【内容摘要】化石能源的发现和利用使人类从农耕文明进入了工业文明，而工业文明之下的生产方式带来了日益严峻的环境问题和气候问题。能源本身的消耗性和环境问题呼唤着工业文明迎接能源革命的转变，而能源革命带来的能源结构、使用效率等的提升，也会对整个经济社会产生巨大的正面影响。煤炭作为我国的主要以及基础性能源之一，其行业本身所面临的产量过剩、全行业性亏损等问题，对于我国的能源结构也有成着极大的限制，本文通过分析我国煤炭行业发展现状，借鉴美国煤炭行业的立法经验，提出我国煤炭行业谋求自身发展以适应新能源需求下的新调整。

【关 键 词】能源革命  煤炭行业  能源立法

一、能源革命的界定

（一）能源革命的概念

正确理解能源革命的概念内涵，以及当前能源革命与前两次能源革命区别是正确把握当前能源革命的特征以及推动能源革命等问题的前提。狭义的能源革命是单纯能源技术的重大变革，广义的能源革命是基于能源技术重大变革的社会主导能源系统的转型。当前能源革命与前两次能源革命的区别突出表现在动力机制、能源经济的运行机制、以及对工业的影响程度不同。因此第三次能源革命较前两次有着更为深刻而长远的意义。^[1]

（二）能源革命的必要性

能源革命一词本身所具有的意义应当是经济和环境两方面的。能源革命本身的内涵，首先突出表现为能源技术的重大变革，以技术变革促产业调整和经济发展，是能源革命自身的重大使命。

能源成本的高低是衡量一个经济体系是否具有竞争优势最为重要的因素之一，能源价格与企业的所有要素资源价格都有正相关关系。能源价格的降低必然伴随着企业成本的降低和竞争能力的加强。

其次，能源革命还内含着对于环境污染的关注和防控。单纯的先污染后治理模式已经完全不能满足目前人类社会的需求，只有兼顾了环境、经济的双重能源发展模式才是最大程度实现中国社会健康稳步发展的能源革命模式。

以煤炭和石油消费所引发的雾霾天气为例，根据国家统计局数据，2013年煤炭、石油消费量分别是24.75亿吨标准煤和6.9亿吨标准煤，比2010年分别增长12％和11.8％。相应的，我国年平均雾霾天数在2002年及以前基本为6.5天/年以下，2003年～2006年达到9.8天/年，2007年～2010年平均12.5天/年，2011年和2012年平均18天/年，而2013年，全国平均雾霾天数飞跃式跳升到35.9天。雾霾问题本身也成为了我国环境的一个大问题。^[2]

由此可见，能源革命本身确实也内含着发展清洁能源、调整能源结构、提升产能比率以实现环境健康发展的重要要求。

二、我国煤炭产业的发展特征及面临的形势

（一）我国煤炭产业的发展特征

作为当今世界上第一产煤大国与第一消费量大国，我国煤炭产业现阶段呈现以下一些特征：

1.全行业性亏损问题严重

根据统计数据，2015年1至2月，全国煤炭产销量分别为5.7亿吨和5.08亿吨，均同比下降4％左右。中国煤炭工业协会副会长路耀华称除少数大煤炭集团盈利外，大部分煤企亏损继续增加，秦皇岛港的煤炭交易价格已回落至2007年的水平，行业亏损面超过70％，并有进一步扩大的趋势。目前，煤炭企业应收款不断增加，现金流减少，优势企业的利润总额大幅下降，部分企业减少了安全生产的考虑，拖欠职工工资的问题越来越严重。预计2015整年的煤炭行业将持续面临亏损和严重的产能过剩。

2.煤炭工业技术水平较低

我国煤炭工业通过多年技术改造，技术水平有很大提高，建成了一批具有世界先进水平的大型煤炭企业，这些企业基本上实现了采煤综采化、掘进综掘化、运输机械化、监测监控自动化、管理手段现代化。至2005年，国有重点煤矿采煤机械化程度达到82.7%，一批煤炭企业的生产和安全指标达到世界先进水平。但是与发达国家相比，我国煤炭行业仍然呈现出整体技术水平较低的特点，特别是中小型煤炭企业，小型矿井生产技术装备水平极低；乡镇煤矿生产工艺落后，浪费资源现象严重。

