内容提要：建立长期稳定的能源法律制度对能源问题的解决大有裨益。虽然我国已初步形成能源权属、能源财政税收、能源生态补偿和能源监管制度，但就制度内容和设计上看，仍有诸多问题有待厘清。本文在生态文明理念的指导下，分析我国能源法律制度的成效和不足，提出在健全配套机制、强化协调机制、引入利益衡平机制三个方面对能源法律制度进行完善和创新。

关 键 词：生态文明；能源法律制度；能源权属；生态补偿；能源监管

能源是人类社会进步和国民经济发展的重要物质基础。然而，能源在推动经济发展的同时，也是造成当今世界环境污染、气候变化等诸多生态问题的主要因素。党的十八大报告提出“建设美丽中国，实现中华民族的永续发展”的宏伟目标，这标志着我国已经进入生态环境法治建设的新时期。因此，重新梳理与变革能源法制，构建符合生态文明的能源法律制度是新的历史时期的要求和体现。

一、能源法律制度与生态文明

能源法律制度，即调整能源法律关系的法律规范的统称。它是关于能源法律规范的内容和基础，是确定人们关于开发、利用及其规制能源的一系列准则和运行机制。

（一）我国能源法律制度的研究现状

目前，学界对能源法的研究正呈现蓬勃发展的良好势头，然而对能源法律制度的探讨，尚缺少全面而系统的介绍与评述，可资借鉴的资料较为匮乏，主要呈现以下几种现象。第一，以能源分类或种类为立足点对能源法律制度进行研究。岳树梅认为，“民用核能是一种清洁、高效的能源，我国应从法律程序、实体法、相关制度等方面对核能利用的法律制度进行重构”^[1]。第二，以能源的单项具体问题为视角对能源法律制度进行研究。朱熹洋认为，“能源储备制度应确立包括人大监督、程序正义、监管体制完善、立法过程监督和市场经济保障等一体的法律制度建设，才能最大成程度的实现和维护公立利益”^[2]。第三，以能源法律中的管理内容作为能源法律制度的研究对象。杨解君认为，“我国的能源法律制度主要有能源权属制度、合同能源管理制度、税收优惠制度、能源补贴制度、能源定价管理制度、能源管网管理制度、能源统计制度、能源信息公开制度、排污收费制度、排放权交易制度、清洁发展制度、政府绿色采购制度、能源合作制度等”^[3]。

由上面的论述可知，学界对能源法律制度的研究还在起步阶段，尚未形成完整的体系，所以其概念和内容，学界并无定论。笔者认为，能源法律制度就是人类从事某项能源活动而必须遵守的程序、规则和保障措施的法定化和制度化。能源法律制度明确了能源法律关系主体的权利、义务和必需遵守的规则、程序，以及应当承担的法律责任，对于解决能源矛盾和利益冲突，实现能源法的基本理念和价值发挥了重要的法制保障作用。另外，由于能源活动涉及能源的勘探、开发、生产加工、储存、运输、贸易、消费利用、安全监管及环境保护等各种复杂的社会关系，为了对能源法律制度做出一个较为翔实的论述，笔者有必要将我国现有的能源法律制度进行进一步的梳理和归类。

我国的能源法律制度主要有能源权属制度、能源财政税收制度、能源生态补偿制度和能源监管制度。首先，能源权属制度，是指能源资源和能源产品的所有权和使用权以及他项权利的制度。我国宪法明确规定了包括能源资源在内的自然资源国家所有制度，即国家在其管辖范围内对所有能源具有排他性的支配权。但能源资源的非所有权人可以通过法律规定取得对能源资源勘探、开发和利用的权利。其次，能源财政税收制度，是指通过财政或税收的手段来调控能源开采和利用的法律制度。我国能源财政税收法律制度的内容主要是能源补贴和税收优惠。再次，能源的生态补偿制度，是指能源企业因开采、利用能源资源而给能源提供区的自然资源和生态环境造成污染或破坏，进行治理恢复所给给予补偿的制度。最后，能源监管制度，是指国家能源监管部门依据法定的标准和程序，对能源企业和市场参与者及其他利害关系人的能源活动进行监管的法律制度。能源监管主要涉及能源定价、能源效率和能源污染治理等问题。

