内容提要：我国页岩气资源潜力巨大，尽快实现商业化开发对于实现能源安全和促进低碳经济发展意义重大。美国开发页岩气的成功经验告诉我们，有效的监管制度是页岩气开发的重要保障。我国应尽快建立起相关的开发监管制度，尤其是对环境影响的监管，避免盲目开发，从而加速推进页岩气产业健康、有序发展。

　　关 键 词：页岩气 环境风险 监管制度

　　近20年来，美国开采页岩气取得了巨大成功，页岩气已成为美国能源保障的重要部分，甚至有望帮助美国实现能源独立。2010年，美国页岩气产量达到了1200亿立方米，超过了我国常规天然气的总产量。

　　2012年3月，我国国土资源部发布的《全国页岩气资源潜力调查评价及有利区优选结果》显示，我国陆域页岩气地质资源潜力为134.42万亿立方米，可采资源潜力为25.08万亿立方米(不含青藏区)。预计2020年产量将超过1000亿立方米，达到我国目前常规气生产水平，并持续保持强劲增长势头。[1]丰富的页岩气资源对于实现低碳经济发展和能源安全都具有十分重要的意义。

　　目前，我国页岩气的商业开发还处于起步阶段，借鉴美国的成功经验对于我国开发页岩气具有重要意义。本文旨在通过借鉴美国页岩气成功经验的基础上，就构建我国页岩气开发监管制度体系提出若干建议。

　　一、我国页岩气开发现状和制度建设

　　(一)页岩气开发现状

　　2012年9月10日，国土资源部发布了第二轮页岩气开发招标公告。与第一次招标不同的是，招标区块数量多，达到了20个，分布在包括重庆、贵州、湖北、湖南、江西、浙江、安徽、河南8个省市，招标区块总面积为20,002平方公里。其次，参加企业数量多，约有上百家企业参与竞标，包括了三大国有石油公司、央企、地方国有能源企业及部分有实力的民营企业。此外，放宽了开发资质要求，允许资金实力雄厚、无气体勘查资质的单位与有资质单位组成合资企业进入，也可以与具有资质的单位合作进入，体现了国家鼓励多种资本进入页岩气开发领域的政策。此前于2011年6月的首次页岩气开发区块招标中，仅6家国有企业参与竞标4个区块的探矿权，采取的是邀标方式，最后中标的企业为中石化和河南煤层气开发利用公司。

　　目前，中石油、中石化已相继在川渝地区建设页岩气产能示范区。今年9月，延长石油获批首个鄂尔多斯国家级陆相页岩气示范区，以摸索国内页岩气商业开发的成功经验。说明大力开发页岩气已成为我国保障能源安全与应对气候变化的重要途径。

　　(二)页岩气开发监管制度现状

　　我国页岩气开发还刚刚起步，针对页岩气开发方面的监管制度建设已经开始。现已出台的相关制度包括：

　　在页岩气探矿权管理方面，我国采取了与常规油气不同的制度。2011年，页岩气被国务院批准为第172个独立矿种，实行国家一级管理，由国土资源部负责页岩气矿业权登记，颁发勘查许可证和采矿许可证。省级国土资源登记部门对页岩气勘查开采进行监管。其次，在勘探权取得方面，放开油气勘探开发专营权，允许民营企业和中外合资企业(中方控股)等多种所有制企业进入页岩气勘探开发领域，实行探矿权公开招标制度，国土资源部与中标企业签订行政出让合同，按照竞标承诺确定勘查投入和实物工作量;开发企业未完成合同约定工作量、未提交预期成果的，应按未完成比例退出区块面积。对现有油气探矿权区块内的页岩气有利区，年检未达到法定最低勘查投入的，按规定推出区块面积，重新设定页岩气矿业权，进行招标出让。[2]

　　此外，国土部于2012年7月发布了《页岩气资源/储量计算与评价技术要求(试行)(征求意见稿)》[3]，规定了页岩气资源、储量分类分级及定义、储量计算方法、储量评价的技术要求等方面的内容;适用于地面钻井开发时的页岩气资源与储量计算;适用于页岩气的资源勘查、储量计算、开发设计及报告编写。这为下一步页岩气的实际开发铺平了技术道路，也可以作为页岩气矿业权转让、证券交易以及其他公益性和商业性矿业活动中储量评估的依据。

