内容摘要：公共机构能耗巨大，中国能源危机的严峻背景要求对公共机构节能管理做出制度安排。我国《公共机构节能条例》以及一些地方立法规范对节能体制规范不力，使公共机构节能管理职责不清、监督机制乏力;管理理念滞后，行政化色彩，市场化观念缺乏;严重忽视了节能管理的社会化属性。我国公共机构节能管理的制度选择应以提高能源使用效率为目标，明晰管理职责，加强监察执法权力;确立节能配额交易制度以及市场化的节能投资和管理制度;加强公众参与并实行政府节能采购制度。

　　关键词：公共机构;节能管理;制度安排

　　公共机构是指全部或部分使用财政性资金的国家机关、事业单位和团体组织。公共机构范围广、数量多，对其进行节能管理是贯彻落实科学发展观，加快建设节约型社会的重要举措，也是公共机构加强自身建设、树立良好社会形象的必然要求。2008年8月1日，国务院颁布了《公共机构节能条例》。之后，吉林省制定实施了《吉林省省直公共机构2009-2011年节能规划》、《吉林省公共机构节能工作绩效考核评估暂行办法》，江苏、河北、河南等地方也陆续出台了《公共机构节能管理办法》。本文结合我国公共机构节能的地方立法状况，分析我国公共机构节能管理的制度出路。

　　一、公共机构节能管理制度安排的现实依据

　　(一)中国能源危机的严峻背景

　　中国碳排放的特点是能源消费总量大，增速快。[1]由于我国经济快速发展并且拥有世界上最庞大的消费人口，目前我国已成为世界第二大能源消费国。据有关统计，2004年中国能源消费总量中，煤炭18.7亿t，同比增长14.4%;原油2.9亿t，同比增长16.8%;天然气415亿m3，同比增长18.5%。2001—2004年中国能源消费年均增速高达9.89%，2003年和2004年分别达到13%和15.2%。能源消费的巨增直接导致能源生产快速增长，2004年全国一次能源生产总量为18.46亿t标准煤，同比增长15.2%;发电量21 870亿kWh，同比增长14.5%;煤炭超速增长，近2年年增产量达2亿t以上，2004年产量达到19.56亿t，同比增长17.3%;原油产量1.75亿t，同比增长2.9%[2]。尽管能源生产能力大幅度提高，但中国仍然存在电力持续短缺，煤炭全面紧张，煤炭运输能力严重不足的状况。缺电造成燃料油和柴油发电的增加，天然气出现季节性短缺。由此可以看出，我国一方面能源需求日益增长，但另一方面却面临资源和能源增长的限制，客观现实迫使我国必须走节约能源之路，使有限的资源创造更多的价值。

　　建设部、财政部在对我国24个示范省市的国家机关办公建筑和大型公共建筑能耗情况进行调查时发现，国家机关办公建筑和大型公共建筑总面积不足全国城镇建筑总面积的4%，但总能耗却占全国城镇总耗电量的22%，大型公共建筑单位面积每平方米年耗电量是普通居民住宅的10—20倍，比欧洲、日本等发达国家同类建筑多出1.52倍。[3]由此看来，我国公共机构能耗巨大，公共机构节能管理对我国节能减排，实现低碳发展具有重要意义。

　　(二)我国公共机构节能立法状况

　　1997年我国颁布了《中华人民共和国节约能源法》，该法为公共机构节能确定了基本依据。1999年，原国家发展计划委员会颁布了《党政机关办公用房建设标准》，标准中明确党政机关办公用房建设规模和标准，对节能措施提出了要求。2006年，国家发展和改革委员会等部委印发了《关于加强政府机构节约能源工作的通知》，明确了“公共机构”是全社会节能的重要领域。2007年《节约能源法》修订，专门从法律上明确了公共机构在节能工作中的重要战略地位。2008年国务院出台的《公共机构节能条例》进一步将公共机构节能工作规范化、制度化，是公共机构节能制度建设过程中的一个里程碑。

