而天然气资源的相关财税法规不胜枚举，包括国务院发布的《国务院关于调整进口设备税收政策的通知》；国家发改委制定的《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》；国家财政部出台的《关于煤层气（瓦斯）开发利用补贴的实施意见》等等。

（三）中国可燃冰开发财税激励制度评析

  总的来说，我国天然气事业的政策导向相当明显，税收优惠力度较大，但其发展进度并不十分可观，只能说是差强人意，究其关键就在于我国垄断的体制上。首次探矿权与采矿权都由大型国有企业牢牢的把持着，中小企业就被无情的挡在这扇透明的“玻璃门”之外。这种行为的确保障了这些大型国有企业能得到丰厚的垄断利润，但因其限制竞争，排除了市场的作用，从而降低了市场的活力与效率。对于技术的革新以及灵感的激发而言，这无疑是一场巨大的灾难。从这一点上来分析，我国可燃冰的开发利用事业非常需要有效率的激励制度以及法律政策加以引导与规制。

四、美国非常规天然气（包括可燃冰）开发财税激励制度的借鉴

  一种新的行业或领域能在发达国家取得成功并获得较快的发展速度，离不开好的法律与政策的扶持，而有效率的法律又是相对稀缺的。美国的可燃冰开发利用走在世界前列，可燃冰的开发进展情况将对世界天然气市场结构、市场定价，乃至世界能源格局产生深远的影响。学习和研究美国的有益经验，对我国创立和完善国内可燃冰开发利用中涉及到的财税制度不无益处。美国的成功绝非偶然，其在很多方面和领域都值得我们借鉴。

（一）美国可燃冰开发利用的现状

  美国是世界上研究可燃冰最为先进的国家之一，其本土有着丰富的可燃冰资源储量。早在1969年，美国政府即开始可燃冰的调研；1981年，美国投入了800万美元制定了《可燃冰十年研究计划》；1998年，美国政府又将可燃冰作为国家战略资源列入长远计划，每年投入2000万美元，并计划于2015年进行试开采。今年年初，美国能源部在阿拉斯加州的可燃冰研究取得了积极成果，其在阿拉斯加北坡发掘的可燃冰，可以从中安全并有效地获得稳定的天然气流。在此成功的基础上，美国政府将进一步开发14个新的实验项目。2012年10月初，美国能源部宣布将再斥资600万美元进行可燃冰项目的研究，奏响了可燃冰革命的前奏。

（二）美国非常规天然气的开发依托

  美国非常规天然气的开发之所以能够得到快速发展，笔者认为，有三个方面功不可没。第一，国家政策的大力扶持。美国政府在诸多与能源开发利用相关的法律条文中规定了税收优惠政策；此外，美国还专门设立了非常规油气资源研究基金。当然，税收补贴仅仅是推进美国非常规天然气事业稳固发展的诸多政策的一部分。非常规天然气在美国的土地上得以成长并非单单依靠政府持续的财政支持，更重要的是在于放开了非常规天然气的管制以及实施稳定且具有高度透明监管流程，再配以积极适当的财税措施。正是基于美国有效率的法律体系共同作用，发挥合力，非常规天然气的未来才得到了保障。第二，先进的科学技术以及规模推广应用。美国以其高度发达的科学技术水平结合实践经验作为坚实基础，经过多年研究，逐渐摸索出一套具备商业化运作可行性的开采技术，这就如同给非常规天然气市场的形成打了一针强心剂，各方投资跃跃欲试，翘首以待，非常规天然气市场即将被激活。第三，美国依托现有的四通八达天然气管网和城市供气网络，大大减少了非常规天然气在末端的前期投入，有助于迅速实现非常规天然气产品的市场化。

（三）美国非常规天然气开发财税激励制度[3]

