内容提要：电力普遍服务政策法律化已经成为能源立法必须面对的问题，在立法中，需要解决高成本地区电网建设成本和低收入人群使用电力价格问题，而这两个问题的解决一是要在立法上明确电力普遍服务义务承担主体；二是要建立普遍服务基金法律制度。

关 键 词：电力普遍服务义务；电力普遍服务义务主体；电力普遍服务基金

普遍服务义务（universal service obligations）是由1934年美国《电信法》所确立的。经过70多年的发展，公民有权通过方便途径、以可承受价格、获得非歧视性的普遍服务的理念在诸如电力等网络型公用事业受到广泛地承认。[1]

我国经济学者认为，电力普遍服务，是指由国家制定政策，由电力经营企业负责执行，确保所有用户都能以合理价格获得可靠的持续的基本服务，其主要内容包括：（1）对任何人在任何时间和任何地点都必须提供电力服务；（2）对所有用户没有价格和质量歧视；（3）制定电力用户可承受的价格。[2]学界通常认为，电力社会普遍服务具有三个特点：（1）可接入性。通过新建供电线路或者建设分布式电源等方式，使用户可以在需要用电服务时，能够就近获得电力服务供给，享受相应的供电服务。（2）可接受性。电力用户享受的供电服务价格应该是合理的。（3）非歧视性。所有用户以可接受价格享受无差别的供电服务。对所有用户一视同仁，主要保护落后地区和弱势群体两类普遍对象用电权利。[3]

一、电力普遍服务政策法律现状

我国电力普遍服务首先是通过政策确立的。2002年《国务院关于印发电力体制改革方案的通知》（国发【2002】5号文件）首次提出电力社会普遍服务政策，表述为：“国家制定政策，采取措施，确保所有用户都能以合理的价格获得可靠的，持续的基本电力服务。”[4]2012年10月国务院发布的《中国能源政策（2012年）白皮书》第六部分阐述了提高电力普遍服务水平的政策内容。（1）解决无电人口用电问题。在无电人口集中地区，建立并完善承担社会公共服务功能的电力普遍服务体系。（2）推进农村电网建设和改造，改善农村生产生活用电条件，建设安全可靠、节能环保、技术先进、管理规范的新型农村电网。（3）加快推进西藏、新疆和青海、四川、云南、甘肃四省藏区电网建设，扩大电网覆盖面，提高供电可靠性。（4）加强城镇电网改造和升级，提高供电质量和可靠性。做好电力供应保障，优先确保居民生活用电。由此可见，经过十年的发展，电力普遍服务政策的内容已经有了充分的发展，但核心内容在于解决电力的可获得性上。这也和我国发展阶段和国情相符。

有学者认为，1995年《电力法》对电力普遍服务义务已有部分规定。《电力法》第八条规定：国家帮助和扶持少数民族地区、边远地区和贫困地区发展电力事业。将《电力法》第八条视为电力普遍服务义务的表述，从严格的法律解释学来看，义务是带有强制性的法律规范，电力法的第八条是宣示性规范，不属于义务的范畴。

2005年6月3日国家电力监管委员会通过的《供电监管办法试行》第五条首次在立法性规范中使用了电力社会普遍服务义务这一概念，并对其进行了定义。“电力监管机构对供电企业履行电力社会普遍服务义务的情况实施监管。供电企业应当按照国家规定履行电力社会普遍服务义务，保障任何人能够以普遍可以接受的价格获得最基本的供电服务。”国家电监会2009年11月16日公布《供电监管办法》（电监会27号令）第十条：“电力监管机构对供电企业履行电力社会普遍服务义务的情况实施监管。供电企业应当按照国家规定履行电力社会普遍服务义务，依法保障任何人能够按照国家规定的价格获得最基本的供电服务。”在相关法规中，对电力普遍服务义务规制核心在于确立电力价格的可承受性。

电力供应中的非歧视性措施最初也是通过政策加以规范的。1997年政府出台了关于改革农电管理体制实现城乡同网同价的政策。在我国电力服务中歧视性主要体现为价格和价格条件的歧视性以及服务质量的歧视性。这些歧视性主要源自电力管理体制，随着管理体制的改革，这些歧视性逐渐在消失。