　　随着《公共机构节能条例》的出台，全国各地陆续出台了地方办法和配套政策，一些省市对部分公共机构进行了能耗数据统计、能源审计或公示。通观各地方公共机构节能办法和政策，已进行公共机构节能立法的地方所采用的立法结构体例大致遵循国务院公共机构节能条例，一般包括总则、节能规划和管理、节能措施、节能监督、奖励与处罚和附则。在这些法规规范中也规定了一系列节能管理的基本制度，例如节能目标责任制和节能考核评价等制度;固定资产投资项目节能评估和审查制度;节能规划和管理制度;节能奖励和监督制度等。

　　二、公共机构节能管理的制度障碍

　　我国目前公共机构能耗现状彰显了全国公共机构节能管理的制度障碍，如《河南省公共机构节能管理办法》就存在全省公共机构节能管理制度参差不齐;个别省辖市和省直单位节能管理体制尚未建立;统一的能源消耗定额和支出标准尚未确定;在节能管理、节能改造、节能应用等方面尚未建立有效的激励机制等。[4]从一斑而窥全豹，河南省公共机构节能管理办法不足折射出我国公共机构节约能源的现存制度障碍。下面就结合《河南省公共机构节能管理办法》具体说明：

　　(一)管理职责不清、监督机制乏力

　　目前，我国节能行政管理没有形成明晰职责、配合协调、监督制约的理念。国务院《公共机构节能条例》第四条规定：公共机构节能主管部门在中央政府层面是国家发展和改革委员会，其主管全国节能工作，并负责全国公共机构节能等宏观管理工作。省级以下地方政府部门根据其职责的分工，节能工作由管理机关事务工作的机构负责。《河南省公共机构节能管理办法》第四条规定：省人民政府管理节能工作的部门主管全省的公共机构节能监督管理工作。省人民政府管理机关事务工作的机构在省管理节能工作的部门指导下，负责推进、指导、协调、监督全省的公共机构节能工作。省辖市、县级以上地方各级人民政府管理机关事务工作的机构在同级管理节能工作的部门指导下，负责本级公共机构节能监督管理工作。教育、科技、文化、卫生、体育等系统各级主管部门在同级管理机关事务工作的机构指导下，开展本级系统内公共机构节能工作。这一管理体制尽管主要是考虑到节能工作涉及面广、内容复杂的特点而做出的较为抽象和模糊的设计，但其在实践中却容易表现为职责不清、权责不明。首先，立法没有明确省人民政府和地方各级政府中主管节能工作的主体究竟是哪个部门，这就造成节能工作在实践中的主管主体缺位的现象，从而给节能工作的有效管理蒙上了阴影。其次，主管部门与分管部门之间的关系也没有清晰界定，他们各自的权力义务如何配置、他们之间如何进行分工和协调都没有明确的规定。由于各部门往往会从本部门经济利益出发进行管理和协调，从而导致公共机构节能工作的多头管理、职能分割、互相推诿、交叉碰撞等混乱的管理局面，严重影响了公共机构节能工作的有效运行。另外，制度设计没有设立节能监察机构，导致对公共机构节能缺乏监督，严重影响了法的实施效果和实践中的节能成效，也与当前节能的形势相脱节。

　　(二)管理理念滞后，市场化观念缺乏、行政化色彩严重

　　《河南省公共机构节能管理办法》第十四条规定：公共机构应当在能源消耗定额范围内使用能源，定期进行能源消耗分析，加强能源消耗支出管理;超过能源消耗定额使用能源的，应当向本级人民政府管理机关事务工作的机构作出说明。由此可以看出，《河南省公共结构节能管理办法》对公共机构节能采用的是定额管理制度。该制度安排所依循的理论依据是传统的政府供给依靠公共物品理论，认为市场不能做或做不好的，政府就应去介入来解决市场失灵问题。然而，市场失灵并不是政府提供公共物品的充分理由，政府也同样存在缺陷。一是政府公共机构也具有经济人的特性。尽管公共机构在社会生活中承担着公共管理者的角色，扮演着公共利益的代言人，但其在本质上仍然是一个“经济人”，每一个公共机构都有自己的部门利益，都追求自己部门利益的最大化。二是垄断配置的低效率。政府之所以授予某一公共部门以提供公共物品的独家垄断权，通常的理由是为了避免浪费性的重复生产。但大多数公共部门所具有的独家垄断的性质，也使他们得以免除迫使他们有效率生产的竞争的压力。然而，能源行业公共部门的垄断会带来低效率和资源的浪费。比如大家所熟知的供热公司的计费标准问题，无论按流量标准计算暖气费如何节约能源，目前许多地方的供热公司仍然是按面积计费，因为他们关心的只是自己的利益，而不管是否节约能源，而且这些垄断公共部门的背后总有政府在支持着他们这些浪费行为。三是缺乏激励机制。由于公共机构中的工作人员的劳动补偿与其劳动成果和效率联系不大，也就是说，其所得报酬并非根据其是否节约能耗，而更大程度上依据的是职位的高低和制度上的硬性规定。同时，公共机构支出由财政承担，无须追求业绩效益，因此公共机构的资源浪费不受市场规律的制约。公共机构这种“外部对效率的控制无力和内部的激励微弱特征”[5]导致恶性循环，效率极差。《河南省公共机构节能管理办法》确定的公共机构能源消耗的定额管理制度，使公共机构把节能的最高目标确定为不超过这个能源消耗的定额，虽然其有条件和技术可以进一步降低能耗，但能源资源的外部性特征及经济人的自利性本质也使其没有动力去降低能耗。但是，如果节能指标可以通过交易来获取利益，节能费用低的部门就可以通过节能，大幅度的减少能耗，然后通过卖出多余部分而获利。