1.1978年《天然气政策法》的价格激励

  在1978年之前，美国联邦政府对州际天然气市场实行管制价格，而州内天然气市场由市场定价。20世纪70年代中后期，天然气价格上涨较快，由于没有价格管制，州内天然气市场的价格可以高于州际市场管制价格，导致州际市场供应缩减，不得不增加对进口天然气的依赖。1978年，美国出台了《天然气政策法》，其目的一方面是为了矫正这种价格双轨制造成的市场扭曲，同时也为了激励天然气勘探和钻井。《天然气政策法》将州内天然气市场定价纳入联邦管辖范围，并决定逐步解除对天然气的价格管制，实现天然气市场定价。为此，该法提高了天然气管制价格上限，并允许管制价格上限逐年上调（主要是根据通货膨胀率水平调整）。

  《天然气政策法》针对非常规天然气有特别的价格激励制度。第一，将页岩气、煤层气、致密气等非常规天然气划归为“高成本”天然气，并给予较高的管制价格上限。第二，较早解除了对一些非常规天然气新井的价格管制。在上世纪80年代初期，一些解除价格管制的非常规天然气的井口价格接近10美元/千立方英尺，而当时美国天然气平均井口价格还不到3美元/千立方英尺。

2.1980年《原油暴利税法》的税收抵免优惠

  20世纪70年代，美国大部分原油和成品油价格是是受到政府管制的。为了激励能源产业的发展，促进新型能源产业的开发利用，1979年4月，时仍美国总统卡特宣布，到1981年9月30日之前，将解除原油价格管制。如此一来，原油生产商便可以其市场地位顺势提高原油价格，从而获得更高的利润。而美国当局政府希望通过对原油溢价征税，并将这些税收收入用于新型能源的发展。正是基于这些考虑，美国国会于1980年通过了《原油暴利税法》。

《原油暴利税法》规定了对非常规天然气进行税收抵免，具体内容如下：

1）税收抵免额：税收抵免以产量为基础，将产量按照英制热量单位（BTU）转化为桶油当量，税收抵免额为3美元/桶。对于非常规天然气而言，税收抵免额约合0.52美元/千立方英尺。除致密气之外，其他非常规燃料的税收抵免额还根据通货膨胀率逐年进行调整。

2）有效期限：只有在1979年12月31日至1990年1月1日期间开钻的井，才有资格享受税收抵免。合格井在2001年1月1日之前生产并出售的产量都可以获得税收抵免。

3）税收抵免中止：当油价高于23.5美元/桶时，税收抵免额逐渐降低；当油价高于29.5美元/桶时，税收抵免全部中止。

4）优惠政策选择：在每一个纳税年度，生产商可以自主选择利用《天然气政策法》价格激励政策或是采用税收抵免措施，但不能同时享受这两个优惠政策。

（四）美国非常规天然气开发财税激励制度的实施效果

  在美国财政激励制度的作用下，非常规天然气开发的积极性被调动了起来。统计研究表明，上述激励措施与非常规天然气钻井数量之间具有明显的正向关系，即价格和税收激励使得非常规天然气钻井活动变得更加活跃。并且钻井数量的增加促进了技术进步，而技术的进步又进一步加速了钻井活动，增加了天然气储量和产量，从而形成良性循环。1987－1992年，美国的非常规天然气产量增加了近50%，而常规天然气的产量增长低于10%。

五、中国可燃冰开发财税激励制度的完善

（一）可燃冰开采技术R&D阶段的财税激励制度设计[4]

1.加大可燃冰开采技术研发投入力度

  建立风险投资机制和风险投资体系，用于企业与高等院校、科研院所合作开发具有技术密集型、附加值高、对可燃冰行业有一定带动作用的产品；支持企业与高等院校、科研院所联合进行科技成果的二次开发，加大对科技成果转化环节上的投入。对科技成果转化逐渐建立起政府、金融、企业、科研单位及社会多渠道的多元化投入体系，使投入到科研、转化、产业化三个环节上的比例逐渐接近国外发达国家的1：10：100的水平。其中，以政府投入为引导，以金融投入为支撑，以企业和科研院所投入为主体，以社会闲散资金为补充。