（二）能源法律制度的生态化

能源法律制度的生态化是环境法基本制度渐进融入能源法的一种过程和态势。它最直接体现了生态文明、环境伦理、可持续发展等理论在能源法制度中的生根与融合。正如蔡守秋教授认为，“能源法的生态化并不是能源法与环境法的生硬结合，而是能源环境问题发展到一定阶段，内外因共同作用的结果”^[4]。近年来，法律学者为更有效的解决生态危机，将生态理念、生态价值和生态思维引入能源法中，随之出现了能源法律的生态化。虽然我国的能源基本法还处在起草阶段，但大量的能源及相关法律规范的生态化取向已然决定了我国能源法律制度的生态化。

我国能源法律制度的生态化主要体现在能源法律规范的价值取向、法律原则和法律内容方面。首先，在价值取向方面，传统的以当代人眼前利益为中心的能源开发与能源供给的价值理念，已经被以“人类和生态共同利益”为中心的能源效率与能源安全的价值理念所取代。生态化的能源法不仅关注能源开发利用本身，而且更重视因能源不当开发利用而产生的生态环境安全，以及能源效率对生态环境的促进作用等。其次，在法律原则方面，主要有“能源安全原则、能源可持续利用原则、节能与能源效率原则、能源与环保协调原则”^[5]。这四项基本原则都是与保护生态环境紧密联系的，已经作为能源发展的新模式为社会大众所接受，强调的是经济、社会、环境的和谐相处。最后，在法律内容方面，以可再生能源法、节约能源法和其他替代能源法的立法及修订为典型代表，能源立法的生态化取向愈发明显。可再生能源法和节约能源法的颁布是生态文明理念指导能源法制建设的具体体现。

二、我国能源法律制度之现状解析

拥有较完备的能源法律制度是促进国家能源可持续发展的重要制度基础。虽然经过数十年的努力，我国的能源法制经历了从无法可依到一系列能源法规的出台，从侧重开发利用转向利用与保护并重的局面，但在生态文明理念的指导下，能源法律制度仍有诸多问题与缺陷需要进一步的厘清和检视。

（一）能源法律制度过于原则，操作性不强

我国很多能源法律制度的内容概括性较强，规定弹性较大，法律条文过于原则和抽象。由于能源涉及到自然资源、产业经济、监督管理等诸多领域，其复杂性要求能源法律制度的设置必需科学合理。然而，国内能源法律制度作为各项能源政策的简单重复，使得该制度成为空中楼阁，并难以执行。以能源生态补偿为例，由于我国还未出台能源生态补偿法，在仅有的能源生态补偿的原则性制度和政策中，我们很难确定能源生态补偿的范围，也很难确定具体的能源补偿标准和补偿计算方法。在能源监管方面，能源领域还急需明确执法监管主体、职权职责范围、能源管理和能源交易制度的运作程序，以及能源法律关系主体的具体节能减排指标和责任的相关制度的设置。另外，能源活动往往是先进行改革探索，政策先行，立法随后。庞大的能源政策性规定大大改变了法律制度的规范功能。总之，一个在总体上宽泛而具体性又不足、操作性不强的法律制度，是难以发挥对能源开发和利用的管控作用的。