二、法律确立电力普遍服务义务的必要性分析

电力普遍服务义务通过立法的形式加以确立，是消除信息差异和贫富差异的重要手段和保证。我国《行政许可法》第67条规定：取得直接关系公共利益的特定行业的市场准入行政许可的被许可人，应当按照国家规定的服务标准、资费标准和行政机关依法规定的条件，向用户提供安全、方便、稳定和价格合理的服务，并履行普遍服务的义务，未经做出行政许可决定的行政机关的批准，不得擅自停业、歇业。行政关系是一种管理与被管理的关系，从行政许可法的角度来看，电力普遍服务义务被视为一种行政合同义务，即通过行政合同的方式加以明确的，从行政许可法的角度来看，这是一种合乎法律逻辑的必然。

作为规制电力产业法律关系的基本法律，现行《电力法》或未来的《能源法》是否应将电力普遍服务义务纳入其中？这一问题应从现阶段我国电力普遍服务义务实践所产生的问题进行分析。

（一）高成本地区电网建设成本问题

1.农电改造的问题

农电是电网为农村供电和服务的统称。由于农村人口居住相对城市人口比较分散，农村经济发达程度低于城市，形成用电水平相对比较低。这些因素决定了农电电网具备点多、线长、面广的特点，决定了农村地区电网建设投入比较大，回报很低。同时，整个农村电网供电负荷率很低的现状，使得农村地区供电质量受到影响。因此我国农电改造，目的在于提高农村电力质量。国家在1998年启动一、二期农网建设与改造工程，国家直接下达了两千一百多个亿投资规模，这个资金来源，除了国家提供20%的资本金之外，其余的通过国家出台一些政策，由企业贷款来解决。2000年又开始新一轮农电改造升级。以国家电网为例，在“十二五”期间，按照国家新农网改造后供电能力、供电标准的要求，规划投资4420亿，来解决农村电网的建设问题，但目前国家下达的投资计划每年在500亿左右。[5]因此，承担农电改造的企业如何来解决巨大的投资差距则成为一个现实问题。

2.无电区电网延伸工程的问题

1994年，我国仍有5800万人口生活在绝对贫困中。针对这一现状，当时的国家计委、国家经贸委、电力部联合推进的“电力扶贫共富工程”，这是电力行业贯彻《国家八七扶贫攻坚计划》，推动农村电气化事业发展而采取的一项电力社会普遍服务的重要措施。提出的奋斗目标是：力争到2000年消灭无电县，基本消灭无电乡和无电村，使全国农户通电率达到95％以上，同时建成1000个农村电气化县，全国县及县以下总用电量达到5200亿千瓦时。为此，电力部门采取了“国家补一部分，各级政府补助一部分，乡镇集体和用户分别自筹一部分”的办法，并建议各省从征收的电力建设资金中安排一部分。随着“电力扶贫共富”工程的深入开展，到2002年，全国乡、村、农户通电率分别达到98.54％、98.71％、98.48％，全国县及县以下总用电量达到7212亿千瓦时，均超过既定目标。[6]目前，依据国家电网信息，国家电网公司供电区域还有57.6万无电户、240.9万无电人口，主要集中在西藏、新疆、四川藏区、青海藏区等边远地区。“十二五”期间，计划通过电网最大限度延伸，解决49.5万户、207.5万人的通电问题。[7]但是，随着无电区延伸工程的进展，单位通电投入水平明显提高。以南方电网为例，解决云南丽江其中一户无电户，测算出的通电成本将达30万元人民币。总之，无电区地处偏远，电网建设困难，建设成本高昂。因此，建设资金成为解决这一问题的关键。

（二）低收入人群使用电力的价格问题

电力普遍服务政策和立法要求电力价格的可承受性，即服务的价格应当为大多数用户所接受。但普遍可接受的价格，实质上造成没有具体监管标准，因此2009年电监会修改为国家规定的价格。但是即使国家规定的价格，也必须建立在合理成本的基础上，因为电力价格不能反映电力成本则会产生严重的负面影响。这样一来，低收入人群可能无法享受电力供应和服务。

