内容提要：能源市场化转型是我国能源发展转型的基础阶段，对能源领域有至关重要的影响。能源市场化转型的目的是提升能源效率，这就不可避免的面临能源安全问题，把握能源市场化的限度，在保证能源安全的同时提升能源效率，需要配套的好制度才能实现。构建完善的能源法体系，使综合性的能源法与各专项法律相配合，以期追求能源法律绩效的最大化，满足可持续发展的要求。

关 键 词：能源法；市场化转型；能源效率；法律制度

能源是当今世界的焦点问题，也是我国可持续发展的核心问题。在“十一五”期间，中国能源消耗强度下降了19%，而“十二五”计划到2015年，中国单位国内生产总值能源消耗将再降低16%。^[①] 为了满足我国能源可持续发展的目标，能源效率必须大大提升，能源市场化转型是关键。而胡锦涛在“十八大”报告中指出：“推动能源生产和消费革命，支持节能低碳和新能源、可再生能源发展，确保国家能源安全”，可见能源效率与能源安全均是可持续发展的目标。本文对能源市场化转型中能源效率与安全的相关问题以及如何构建能源市场化转型所依赖的能源法体系进行探讨。

一、能源市场化转型的基本问题

随着体制改革的不断深入，当代能源发展有三个很明显的转型，能源法也随之发生变革：逐步从国家垄断和国家所有的模式向能源市场化转换；能源法的发展日益呈现出生态化的趋势；能源法与社会密切相关，逐渐走向人本化。^[②] 其中，能源法的市场化转型最为基础，也是我国能源法面临的首要挑战。

（一）能源市场化转型的内涵

能源市场化主要是指打破自然垄断，鼓励竞争与开放，能源市场化转型的核心就是在能源市场引入竞争机制。我国在能源市场化改革的过程中采取了价格双轨、政企分开等措施，取得了一定的成果和基本经验（如采取渐进的模式转型，放松投资限制等）。能源市场化转型是我国能源发展转型的第一步，也是最重要的一步。

能源的配置是关系国计民生的大事，能源市场化转型必须保证国家能源总体战略的顺利实施，在此基础上充分发挥市场竞争机制的作用，提高我国能源市场的竞争力，满足社会日益增长的能源需求。能源市场化转型主要包括以下内容：能源配置的基础方式由非市场机制转向市场机制，由垄断性市场结构转向竞争性市场结构，由不平等竞争转向平等竞争。^[③] 通过能源领域投资产权多元化、市场准入制度、反垄断与公平竞争等，最终形成较为完善的能源市场化竞争机制。

 (二)能源领域呼吁市场化转型

我国的能源长期由政府独家管理，随着经济体制改革的不断深入，政府对煤、电进行了相应的改革，而石油、天然气仍由政府独家经营，这些改革远不能满足社会需求。我们并不否认能源产业产权市场获得了发育与成长，但是这些成就远远无法满足能源可持续发展的要求，以至于持续呼唤能源领域市场化改革的声音不绝于耳。^[④]

“只有竞争的市场才能产生有效率的结果。”^[⑤] 从上世纪70年代末起，许多国家开始了能源市场化的转型，目的就是鼓励竞争从而产生效率。同时，随着经济全球化的推动，各国的经济体制开始了深刻的变革，相应的经济法律调整模式也随之转变以适应更灵活、竞争性更强的市场，能源法也不例外。

自由竞争的市场能够提高资源配置的效率，消除了过度的政府干预，有助于能源的可持续发展。能源市场化转型就是能源市场由低效率向高效率的转型，虽然市场与政府从来就不是单方面的作用，市场提升效率，政府保证公平，但能源领域追求的应该是效率体制内的公平，市场化转型使得能源价格更多的依赖于价格变动而非行政干预，市场内的竞争压力能够促进能源效率，满足能源可持续发展的需要。因而，能源发展过程中的市场化转型有其必要性。

二、能源市场化转型面临的问题——能源效率与能源安全的博弈

能源市场化的转型不可能一步到位，当市场化转型不彻底，旧机制已经被推翻而新的保障机制还未建立或不够完善时，就会产生能源安全的问题。也就是说，在能源市场化转型的过程中，能源安全问题不可避免。正确的处理能源效率与能源安全的关系，实现可持续的能源供给，是能源市场化转型成功的必要条件。

（一）能源市场化与能源安全   

所谓能源安全，是指一个国家或地区以石油天然气为代表的能源储量、能源生产和能源供应安全。能源安全是以合理的价格提供足够的燃料和电能，支持国家经济的可持续发展，保障人民生活并保卫本国领土，是国家安全的一个重要方面。^[⑥]