（二）能源法律制度冲突严重，协调性较差

我国很多能源法律制度的规定相互之间缺乏协调性、相互冲突的问题较为严重。目前，我国采用的是分散的能源管理模式，缺乏统一、集中、协调的能源管理机构，这就造成了能源各项法律制度的统筹规划不够、前项制度和后项制度之间相互矛盾的情况时有发生。其中，以能源监管中的冲突最为明显。“监管职能的相对集中有利于监管政策的统一性和执行力，而目前中国能源监管处于较分散状态”^[6]。我国能源监管职能分散于国家发展改革委员会、国土资源部、国有资产监督管理委员会、商务部、财政部、科技部、环保部、国家安全监管总局和国家煤矿安全监察局、国家电监会等多个部门、部委或国务院派出机构。由于监管职能的分散，造成了能源法律制度的分割，由此制定出的能源发展战略和政策法规必然会出现相互抵触的情形，最终不利于能源资源的合理配置及调控。在能源财政税收方面来看，能源价格制度的标准不一，以及能源激励机制中的（补贴制度、奖励制度、税收优惠制度）的适用混乱，均反映了能源法律制度的冲突与混乱。另外，能源法律制度与相关领域制度也存在立法衔接协调的问题。例如《可再生能源法》第17条要求房地产开企业应当在建筑物的设计和施工中为太阳能利用提供必要条件，但相关的《建筑法》却并无此等规定。

（三）能源法律制度前瞻性不足，生态意识薄弱

我国能源法律制度不仅未与可持续发展的理念充分融入，更没有与低碳发展理念相结合，生态意识较为薄弱。我国能源主要以煤炭、石油等高碳能源为主，如何将高碳能源低碳化利用，使传统能源产业“降碳发展”，开发利用相对清洁的化石能源和煤的清洁利用等，现行能源法律制度规定不详^[7]。虽然能源法律制度已经在能源监管中对可持续发展理念和环境保护有所触及，但总体上看，该制度仍然是以能源生产、供给和使用为核心进行设计规定的，可持续发展及低碳理念贯彻不足，对能源开发利用与生态环境的关系认识性不强。例如，从可再生能源目标上看，国外一般都制定在30%—40%，而我国却规定2020年可再生能源目标在总能源耗的比重仅为15%。从立法层面上看，《节约能源法》对二氧化碳的排放还没有列入法定的减排指标，这体现该法对节能减排制度设计的科学性有待商榷；在《大气污染防治法》中，二氧化碳纳入也没有泪如法定的污染物范围。法律制度的设置是否科学合理，将在很大程度上决定该制度运行的质量和实施效果。可见，我国的能源法律制度的仍需进一步引入可持续发展的内涵和生态文明的理念，方能焕发能源法律制度长久的生命力。

三、生态文明建设与我国能源法制之完善

在资源主导型的经济发展模式下，能源无疑是我国经济发展的重要支柱。能源法律制度的不断健全与完善，为优化能源消费结构、推进能源体制改革及促进能源节约和生态环境保护，提供了强有力的法律支撑和保障。

（一）健全配套机制，细化能源制度

我国能源法制的完善应当着力在健全配套机制方面，进一步细化和补充现有的能源法律制度。一方面，追求在配套制度全面的基础上实现内容的细化。以《可再生能源法》为例，该法在内容上看似完备，如确立了可再生能源发展的总量目标制度、规定了相应的法律执行制度，并力求通过市场激励机制和行政规制，引导和激励社会主体积极参与可再生能源的开发利用等。但其间也不乏粗放之处，政策性内容偏多，急需进一步细化和补充。另一方面，在完善配套制度的基础上进行制度创新。还是以《可再生能源法》为例，该法第四条和第七条虽然明确了国务院能源主管部门负有制定全国可再生能源开发利用中长期的职责，但并没有规定期限，直接影响了地方行政区域的中长期目标的确立，最终可能导致可再生能源开发利用规划不能及时出台。为此，应创新设立能源规划法律制度。该制度的核心是确定能源规划的内容、法律效力、编制程序等，是能源法律实施与操作性的制度。另外，笔者认为，“自然资源物权是权利人为满足其权益需要，对自然资源依法或依授权所享有的直接支配与排除妨碍的权利”^[8]。构建自然资源物权对完善能源权属制度大有裨益。总之，法律制度的生命和灵魂在于法律实践。能源法律配套制度的跟进和出台，有利于解决能源管控因某些较强的政策性或宣示性的制度内容而落空的现实。