上述这些问题的核心，在于厘清电力普遍服务资金的来源和成本，而这些问题，特别是在电力体制改革的进程中，需要通过立法来确立新的体制和发展模式加以解决。

三、完善我国电力普遍服务义务之探讨

（一）电力普遍服务义务主体之探讨

有学者认为，电力普遍服务主体应该包括责任主体和实施主体。[8]由于电力普遍服务体现了公共利益的性质，作为服务公共利益的责任主体应该是政府。但是，我国传统上在电力产业实施的是政企合一的体制，电力部门具有行政管理权和电力生产经营权，自然成为既是责任主体又是实施主体，两者身份兼具。随着电力的市场化改革，电力部门政企分开，电力企业成为独立的市场主体，不再具备原有的行政职能。因此需要明确电力普遍服务的责任主体和实施主体。作为社会公共利益的代表，政府成为电力普遍服务的当然责任主体，是经济社会发展的必然要求和国际趋势。然而随着电力产业政企分开，政府成为电力普遍服务的直接提供者已经不具有可实现性。所以，政府需要委托特定的企业提供这一服务。目前我国电力输配售一体化的制度安排下，决定了受托人只能是电网企业。从规模经济和供电可靠性来看，电网企业拓展网络服务范围具有天然优势，其他主体则难以胜任。[9]但是在电网企业内部，由于业务环节不同，在现行供电体制下，直接针对用户服务的实施者只能是供电企业。我国《电力法》26条规定：“一个供电营业区内只设立一个供电营业机构”。在我国供电区域垄断体制下，特定地区电力普遍服务的提供者只能是该地区的供电企业，此外别无选择。另外，从技术层面来看，供电企业由于在该地区实施经营活动，对该地区的电力供应情况最为了解，能够发现实施电力普遍服务的重点和难点，具有实施普遍服务的独特优势。[10]所以，电监会出台的供电监管的法律规范指定供电企业承担电力普遍服务义务。目前供电业务在法律上和经济责任上主要由各省电力公司承担。所以，各省电力公司成为事实上的责任主体和实施主体。[11]

由于普遍服务具有明显的社会公益性和政策性，中央和各级地方政府应该是普遍服务的责任主体。电力体制改革前，电力企业纵向一体化的垄断体制，决定了电力企业在监管机构监管下，具体执行普遍服务工作。电力体制改革后，厂网分离的形势，使得政府放松了对发电企业的规制，开始朝向竞争性市场结构前进。在这种情况下，指定电网企业为普遍服务义务实施主体。

关于放松规制后能源普遍服务义务的承担者，实际上是能源立法必须面对的问题。97年生效的欧盟电力指令将普遍服务义务放在指令第10条予以明确规定，即成员国可以对配送企业施加一项在指定地域内供应消费者的义务。因为随着能源管网产业自由化和私有化的进展，普遍服务的概念一直得到重要的关注。[12]但是在立法中明确具体的普遍服务义务承担主体，在能源管网产业改革初期的欧盟和美国，一般都是规定为配送企业。

我国目前电力普遍服务义务的承担主体是否明确？从政策上来看，是将电网企业界定为政策的实施主体，这一点从国家电网开展的活动以及得到的补贴上都可以证实。但电监会的行政法规从法律上将供电企业作为普遍服务义务履行的主体，然后由电力监管机构代表国家进行监管。如何解释这两者之间的差异？尽管我国大多数供电企业法律上、经济上或行政关系上隶属于电网企业，但是两者之间还是有差异的。有学者从委托代理关系进行了解释，认为电力监管机构和电网公司实际上是委托人和代理人之间的关系，普遍服务的实质是委托代理问题。[13]这一解释只是解决了电监会和电网的关系，但这一解释仍将电网企业和供电企业视为一体。这样模糊处理的方法在目前的现实中还不会产生严重问题，但随着电力体制进一步改革，输配分离的实施，普遍服务义务法律上的承担主体必须明确化、合理化。　　（二）电力普遍服务基金制度构建之探讨