能源市场化主要通过以下两个途径对能源安全造成影响：一是能源市场内部的市场结构、市场行为和市场绩效的调整；二是对能源输送、分配所依赖的基础设施的规制。虽然从长期来看，能源市场化转型理顺了能源价格，是能源价格能够反映市场供求的变化，有利于保证能源安全，但是在能源市场化推进过程中，能源市场化改革会增加能源产品的波动性，而在能源保障机制没有建立的情况下，会导致能源的非自愿配给和能源价格的非预期增长的问题出现。^[⑦]

（二）能源效率与能源安全的关系

要实现能源的可持续发展，能源效率、能源安全、环境保护、技术进步与创新、能源市场结构优化等都是需要达成的目标。而在这些多元化的目标中，最本质的当属能源安全与能源效率。

经济与社会的可持续发展本身就是能源安全与能源效率成就的必然结果。能源安全与能源效率本身既是两个有层级的目标，又是互为一体的目标。能源安全是能源效率的基础，能源效率又是能源安全的保证。能源安全是最基本的目标，而能源效率是最高的目标。^[⑧] 制度设计必须同时保证能源安全与能源效率，才能达到制度绩效的最大化。

长期以来绝大多数国家都致力于解决能源安全问题，维持不间断的能源供应，满足本国的经济社会发展。但是能源安全并不是能源领域发展的全部，“较为稳定和满足的能源供给”与“能源的可持续发展”之间有很大的差距。而能源效率是资源优化配置、公平竞争、能源市场结构优化的体现，它与能源安全一起才能为将来能源的可持续发展提供保障。

（三）能源市场化转型的有限性

市场的力量从来就不能解决所有的问题，选择实施市场经济体制也不能完全脱离政府力量的干预。选择倾向于市场或者政府的程度非常重要，越倾向于市场，就会越多的遭遇市场失灵的缺陷；越倾向于政府，却要承担官僚作风带来的低效率等风险。

能源领域的情况很特殊，许多国家在能源市场化改革的进程中摇摆于政府干预与市场调节之间，交替使用“有形之手”与“无形之手”，正表明了政府调控在能源领域格外重要。能源市场的正常运行离不开政府调控，即使是在能源市场化程度最高的美国，政府在能源领域（如电力的生产、传输与分配，化石燃料的储存等）也有较高程度的介入。

能源领域属于涉及国民经济命脉的基础产业，在实行“以公有制为主体”的基本经济制度的中国，国有资本或国企，特别是央企是中国能源发展的中流砥柱和社会资本。在相当长的时期内中国能源产业的发展依然会以国企为主，民营资本或民营企业进入能源领域更主要的是造就国企竞争性外部制度环境。^[⑨] 因此，能源市场化转型有一定的限度，应当在保证能源安全的前提下追逐能源效率的提升，而非一味的寻求市场自由。

三、构建完善的能源法律体系

“设计良好的制度与规则会产生一个有效率的、增长迅速的、生活水平不断提高的社会，设计不良的制度和规则会引起停滞，甚至衰退。”^[⑩] 与其他制度相比，法律具有权威性、正当性和普遍性等特征，在经济转型中起着指引性的作用。通过法律转型进行经济转型已经成为现代经济转型的基本特征。^[11] 因此，能源市场化转型的成功依赖于构建完善的能源法律体系。

（一）我国能源法的立法模式与制度选择 

我国能源法应当借鉴成熟国家（如美国、德国和日本）的做法，将能源法体系定义为由统一的基本法和单行法共同构成，在《能源法》作为基本法的前提下，修改现有的能源单行法，制定新的能源单行法，进而形成法律措施全面，体现时代性、强化操作性的能源法律体系。^[12]   

制定《能源法》应该着眼于能源法律体系自洽性与能源实务需求前瞻性的要求，将其定义为能源领域的综合性立法，内容主要包括能源市场准入、能源资源的产权（如所有权、开发权）、能源效率等与市场制度相关的问题以及能源战略、能源安全、能源监督与管理、能源环保等全局性问题，同时《能源法》需要对其他单行能源法不予调整、无法调整的问题加以协调和规范，发挥对其他单行能源立法拾遗补缺的作用。^[13]

此外，我们必须依据《能源法》尽快制定出《石油天然气法》和《原子能法》等单行能源法，修改《煤炭法》《电力法》《节约能源法》等既存的法律。《能源法》是能源法律精神和法律文化的精髓，是能源法律制度的源泉，单行能源法只有根据《能源法》的法律和制度规则进行制定或修改，才能成为能源法律体系的有机组成部分。^[14]

（二）完善我国能源管理与监督体制

能源产业是一个综合性很强的产业部门，分散的管理体制引发诸多问题，比如难以站在大局的高度制定全面、统一和科学的战略方案；难以针对国内外能源的变化采取及时有力的措施；能源方面的法律法规不一致，相互矛盾等。统辖煤、油、电、核、可再生能源的综合性能源管理部门是能源管理体制最好的选择。将分散于几个部门的煤炭、石油、电力、天然气的行业管理权集中起来，加强对这些行业的发展战略、政策目标、管理体制框架、法律法规的研究和制定，有利于能源产业的市场化进程。^[15]