　　(三)忽视了节能管理的社会化属性

　　能源问题具有很强的社会性，公共机构节能管理更关系到社会整体公共利益，在一定程度上公共机构低碳运行涉及到公共机构的形象以及与社会公众的认可问题。而且，公共机构也是用能大户，在整体能源利用结构中占据重要地位。因此，公共机构节能不单是公共机构本身的问题，而是一项全社会的工作和任务，社会公众积极而充分地参与公共机构节能工作具有十分重大的意义。然而，《河南省公共机构节能管理办法》对节能制度固有的社会属性认识不深、把握不够，没能确立社会公众参与的基本原则和相应机制。如《河南省公共结构节能管理办法》仅仅在第七条和第二十九规定：县级以上人民政府对在公共机构节能工作中做出显著成绩，以及检举公共机构严重浪费能源行为的单位和个人，按照国家和本省有关规定给予表彰和奖励;公共机构的节能工作应当接受社会监督，任何单位和个人都有权举报公共机构浪费能源的行为。县级以上人民政府管理机关事务工作的机构应当设立举报电话，接受社会公众对公共机构浪费能源行为的举报，并及时调查处理。然而，这些规定并不能使社会公众真正参与到公共机构节能工作中来。因为很多公共机构对一般人员到其办公场所都有严格的审查和登记制度，社会公众很难知道其用能情况。同时，该条规定并未明确指明接受举报和负责调查处理问题的具体部门。使普通公民很难依据这样的规定进行举报。另外，该条规定并未明确公共机构有主动公示能耗等相关数据的责任和义务。信息不对称使公民与公共机构难以站在同一平台上对话。因此，公共机构节能的社会监督力量是非常有限的。

　　三、我国公共机构节能管理的制度选择

　　(一)公共机构节能管理制度安排的目标

　　公共机构节能管理的制度设计必须紧紧围绕着规制目标，规制目标决定着规制制度的设计和规制工具的选择。在中国能源短缺及生态环境恶化的背景下，保障能源安全是能源规制的出发点和归宿，也是公共机构节能管理制度安排的目标。随着能源短缺、环境质量下降和气候变暖等问题日益突出，能源安全的意涵从过去的能源供应安全拓展到提高能源效率和保障能源生态安全。公共机构节能管理制度安排的目标首先应以提高能源效率为己任。能源效率以能源安全为基础，却是能源安全的保证。由于产业结构和产品结构不合理、生产设备和工艺落后等原因，我国能源生产和利用效率与国际先进水平相比存在较大差距。目前我国能源利用效率约为33%，比世界先进水平低10个百分点左右，如我国2000年能源效率大致相当于欧洲上世纪90年代初的水平，日本70年代初的水平(日本1975年能源效率为36.5%)。此外，我国能源系统的总效率很低，只有11.1%，也就是说，能源可采储量变成终端有用能的只有十分之一，近90%的能源在开采、加工转换、储运和终端利用过程中损失和浪费掉了[6]。