　　但是，与页岩气开发密切相关的财政支持、用地、取水、环境保护等监管制度还处于空白或滞后，这在一定程度上给页岩气开发带来不确定因素。页岩气开发目前总体上只能适用现行的关于石油天然气开采的法律法规。例如，在天然气开采环境保护方面，环保部出台了《建设项目竣工环境保护验收技术规范　石油天然气开采》(2011)(“规范”)，规范对开采项目的生态、污染、社会环境影响等方面环保验收标准和流程进行了规定。但适用的大部分验收标准制定较早，如，关于大气污染的验收标准为《大气污染物综合排放标准》(1997)(“标准”), 该标准中没有对甲烷排放的规定，已不能完全适应油气开采环境保护的要求。因油气开采导致甲烷气体排放，而甲烷的温室效应是二氧化碳的几十倍，油气开采中甲烷排放造成的环境污染已经引起了全球关注。今后随着页岩气的大规模开采，甲烷对我国环境的影响不可忽视。显然，亟需政府尽快完善配套的相关法规政策，以确保页岩气开发有序发展，避免盲目开发。

　　二、页岩气开发特点和美国监管经验

　　页岩气开发不同于常规气，由于页岩气与常规天然气聚集方式不同，其勘探、开发方法和技术都有明显区别，特别是给环境带来的破坏及社会影响上，给政府监管提出了新的挑战。

　　(一)页岩气开发特点

　　美国是页岩气大规模开发的典范，根据其经验，页岩气开采具有如下特点：

　　1. 页岩气开发需要占用大量土地

　　页岩气的成藏没有常规气那么集中，存在于非常致密的岩石缝隙中且比较分散，因此，获得商业产量需要更大规模的开采。大规模的开采意味着打更多的井。常规天然气的开采一般为每十平方公里一口井，页岩气开采则需要每平方公里一口井。据统计，1个页岩气开采水平井占地约为0.02-0.04平方公里(包含道路，工地等)，是竖直井的1-2倍。[4]而征用、占用土地可能会引发相关权利人之间的权利冲突。目前，我国页岩气区块矿权80%与其他采矿权重叠，如何解决页岩气矿权与常规油气、煤层气和其他固体矿产矿权的权利冲突开发顺序还没有明确的法律规定。

　　2.页岩气开发流程不同常规气

　　常规油气一般遵循勘探、评价、开发和生产的顺序。而页岩气等非常规气开发具有阶段重复的特点。开发企业可能同时在一个区块勘探或评价，在另一区块开发，在第三个区块生产，而每个阶段政府要求的审批可能不同。这增加了开采企业和监管机关之间的复杂关系，为监管工作提出了挑战。一般情况下，常规油气在勘探阶段结束后，开采企业应向矿产资源部门提交详细的开发方案，但因页岩气开发的复杂性很难确定一份最终的开发方案。

　　3.页岩气开发具有前期递减快而后期趋于稳定的特点

　　页岩气开发初期产量递减很快，第一年大概递减50%到75%左右，随后是一个漫长低产期。开发初期很难形成稳定的投资回报。[5]

　　4.页岩气开发成本高

　　与常规油气开发比较，页岩气开发成本更高。以美国页岩气开发为例，Barnett产区的一口页岩气井建造费用大概是400万美元(约3000万人民币)，其中，水裂费用达到总费用的40%左右，而同样的常规竖直井的费用为300万美元。而在中国，由于地质条件复杂，据了解一口井的费用大概为1亿人民币左右。[6]页岩气开发需要多口井才能形成规模化的生产和供应。这样的高成本给中小开发企业带来巨大资金压力和风险。而目前，我国政府控制天然气出厂价偏低，难以弥补页岩气的开发成本。

　　5. 页岩气开发会造成多重环境风险。

　　(1) 大气污染和温室效应

　　页岩气主要成分是甲烷气体，在开发和生产中由于各种原因可能导致甲烷释放和泄露。而甲烷温室效应是二氧化碳的几十倍。此外，放空天然气的燃烧以及使用柴油的钻井设备及卡车等都会产生大量的有毒气体和烟灰，天然气以及发动机燃烧也会产生有毒气体。

　　(2) 地下水污染

　　非常规天然气开发过程中的来自地层的流体、压裂液及天然气(甲烷)可能窜入水层并且对水层带来不利的影响，尤其是在大规模的压裂和返排作业过程中，这种影响的可能性更大。

　　(3) 地表水污染

　　页岩油气井的产出液、压裂液、常规钻井操作和意外的井喷等都会含有大量的污染物质，这些污染物包括压裂液中添加的各种化学药剂、天然气烃类物质、支撑剂、含有天然有毒物质的地层高矿化度水(比如放射性元素、有毒矿物质等)。如何处理这些含有污染物质的流体关系到地表水及地下水是否会受到污染。我国的下扬子地区页岩发育丰富，同时河流、湖泊密集分布，水网发达，在该地区进行页岩气开发，稍有不慎，排入地表水的污染源就会随着发达的水网迅速扩散，给生态和社会生产带来不可预测的影响。