由于能源产业的特殊性，综合性的能源管理部门必将参与能源发展转型的方方面面。若要实现有效的监督，监督、管理部门合一肯定是行不通的。而在现在的大环境下，对于综合性能源管理部门的需求非常大，而综合性能源管理部门拥有强大的权力，监督机构即使独立也不能发挥其作用。我们只能将“监、管分离”作为长期目标，期待当能源市场化转型到一定程度，能源产业与市场成熟之后，能源的监督体制能够到位，发挥其应有的职能。

（三）构建完善的能源法律体系所面临的问题

由上文的分析可知，要想构建完善的能源法律体系，作为能源基本法的《能源法》作用的发挥以及综合性能源管理部门的建立是关键，而这两点恰恰构建能源法律体系最大的羁绊。

要想《能源法》能够发挥其应有的作用，就必须将其定位为基本法，效力高于其他单行能源法律。而我国《立法法》规定法律分为三个层级：宪法、基本法与其他法律。虽然《能源法》在形式上只需要由全国人大多数票通过就能成为基本法，但《能源法》的制定遵循了民事、刑事等基本法，将《能源法》与《民法通则》定位在同一层级显然不合适。因此《能源法》的地位十分尴尬，它既无法名正言顺的成为基本法，效力又不能理所当然的高于其他单行能源法。唯有通过修改《立法法》，将现行法律增加为四个层级，才能解决《能源法》的地位和效力问题。^[16]

建立综合性的能源管理部门必须实现从分权到集权的转变，这种权力的重新配置必然触动多个部门的权力与利益，引起多部门的合力反对，特别是在这种转变并没有法律根据的情况下。在《能源法》中制定能源管理的相关制度，能够解决法律根据的问题，但是我国部门法通常是由政府部门推动出台的，当《能源法》的规定侵害了有关部门的既得利益时，《能源法》的出台变得遥遥无期。^[17] 因此，出台《能源法》与建立综合性的能源管理部门这两个构建能源法体系的必要条件相互矛盾，使能源市场化转型的法制构建陷入僵局。

能源市场化转型是一个漫长的过程，能源法律体系的构建能够促进能源发展，引导能源市场化转型。但是能源法律体系的构建面临着许多法律上和政治上的问题，充满艰辛。如果能够克服困难，相信不久的将来一定能够出台一部科学、有效的《能源法》，配合多部单行能源法律，以完善的能源法律体系促进能源市场化转型，满足经济社会的发展需求。

[①] 在国务院发展研究中心主办的“中国发展高层论坛2012年会”中，国家发改委主任张平表示：中国能源消耗强度在“十一五”期间下降了19%，我们承诺在“十二五”期间，还要再计划下降16%。

[②] 参见马俊驹，龚向前：《论能源法的变革》，载《中国法学》2007年第3期。

[③] 冯飞：《中国能源市场化改革的重大问题》，载《煤炭企业管理》2004年第6期。

[④] 参见史兰等：《中国能源工业市场化改革研究报告》，经济管理出版社2006年版，第44~56页。

[⑤] [美]约瑟夫·斯蒂格利茨：《发展与发展政策》，纪沫等译，中国金融出版社2009年版，第399页。

[⑥] 资料来源：http://baike.so.com/doc/6064761.html，访问日期为2013年8月9日。

[⑦] 张华新，刘海莺：《能源市场化与能源安全》，载《中国矿业》2008年第3期。

[⑧] 肖国兴：《论能源法>的理性及其法律逻辑》，载《中州学刊》2007年第4期。

[⑨] 参见肖国兴：《能源发展转型与能源法>的制度抉择》，载《法学》2011年第12期。

[⑩] [美]约瑟夫·斯蒂格利茨：《经济学》（第二版），张军等译，中国人民大学出版社2005年版，第14页。

[11] 参见[美]史蒂文·瓦戈：《社会变迁》，王晓黎等译，北京大学出版社2007年版，第310页。

[12] 参见邓海峰，郑明珠：《能源法的立法模式与制度选择》，载《公民与法》2009年第10期。

[13] 参见李艳芳：《论我国能源法>的制定——兼评中华人民共和国能源法>（征求意见稿）》，载《法学家》2008年第2期。

[14] 肖国兴：《能源法>与中国能源法律制度结构》，载《中州学刊》2010年第6期。

[15] 参见陈平：《能源法制建设若干问题思考》，载《太平洋学报》2006年第5期。

[16] 参见肖国兴：《能源法>制度设计的困惑与出路》，载《法学》2012年第8期。

[17] 同前注16。