　　一般而言，效率是一个经济概念，但能源效率很大程度上和政治概念紧密相连，政府能源开发使用理念和导向直接决定着能源效率的高低。公共机构节能管理制度安排应以提高能源使用效率为首要目标，充分保护投资者的产权主体利益，促进其提高能源使用效益。另一方面，亚当·斯密在他的代表作《国民财富的性质和原因的研究》中强调政府节约的重要性。他说：“地大物博的国家，固然不会因私人奢侈妄为而贫穷，但政府的奢侈妄为，却有时可把它弄得穷困。”因此，政府的节约同样是保障能源安全的重要路径。公共机构能源利用不仅要提高能源效率，同样要尽可能节约能源使用，减少碳排放，由此才能实现公共机构节能管理的目标。

　　(二)公共机构节能管理制度设计

　　1、明晰管理职责，加强监察执法权力

　　在一定的管理体制下采用适宜的管理模式，才能激励和监督各执行主体(政府、企业与个人)的实践活动与行为;如果机构缺位，即使存在完善的制度规定，也无法履行或者会存在监管不严、执行不力的问题。因此，建立权力明晰的节能管理机构是节能过程得以进行的首要前提。国外节能先进国家一般都设有专门的节能管理机构，拥有独立的编制、预算和稳定的活动资金来源，对全国的节能工作实行或高或低的集中管理。因此，我国公共机构节能管理急需形成一个国家级的、统一的、权威的、独立的且长期稳定的管理部门，而不仅仅是形同虚设的软机构。另外，制度设计应考虑到在适当的位阶上设置节能监察机构。权力位阶的高低直接影响节能监察机构的法律地位和执法效果。实践证明，节能监察执法是专业性强、范围广、环节多的综合性执法，如果法律仅规定由省市节能行政主管部门设立节能监察机构，必然会导致执法权限的狭窄，甚至囊括不了现有的节能监察范围，同时由省市节能行政主管部门推动较大城市建立监察机构就会有一定的阻力。为此，制度设计可规定：相关人民政府应当设立节能监察机构，其主管部门是同级政府的节能行政主管部门。这样的规定可以为省级政府根据节能管理的需要建立较大城市节能监察机构留有接口和余地，也可以为省市推进能源领域集中执法提供机构基础。同时，应该将节能监察的功能定位为保障节能法实施的基本措施，使行政执法具有威慑功能。

　　2、确立节能配额交易制度

　　《河南省公共机构节能管理办法》第十四条规定：公共机构应当在能源消耗定额范围内使用能源，定期进行能源消耗分析，加强能源消耗支出管理;超过能源消耗定额使用能源的，应当向本级人民政府管理机关事务工作的机构作出说明。但对于节余的能源消耗额度，制度设计却没有作出任何规定。由此可以看出，《河南省公共机构节能管理办法》对公共机构节能采用的是定额管理制度。然而，尽管公共机构在社会生活中承担着公共管理者的角色，扮演着公共利益的代言人，但其在本质上仍然是一个“经济人”，每一个公共机构都有自己的部门利益，都追求自己部门利益的最大化。如果给公共机构能源消耗的定额管理，公共机构的最高节能目标是不超过这个能源消耗的定额，虽然其有条件和技术可以进一步降低能耗，但能源资源的外部性特征及经济人的自利性本质使其没有动力去降低能耗。但是，如果节能指标可以通过交易来获取利益，节能费用低的公共部门就愿意通过节能，大幅度的减少能耗，然后通过卖出多余部分而获利。

　　节能配额交易制度是实现能耗总量控制，促进公共机构进一步降低能耗的主要手段。它能够在既定的总量控制目标下合理地安排节能活动，使节能的成本发生在边际成本最低的公共机构，以达到成本效益的最优化。基于公共机构的公共性特征，节余能源消耗额度直接在市场上交易不利于规范管理。作为稳妥的办法，首先，相应人民政府节能管理部门对全部公共机构节能指标进行总体分配，并规定多余的能源消耗额度公共机构可以卖给政府节能管理部门，由政府节能管理部门进行总体的额度分配与管理。然后再根据发展的情况作出进一步市场交易的安排。