学者J.-J.拉丰认为，发展中国家电力普遍服务政策面临两个主要问题，“一是网络扩张的最优规模究竟有多大？二是如何定价才能最好实现普遍服务政策？”[14]对于第一个问题，目前电网延伸工程到成本高昂的无电区的政策，已经不考虑网络扩张的最优规模问题，更多是出于国家战略的需要来考虑。国家电网2006年到2010年，投入了158.6亿，解决了508.9万人口的供电。当时的水平是一户电网建设的成本是一万块钱左右。但目前面临着更高昂的成本支出，解决207.5万无电人口供电，大概需要投入的资金是206.5个亿。一个人平均一万块钱，一户大概需要四到五万的投入。[15]第二个问题，在实践中，规制机构通常使用价格政策来实现配置效率以及赋予再分配目标。传统上，政府采用交叉补贴和政府补贴作为政府价格管制的主要方式。但从经济学的角度来看，这两者均表现为低效率。

交叉补贴是普遍服务传统的实现形式。交叉补贴对于零售和批发消费者的表现是让他们支付平均成本价格而不考虑服务他们的实际成本的区别。但这些成本因消费者的空间不同、消费时间不同而有区别。因为距离不同，在输送电力的活动中输送成本的损失不同；在不同的时间输送阻塞的成本不同，比如用电高峰期的成本和用电淡季的成本不同。但传统规制缓和了两种类型的成本区别。虽然有例外，绝大多数零售和批发消费者支付单一平均成本定价，不管他们消费的位置和时间。但其结果是使受规制价格和市场价格明显的背离。这种实践既不能使生产者获益也不是有效的。

但是在能源企业纵向一体化垄断体制下，必须依靠企业内部的交叉补贴机制来实现社会普遍服务功能。我国能源企业针对同样性质的服务在实践中运用的交叉补贴方法有两种，“一是能源企业向高收入用户收取的价格，高于企业实际运营成本，以此补贴低收入的用户；二是能源企业向低成本地区用户收取的价格，高于企业实际运营成本，以此补贴高成本地区的用户。”[16]交叉补贴方法实际上是通过扭曲价格的方式来提供普遍服务，使得市场机制不能有效发挥作用。

在能源企业纵向一体化垄断体制下，政府允许自然垄断产业内部垄断性业务与竞争性业务，盈利性业务与亏损性业务相互弥补，实现盈亏平衡机制。但随着在规制产业中竞争的引入，使得它依靠交叉补贴去资助普遍服务目标变得困难甚至不可能。“为解决能源市场部分自由化之后出现的问题，法律需要作出新的制度安排，一方面明确应当履行普遍服务义务的特定能源企业,另一方面，确立普遍服务基金作为履行普遍服务义务的能源企业的资金来源。这样既能保证普遍服务目标的实现，同时也能保证有效竞争的实现。”[17]

我国电力产业的交叉补贴是政府允许电力经营企业以利润率高的业务补贴利润率低甚至亏损的业务，以盈利地区的业务补贴亏损地区的业务。[18]但目前的现状是在电力产业领域，原先共同承担普遍服务义务的发电企业和电网企业分拆，形成各自具有独立经济利益的市场主体，各自具有独立人格的企业法人。自此，电网企业被单独赋予承担普遍服务义务的责任。要求电网企业承担普遍服务义务具有一定的现实可操作性。一是因为电网企业承担着把电网延伸到高成本地区的设施建设责任，而且也只有电网企业具有完成这种任务的可行性。二是供电企业具体承担特定区域内的供电职责，可以直接具体履行这一义务，而供电企业在我国大多数是电网企业的分支机构或由电网代管的，具有法律或经济的从属性。但是这些理由仅仅说明电网企业直接承担普遍服务义务具有天然的优势，不能解决经济合理性和效率问题，也不能解释发电企业不承担此项义务，和电网企业相比是否具有公平性的问题。