　　(4) 局部地区的水资源短缺

　　目前页岩气主要开发技术是长水平井多段水力压裂，通常而言，每口井目前的压裂用水将高达几万立方米，甚至更多，比常规压裂用水量剧增。仅美国2000年在Fort Worth 盆地Barnett 页岩中开采页岩气就用掉了86.3 ×104 m3 的水资源。到2007 年水资源用量激增10 倍。可以预测，随着开发井数激增，水资源用量也会激增。我国部分页岩气发育较好的盆地，水资源短缺问题很严重，如何有效、合理地利用好水资源是非常重要的，既要做到有效开发页岩气，也应做到不与自然界抢水，维持生态的协调可持续发展。[7]

　　(二)美国监管经验启示

　　美国多年的开发页岩气的管理经验可以归纳为一句话：即“一手抓生产、一手抓环保，两手都要硬”。主要包括以下几个方面：

　　1.鼓励技术研发、完善技术规范体系

　　1978年以来，美国联邦政府设立专项资金用于非常规天然气开发关键技术攻关和基础研究，并鼓励科技研发。美国能源部仅1978-1982年就出资3000万美元资助煤层气开发技术研究，1978-1992用于页岩气技术研发的费用达到1.37亿美元。经过多年探索攻关，美国已形成一套先进有效的页岩气开采技术，主要包括水平井技术、压裂增产技术等。这些先进技术的大规模推广应用，降低了成本，大幅提高了单井产量，实现了非常规天然气的低成本、高效开发。我国在资源评价和水平井、压裂增产开发技术等方面，尚未形成页岩气勘探开发的核心技术体系。况且，我国页岩气地质条件更为复杂，页岩层系时代老，热演化程度高，经历了多期地质构造演化，埋藏深，保存条件不够理想，开发技术要求更高。

　　2.有力的财税优惠政策

　　1978年11月，美国联邦政府出台了《天然气政策法案》(NGPA), 取消了对包括非常规气在内的天然气井口价格管制，由市场供需双方自主确定天然气价格。这在根本上消除了包括非常规气在内的天然气开发禁锢，为非常规天然气开发利用提供了基本的市场原动力。美国对页岩气上游开发实施税收优惠政策，激发了生产者积极性。税收减免方面：1980-2002年，《原油意外获利法》对1979年和1993年之间钻探的非常规油气与2003年之前生产和销售的页岩气均实施税收减免，最初，每桶油当量产量补贴3美元，相当于每立方米天然气补贴1.81美分。最高达到每立方米天然气补贴4.95美分。[8]同时沿用传统油气上游开发的五种税收优惠：无形钻探费用扣除、有形钻探费用扣除、租赁费用的扣除、工作权益视为主动收入、小生产商的耗竭补贴等。各州也提供特殊优惠：如德克萨斯州自20世纪90年代初开始就一直对页岩气开发不征收生产税。

　　3.开放灵活的市场机制

　　开放的市场竞争环境和健全的市场监管为美国非常规天然气开发提供了良好的制度保障。美国非常规天然气开发市场是开放的，准入门槛较低，可谓“自由出入”，充分发挥了市场竞争机制，形成了大中小企业并存发展的市场格局。据统计，美国从事页岩气开发及提供工程技术服务的公司超过6,000家。中小公司充当了技术开发主力，85%的页岩气田由中小公司生产。大公司通过购买技术、收购中小公司区块、与中小公司合作等介入页岩气开发。专业公司各环节分工写作，提高了生产效率，分散了开发风险、积累了开发经验。在天然气输配方面，美国的管道建设开放，并设有公平无歧视的第三方准入机制。美国独立的能源监管机构--联邦能源监管委员会(FERC)于1985年颁布436法令，促使州际管道公司把销售和输送职能分开，允许管道公司与用户直接签订独立的运输合同规定，所有管线对包括非常规天然气在内的各种天然气都是开放的，实行公平入网机制。