（二）强化协调机制，融合相关制度 

我国能源法制的完善应当侧重在强化协调机制方面，引导相关能源法律制度之间的融合。一方面，消解各项能源法律制度之间的抵触。能源法律制度之间的抵触多体现在各能源法律规范当中。因此，梳理能源法律规范和政策，并作出与时俱进的修订，是消解这种抵触最好的方法之一。我国许多能源法律规定和措施过于分散，存在法律、政策、措施之间的目标不协调、相关规定不配套等问题，甚至还存在着矛盾或冲突。我们应当对现行法律、规范、措施进行梳理，整合各项制度，形成法律规制的合力，使得能源法律制度更为和谐、统一和协调。另一方面，加大能源法律制度与其他管理制度之间的协调。在能源法律制度长期的发展过程中，其与环境管理制度、行政管理制度的界定和区分是非常清楚的。然而，能源是承载于自然环境中的，法律关系大多数涉及行政机关，能源在开发利用过程中与环境管理、行政管理制度有着天然的不可分割的紧密联系。但是这三项法律制度毕竟有所侧重，这就需要建立有效的协调机制来解决能源法律制度、环境管理制度、行政管理制度实践中的冲突，尽量发挥各自的规制作用，使得三种法律制度具有广泛的共通性。

（三）引入利益衡平机制，调整能源制度 

我国能源法制的完善应当创新引入利益衡平机制，及时对现有的能源法律制度进行评估和改进。利益衡量是指立法者在立法过程中，为了实现利益平衡，依据一定的原则和程序，在对多元利益进行识别的基础上，对各种利益进行比较、评价，并进行利益选择的活动^[9]。利益衡量宏观上要考虑国家能源政策对环境与能源的合理有效配置，经济上的成本效益，法律上的公平与合理。一方面，创设能源评估法律制度。经济社会生活的发展是推动能源法律制度完善更新的强大动力。随着中国能源法现在及未来的发展态势体现在人与自然之间的关系上，从以狭隘的人类利益为中心转向寻求人与自然之间的和谐，这是中国能源法新的伦理学基础^[10]。我们需要以生态文明理念为指导，对现行能源法律制度重新进行评估，对其中缺乏现实性和前瞻性要求的制度加以修改并调整相应的法律措施，以适应新形势和新情况。另一方面，调整能源法律制度。能源涉及开发、加工转换、储运、供应、贸易、利用等各种社会关系，在能源法制建设过程中，必须处理好各种利益关系，找到能源经济利益、社会利益和生态利益的平衡。从能源管理领域和实践来看，能源的生态补偿制度是实现能源利益衡平最有效的方式。虽然我国目前对能源生态补偿有所规定，但补偿模式单一、补偿范围不明确、补偿基金分配不科学严重掣肘该制度的作用。笔者认为，运用利益衡平机制，对能源生态补偿制度进行理论和实践探索不失为一个研究的角度。

四、结语

能源是经济发展和社会生活的物质基础，也是生态环境重要的污染之源。而能源法律制度不但对能源活动进行全方位、全过程的管控，还有效的弥补了环保法在能源污染管控方面的无力。能源法律制度在应对新时代的生态环境问题中有着不可取代的地位和作用。因此，现行能源法律制度的完善和创新对经济、社会、环境的和谐发展大有裨益。

[1] 岳树梅.中国民用核能安全保障法律制度的困境与重构[J].现代法学,2012(6):115.

[2] 朱熹洋.政府能源储备的功法初探[J].行政法学研究,2007(1):53.

[3] 杨解君.变革中的中国能源法制[M].北京:中国出版集团,2013:59.

[4] 蔡守秋,王欢欢.论中国能源法的生态化[J].时代法学,2008(5):3

[5] 谭柏平,黄振中.论我国能源法的四项基本原则[J].中外能源,2010(8):1.

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http://serc.gov.cn/jgyj/zcyj/200802/t20080220_5857.htm.

[7] 史新峰.气候变化与低碳经济[M].北京:水利水电出版社,2010:34.

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[9] 张斌.现代立法中利益衡量基本理论初论[J]国家检察官学院学报,2004(6).

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