政府补贴，作为收入再分配的手段。电力普遍服务具有两个重要特征：第一，从政府那里获取各种名目的直接和间接补贴。第二，电力普遍服务是以提供实物的形式来改善收入分配，而不是通过提供现金的方式。[19]普遍服务由政府主导，强制电力企业承担普遍服务义务并不是实现再分配和区域发展规划的必然结果。在发达国家，税收系统的高效率决定了补贴资金可以由政府支出；但在中国，税收系统比内部的转移支付系统效率要低得多。

鉴于传统普遍服务两种手段的低效率，符合资源配置的高效率的普遍服务基金被各国提出，并通过立法加以确立。　

最优普遍服务政策可以用两种规制手段即资费和网络投资来实现。[20]具体到普遍服务政策的制定者和立法者而言，这也成为对低收入人群的价格问题以及企业在高成本地区投资如何回收问题。于是建立普遍服务基金成为解决这两个问题的关键所在。但建立电力普遍服务成本补偿基金面临如下四个需要解决的问题：

1.政府和企业均是资金提供主体

首先，普遍服务基金的资金从哪里来？这一问题体现了提供普遍服务资金的主体是谁？

关于建立电力普遍服务成本补偿基金，学者研究中主要参考借鉴电信普遍服务基金。该制度在一些国家成为电信企业实现普遍服务的主要方式。在各国实践中，主要方式有如下三种：一是政府收入，二是网间互联费，三是电信运营商收费。[21]目前，国际上对电力普遍服务成本补偿的典型方式是征收基金税。通过税收的方式使得所有电力消费者公平负担普遍服务成本。具体操作方法是在销售电价中加入普遍服务成本，然后由基金管理委员会将电力普遍服务基金补贴给那些具体实施普遍服务的电力企业。[22]

总之，通过税收的方式筹集基金，从经济学的角度来看，这是一种更加透明、低成本、合乎市场化改革方向的措施。从法律的角度来看，因为税收采取按照统一比例从各运营企业中征收，体现了“义务”性，即具有法律的强制性。除此之外，根据国情，国家对普遍服务的政策补贴也应当纳入，但不应成为主要的来源。

在我国，传统上曾经采取国家行政干预的方法，采取“部门出一点，群众投一点，村级挤一点，共同解决“的办法来落实农村用电问题。这种做法在当时历史条件下具有一定的积极效果。目前中国电力产业普遍服务的实现形式是以国家为主，由国有电网公司完成普遍服务义务，所需资金由国家、电网企业、地方政府三方共同筹措，这实质上是以政府补贴为主，交叉补贴为辅的机制提供普遍服务。[23]

但是从效率和制度化的角度来看，可借鉴国际经验，建立电力普遍服务成本补偿基金，其主要构成来自面向企业的基金税和政府的财政补贴。其中基金税征收的额度，先由政府测算出年度需求电力普遍服务基金量值，然后从电力运营商的资源占有率和市场份额、运营收入等因素综合考虑进行合理分摊。

2.征收标准差异化

由于普遍服务义务最早在电信领域实施，因此电信业积累了丰富的经验可供借鉴。韩国电信非对称普遍义务的做法具有一定合理性。对于不同规模的运营商按销售收入的不同比例收取普遍服务基金，对于一定规模以下的新运营商可以免交普遍服务基金，扶持新进入者，增加市场竞争力。[24]

电信产业非对称普遍义务的立法经验非常值得我国借鉴。由于实现全社会的电力普遍服务是政府的公共利益目标，而利润最大化是普遍服务的执行者即电网企业的目标。[25]因此，仅对电力产业某一个环节的企业征收基金税显然不尽合理，应该扩展到全部电力企业，但是发电企业由于准入管制的放松，形成了大大小小规模不等的企业，他们在电力市场上的地位以及享受到的利益实质是有差异的。所以，采用非对称普遍服务义务将更有利于整个电力产业的发展。