　　3、确立市场化的节能投资和管理制度

　　节能要规模化、产业化，最大的问题就是投资问题。政府投入是节能投资的一个重要来源。目前我国采取的体制是国家对一些重大节能工程项目和重大节能技术开发、示范项目给予投资和资金补助或贷款贴息支持。政府节能管理、政府机构节能改造等所需费用，纳入同级财政预算。但是政府的财力毕竟是有限的，调动起市场的积极性才会获得源源不断的动力。70年代中期以来，一种基于市场的、全新的节能项目投资机制“合同能源管理”在市场经济国家中逐步发展起来。“合同能源管理”机制的实质是一种以减少的能源费用来支付节能项目全部成本的节能投资方式。其运作原理是：节能服务公司与客户签订合同，约定由前者全权负责后者的节能事宜，由于能源费用的下降而产生的经济效益由两者按照一定比例共享。这种节能新机制在西方国家被证明是一种比较好的市场节能服务模式，取得了很好的经济和社会效益。

　　合同能源管理有利于节能自传统计划经济模式下的“管理式”节能向市场化的节能机制转变。为切实推进我国公共机构节能工作的顺利进行，制度设计应对合同能源管理进行具体规定，内容如市场准入制度，除遵循《公司法》等一般性市场准入法律制度外，节能服务产业中的节能服务公司应当制定专门的市场准入制度，对节能服务公司的技术、资金、从业人员资质等做出专门的规范。再比如行业标准制度。节能标准制度提供了节能的行为规范和准则，使能源利用活动科学化、合理化、定量化、标准化和制度化。节能服务公司的最终目的就是为用户节省能源，衡量节能服务效果就需要有统一的标准。同时，制度设计还应从财政政策、税收政策、融资政策等方面完善与之配套的政策环境。总之，我国公共机构节能制度设计应充分发挥市场机制的原理，使合同能源管理等市场化运作模式与行政化模式结合起来。

　　4、公众参与制度

　　公共机构节能管理需要建立起完善的社会公众参与制度，构建相应的渠道，使社会公众能够充分、有效和方便地参与到公共机构节能工作中去。社会公众参与制度一般包括参与节能政策的制定、参与节能标准的确立、监督节能工作的运行、提出有关节能的建议、意见或诉讼等。因此，制度设计可以设立公众监督员制度，定期到有关部门监督监察其用能情况。对于公共机构节能标准以及有关政策的制定，应确立公众听证制度，新闻舆论监督制度，以及确立节能公益诉讼等。在相关参与制度的具体建构中，明确规定社会公众参与的方式、途径和程序，真正做到鼓励社会公众参与，便利社会公众参与。

　　5、政府节能采购制度

　　节能采购可以充分发挥政府在节能领域的示范和引导作用，同时也有助于满足政府自身节能的需要。目前许多国家已将该项政策作为实施可持续发展战略的重要措施。我国应考虑在已有的政府采购大框架下，制定具体的政府节能采购实施条例或办法，以法律的形式明确节能采购的政策目标、程序、方式、评定标准、采购对象的节能等级划分和界限要求等，使采购活动有法可依，有法必依，使其规范化，制度化。另外，健全节能采购的监督机制，对不符合节能采购要求的行为进行规范和限制，从而保证政策执行的公正、透明，资金的高效利用。通过建立系统的节能采购绩效考评指标和制度，制定公开产品相关能耗信息的规范，公布政府节能产品采购的实际执行情况，建立人大和社会公众、非政府组织等对政府采购的监督机制等，客观真实的评价采购成效。

　　[1]魏一鸣等：《中国能源报告(2008):碳排放研究》，科学出版社2008年5月版。

　　[2]邓海云：《节约能源是中国经济发展的唯一选择》，载《光明日报》2005年8月1日，第5版。

　　[3]《国务院低碳办公室将开展公共机构低碳考核》，资料来源：http://www.cndtw.org/html/2/gjzc/200811/04-3264.html (2012年10月访问)。

　　[4]《河南省“十一五”后两年公共机构节能计划》，资料来源：http://www.hnpiec.com/2009/0427/218.html (2012年10月访问)。

　　[5][美]丹尼斯C·缪勒：《公共选择理论》，杨春学等译，中国社会科学出版社1999版，第309页。

　　[6]黄晓宏、陈德敏：《关于我国节约能源的法律思考》，载《中国矿业大学学报》(社会科学版)，2006年第2期。