　　4.严格有效的环保制度体系

　　美国对页岩气开采的环境监管包括联邦和州两个层次。联邦层次上，联邦法律对页岩气开发的环境问题做出了规定，如《清洁水法案》对页岩气钻井废水地表排放做出了规定。《国家环境政策法案》则对在联邦土地上钻探和开采要求全面彻底的环境影响分析。由于联邦法律并不一定对当地环境情况适用，大部分的联邦法律授予州法律优先适用权利，以保证法律执行效果。各州各自建立了一套监管法规。

　　美国环境监管制度重在“监督”。体现在几个方面：其一，全程监督。从页岩气项目前期到最终生产结束、复垦全程监管，保证作业的任何环节不对环境造成负面影响。其二，相关法规授予监管机构非常大的监管权力。从压裂作业，到生产，再到废弃物的处置，弃置井，监管机构均有权力监管、审批，并有权力要求作业者提供任何信息或满足监管机构提出的条件。其三，多数州都规定，作业者要提交一定资金担保以保证遵守环保法规和有足够资金处置环境事故。

　　美国页岩气环境监管制度的另一大特色是 “定期审查油气环境法规”制度(State Review of Oil and Natural Gas Environmental Regulation, or “STRONGER”)。在该制度下，一个由政府、行业和环境利益相关者组成的独立机构定期对环境法规和项目监管的有效性进行评估，不断改进环境法规内容，以适应行业发展。[9]

　　总体来看，美国对天然气的监管内容仅仅是勘探开发的准入，在油气资源开发中避免浪费;健康、安全及自然环境保护，在中游管输领域防止滥用优势地位。对天然气的价格、运输以及天然气生产和交易都不作限制，市场运行主要依靠合同和相关的法律。[10]从结果来看，美国成熟的监管制度为页岩气开采提供了良好的外部环境，一方面推动了美国页岩气技术进步，同时也减少了页岩气开发对环境的破坏。

　　三、关于构建页岩气政策法规体系的思考和建议

　　可以说，美国页岩气开发成功很大程度上取决于有效的顶层制度设计。尽管，我们并不能完全照搬美国经验，有些条件，如美国百年的成熟市场经济环境，是我们无法逾越的。但其中一些政策理念和制度设计很值得我们学习和借鉴。结合我们目前页岩气开发中遇到的问题，就构建页岩气开发政策法规体系提出以下思考和建议:

　　(一)加强基础工作，避免开发盲目性

　　我国鼓励各类投资主体通过竞争取得页岩气矿业权，实行合同管理，通过合同约束开采企业的工作投入量。但值得注意的是，一些基础性工作还不完善，比如前述储量标准，页岩气区块矿权重叠问题，这些问题不尽快解决，将严重挫伤开发者的积极性，给页岩气开发带来负面影响。政府应尽快建立起技术规范，理顺各矿权间的优先顺序。目前，煤层气开采实行了“先采气，后采煤”的原则，是否可以考虑给予页岩气优先开发权利。其次，在土地征用、补偿、用水等方面，需要政府给予一定的优惠和支持，以解决与其他土地权利人之间的冲突。最后，根据页岩气的开发流程不同于常规的特点，应对页岩气开发方案给予特别审批，建议参考油气滚动开发许可的标准。

　　(二)加大扶持政策力度

　　根据一份估算，当国内天然气出厂价格达到1.373 元/立方米时，页岩气开发才能达到盈亏平衡点。[11] 而目前，根据国家发改委2010年关于上调陆上天然气价格(发改电[2011] 211号)的通知，现行陆上天然气出厂基准价为1.155元/立方米，与效益平衡点1.373 元/立方米还有差距。目前，天然气价格改革还在试点阶段，价格控制还未放开。为鼓励页岩气开发，建议参照国内煤层气勘探开发优惠政策，为页岩气开发提供补贴。最终，应放开天然气市场价格;同时给予一定的税收减免，如减免资源税、资源补偿费，增值税实行先征后返或即征即返，加速折旧;比照陆上和海上油气开采，减免关键技术装备进口关税等税费。

　　(三)采取多种措施、严格环境监管

　　1.增强环保法规的执行效果

　　一般来说，指令性的规定和基于绩效的规定之间的有效平衡决定了是否能够既促进技术变革又同时保证较高的操作水准。在一些方面，指令性严格规定和监管是确保环境保护不可缺少的条件，但，这不是在任何情况下都可行的，这是因为技术发展很快。因此，规定绩效标准，然后让开采企业去主动满足条件能够比指令性规定取得更好的执行效果，比如规定强制性的最低节水标准。无论哪种规定，都需要制定严厉的惩罚措施，以保证有效落实，而这正是中国环境保护法规亟需改进的方面。