3.确立发放对象

按照国际上的经验，基金发放对象是具体实施电力普遍服务义务的企业。在我国由于历史和体制的原因，在贫困地区长期提供电力普遍服务的企业主要是电网企业, 因此电网企业具有针对贫困地区实施电力扶贫工程的丰厚经验。而且目前电网企业垄断输配电业务的市场结构，在短时间内无法改变，主要由国家电网企业承担的对用户直接供电业务, 也没有竞争者。[26]因此电力普遍服务成本补偿基金的发放对象，主要是提供电力普遍服务的运营商，即电网企业。但是，电力普遍服务义务的含义包括对低收入人群的服务，因此发放对象还要包括落低收入用户。

4.合理补偿电力普遍服务成本

我国实施电力普遍服务的主要目的就是为了使电网具有更加广泛的覆盖性、促进地区经济发展，因而电力普遍服务补偿的具体数额要使工程的财务评价得以通过。电力普遍服务的成本是测算成本补偿的基础，因此，应该引入合理的方法对服务成本进行核算。同时，国家必须建立起正向激励机制，对国民经济效果好、而财务效果差的普遍服务工程投资和年运行费用给予补贴。

[1] 闫海：《普遍服务的法理与制度—发展权视域下的重构》，载《经济法论坛》第四卷。

[2] 王俊豪, 高伟娜：《中国电力产业的普遍服务及其管制政策》，载《经济与管理研究》2008年第1期。

[3] 闕光辉：《构建电力普遍服务新机制》，载《国家电网》2006年第12期。

[4] 张昕竹, 冯永晟, 马源：《中国电网管理体制改革研究》，江西人民出版社2010年版，第 60页。

[5] 宋密：《积极推进电力体制改革 构建新形势下的电力社会普遍服务体系》，资料来源：http://www.shp.com.cn/news/info/2003/12/25/183706907.html。

[6] 同上

[7] 孙吉昌：http://energy.people.com.cn/n/2012/0802/c71661-18654682-3.html

[8] 唐敏：《普遍服务的法理基础与制度构建》，载《电力需求侧管理》2010年第1期。

[9] 张昕竹, 冯永晟, 马源：《中国电网管理体制改革研究》江西人民出版社2010年版第61页。

[10] 唐敏：《普遍服务的法理基础与制度构建》，载《电力需求侧管理》2010年第1期。

[11] 闕光辉：《构建电力普遍服务新机制》，载《国家电网》2006年第12期。

[12] Rene Aubry . Legislative Development: Opening the Electricity Market,Columbia Journal of European Law，(1998)

[13] 吕庭杰：《中国电信市场有效竞争规制研究》，北京邮电大学2010年博士学位论文第158页。

[14] J.-J. 拉丰, 张昕竹：《发展中国家普遍服务义务的经济分析》，载《当代财经》2004年第1期。

[15] 孙吉昌：http://energy.people.com.cn/n/2012/0802/c71661-18654682-3.html

[16] 毕颖：《网络型基础产业法律管制研究》，北京交通大学出版社2010年版，第151页。

[17] 同上

[18] 王俊豪, 高伟娜：《中国电力产业的普遍服务及其管制政策》载《经济与管理研究》2008年第1期。

[19] 张昕竹, 冯永晟, 马源：《中国电网管理体制改革研究》，江西人民出版社2010年版，第 61页。

[20] J.-J. 拉丰, 张昕竹：《发展中国家普遍服务义务的经济分析》，载《当代财经》2004年第1期。

[21] 吕庭杰：《中国电信市场有效竞争规制研究》，北京邮电大学2010年博士学位论文第158页。

[22] 张福伟, 闫璐明, 赵怡明：《电力普遍服务补偿机制研究》，载《电力需求侧管理》2007年第2期。

[23] 王俊豪：《现代产业经济学》，浙江人民出版社2003年版，第 314-315页。

[24] 吕庭杰：《中国电信市场有效竞争规制研究》，北京邮电大学2010年博士学位论文第158页。

[25] 同上

[26] 张福伟, 闫璐明, 赵怡明：《电力普遍服务补偿机制研究》，载《电力需求侧管理》2007年第2期。