2.管理可燃冰开采技术研发项目

  目前以政府科技财政支出为名目的资助项目繁多，且分多部门管理，自成体系。因此，政府应当选择一批技术含量高，经济效益好，对可燃冰行业和区域经济发展有重大影响的产学研联合重大项目，集中人力、物力、财力，重点扶持，使其尽快形成新的经济增长点。对那些效果不清、数量不明、规模混乱的支出计划和项目必须坚决应予废止和取缔，对正在实施的项目定期进行考核和评估，保持制度激励作用的时效性。并逐步将财政资助计划纳入预算管理体制和绩效评估，让制度发挥应有的作用。

（二）可燃冰产业扶持阶段的财税激励制度构建

1.制定可燃冰资源税

  设计资源税的初衷是为了更好地促进资源的有效利用，调节资源的级差收入。因此，在可燃冰开发领域，运用资源税这一工具不失为一种良好的方案。同时，根据品质、市场条件、地理环境的不同，设置有区分度的可燃冰资源税率，从而体现出不同品质可燃冰资源的级差收益。并且，根据石油市场的变化，特别是原油价格的波动，迅速而又适当地调整可燃冰的资源税率，达到资源调节的制度目标。

2.取消可燃冰资源补偿费

  矿产资源补偿费其实质是因矿产企业开采了不可再生资源而对资源所有者的国家给予的补偿。对于可燃冰这种新型能源而言，现阶段的重点工作应当是加大开发力度，降低开采成本，培育可燃冰市场，为其规模化利用扫清障碍。而设置可燃冰资源补偿费将会导致企业的开采成本增加而收益率下降。这对于处在产业扶持以及市场培育的关键时刻，无疑是国家所不愿意看到的。因此，就当前而言，可燃冰资源补偿费的设置在功能上略显不足，意义不大。相反，政府应当对可燃冰的开发项目进行额外补贴，引导并推动可燃冰产业的迅速发展。待可燃冰行业发展成熟，形成较为稳定的产业集群，此时再另行征收可燃冰资源补偿费则会收到显著成效。

3.可燃冰开发利用企业的税收优惠

  由于当前可燃冰企业的开发成本高昂，且技术尚未成熟，故应当制定更具开发动力的税收优惠政策来激发可燃冰企业的活力。具体内容包括：加大财政对可燃冰资源战略调查以及开发的投入；鼓励民营资本，如风险投资进入到可燃冰行业领域；对关键技术研发和推广应用予以税收抵免优惠；免除可燃冰探矿权与采矿权的使用费；减免可燃冰开发企业的所得税与增值税等措施。

4.免征可燃冰勘探开发进口设备的关税

  迄今为止，全世界至少有三十多个国家正在进行可燃冰的研究与调查，其中以美、日、德等国的技术较为领先。中国尚处在可燃冰开发利用的初级阶段，与发达国家进行合作正是发展我国可燃冰事业的一条捷径。而进口勘探开发设备必然会成为可燃冰开发企业的日常支出项目之一。因此，免征可燃冰勘探开发设备在进口环节的增值税和关税，并免除其进口配额和进口许可证，将会有效降低交易成本，提高企业开发投入的积极性。

[1] 参见冯晓瑞：《激励高新技术企业技术创新的财税政策研究》，西安电子科技大学2010年硕士学位论文。

[2] 参见杨旸：《滨海新区高新技术产业财税扶持政策研究》，天津财经大学2009年硕士学位论文。

[3] 参见张宇驰、郝洪：《非常规天然气财税激励政策：美国的经验与借鉴》，载《国际石油经济》2011.11。

[4] 参见冯晓瑞：《激励高新技术企业技术创新的财税政策研究》，西安电子科技大学2010年硕士学位论文。