　　2.加强对开采企业的全程环境监测

　　借鉴国外经验，对于页岩气开发，应侧重在“监督” 上，不能等出了事故再处罚解决。因此，应制订严格的监测计划和技术规范，对目前页岩气开发区域的气体排放量、空气质量以及地下水、地表水进行监测。包括：测量或定量评估燃烧和排放气体以及排放气体的成分(对所有有明显气体排放以及燃烧的过程);对于典型的操作或生产过程，测量燃烧后排放物的组成;对处理厂存放液态烃类的罐或者其他排放富含VOC 的过程进行监测和测量;监测优质完井的数量，对完井质量进行统计，估算优质完井的频率，即完井过程中几乎不排放气体的完井作业频率;监测和测量非常规气开发地区空气中烃类(包括甲烷气)的含量，测量精度要达到能够监测出单一气体组分的浓度，在空间上的测量精度和频率应满足估算烃类气体单个组分在该区域不同位置的空间分布情况;监测和检测在现场条件下从发动机中排放出的NOX 和微小粒子。[12]

　　3.建立第三方监测、评估和认证体制

　　第三方监督和保证相关公司遵循制定的标准和法规政策，可以包括不定期的检查和独立测量监测。第三方监督可以消除公众对企业行为的怀疑，同时也能帮助页岩气开采企业采取最佳操作方法。

　　4.建立专家评估

　　页岩气开发在我国起步晚，在很多方面，监管机关对页岩气都缺乏了解。因此，为了有效增加监管的科学性和有效性，应该借鉴美国等国家做法，设立专家库或委员会，为分析和减少页岩气开发环境风险和监管提供专家建议，以不断完善监管制度。2011年底，澳大利亚设立了专家科学委员会，政府将在四年里提供1.5亿澳元经费，以监测和研究煤层气对水体的影响[13]。建议政府设立这方面的专项基金，聘请油气、环境、法律等专业人士组成专家工作委员会定期对页岩气开发环境影响进行监测和评估。

　　5. 制定页岩气环保法律操作指引

　　基于页岩气开发带来的多重环境风险，在页岩气开发环保法规不健全的情况下，开发企业遭遇法律适用障碍很可能导致不合规操作而引发环境责任。建议有关政府部门等机构尽快就页岩气开发环保法规适用障碍进行研究，编写相应的页岩气开发法律操作指引，以有效规范企业开发行为，减少页岩气开发对环境影响。

　　四、结语

　　页岩气开发在美国已有70年的历史，产量突破是从2006年实现水平井技术与多级压裂技术结合才得以实现。正是先进的制度设计才促进了技术进步和行业发展。因此，在页岩气开发的初期，应警惕盲目地一拥而上，加强对页岩气监管制度的研究和设计，平衡国家、企业和社会环境之间的利益冲突，以长远发展眼光，推进页岩气产业健康有序发展。

　　[1] 张大伟:《加快中国页岩气勘探开发和利用的主要路径》，载《天然气工业》2011年第5期。

　　[2] 张大伟:《加快中国页岩气勘探开发和利用的主要路径》，载《天然气工业》2011年第5期。

　　[3] 国土资源部网站http://www.mlr.gov.cn/zwgk/zytz/201207/t20120713_1120936.htm。

　　[4] 陈炯：《中国能源网研究中心页岩气课题报告》，2012年。

　　[5] IEA，World Energy Outlook, 2009

　　[6] http://news.xinhuanet.com/energy/2012-09/27/c_123768175.htm。

　　[7] 肖钢等：《基于环境保护角度的页岩气开发黄金准则》，载《天然气工业》，2012.32(9)。

　　[8] 潘继平等：《促进中国非常规天然气资源开发的政策思考》，载《天然气工业》，2011年。

　　[9] J Daniel Arthur, Bruce Langhus, David Alleman., An Overview of Modern Shale Gas Development In the United States, All Consulting, 2008 .

　　[10] 马义飞：《我国天然气产业监管与市场化进程研究》，载《生产力研究》, 2010年。

　　[11] 郭宏：《有效开发中国页岩气》，载《天然气工业》，2010年 第12期。

　　[12]肖钢等：《基于环境保护角度的页岩气开发黄金准则》，载《天然气工业》，2012.32(9)。

　　[13] IEA, Golden Rules for A Golden Age of Gas,(2012), http://www.worldenergyoutlook.org/goldenrules/