3.市场集中度过低，无序竞争严重

我国煤炭企业集中度过低，无序竞争严重。根据安监总局的统计数据，2006年我国最大的10家煤炭生产企业的产量总和约占当年国内煤炭总产量的25.6%。与之形成鲜明对比的是，美国1家大型私营煤炭公司煤炭年产量在2亿吨以上，约占美国煤炭总产量的18%左右；俄罗斯1家大公司产煤2.50亿吨，占全国95%；印度1家大公司产煤2.40亿吨，占全国77%。

我国煤炭企业集中度过低，形成了煤炭产业的无序竞争。^[3]一方面不能形成很好的规模效益，另一方面也造成资源浪费。从而影响煤炭市场正常秩序和本行业稳定发展。

煤炭行业突破战略困境的基本要领，是在先进生产能力得以充分利用前提下实现稳定形态的供求平衡。为此，需要培育煤炭需求的新增长点，去掉落后产能，甩掉包袱，建立垄断竞争的市场结构，基本建立起能前瞻性规避风险、及时自我纠偏的行业自治体系

（二）我国煤炭行业面临的形势

首先，我国为应对环境恶化提出了能源结构优化要求，降低煤炭在我国一次能源消费中所占比重。2010年煤炭占我国一次能源消费比重为68%，2013年降至66%，根据我国的有关规划，到2020年还将降至62%左右。而根据国家发改委公布的《国家应对气候变化规划（2014-2020年）》（以下称《气候规划》），2020年能源消费总量为48亿吨标准煤，比2015年的40亿吨标准煤仅增长20%^[4]，这意味着“十三五”期间煤炭占能源消费比重的下降幅度可能会高于之前的规划目标。风能、太阳能等其他多种清洁能源会逐步增加比重。

其次，煤炭行业还面临着许多违规问题。批小建大和未批先建等违规现象使得许多煤矿的“证载能力”明显小于其实际能力，违规建设情况难以准确统计。因此，很难确切地说清楚我国到底有多少实际煤炭产能。国家发展改革委在2006年对全国煤矿生产能力进行全面复核时，核定煤矿生产能力24.31亿吨/年，其中正常生产矿井生产能力20.35亿吨/年，改扩建、技改和资源整合煤矿的生产能力3.96亿吨/年。

并且，我国煤炭行业还有严重的安全问题。据国家安全生产监督管理局对全国安全生产事故的统计分析，2005年我国煤炭工业的死亡人数为5931人，死亡率虽然有所下降，但是与世界主要产煤国相比，百万吨煤死亡率仍是澳大利亚、美国、印度、俄罗斯等国的150倍、100倍、10倍、100倍左右。煤炭事故频发，危机煤炭的开采及我国经济发展。^[5]

三、我国煤炭法律法规概述及存在问题

（一）我国煤炭资源法律法规概述

    我国煤炭法律法规体系中具有煤炭行业基本法的法律较多，有《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国矿产资源法》、《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国煤炭法》、《中华人民共和国安全生产法》等。其中，《宪法》处于根本法的地位，其他法律法规都以《宪法》为依据。《宪法》对煤炭资源的内容做出了原则性规定，如《宪法》第9条第一款规定的“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”第26条第一款规定“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”等等。

我国煤炭资源法律法规是对以上几类基本法所规定内容的具体化和细致化，主要有行政法规、部门规章以及一些技术性法律法规。如《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国大气污染防治法》、《中华人民共和国矿山安全法》、《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》、《中华人民共和国节约能源法》、《中华人民共和国环境影响评价法》、《中华人民共和国清洁生产促进法》。^[6] 

目前，我国已制定了许多有关管理和保护煤炭资源、防治生态环境污染和破坏以及确保煤矿安全生产的行政法规和部门规章。如《防治尾矿污染环境管理规定》、《矿产资源法实施细则》、《煤炭生产许可证管理办法》、《乡镇煤矿管理条例》、《排放污染物申报登记管理规定》、《煤矿安全监察条例》、《安全生产许可证条例》等。

还有一些煤炭资源的技术性法律规范，主要有环境资源标准和安全生产标准。如《煤矿安全规程》，它是是煤矿监管机关执法的法定依据。与煤炭资源相关的环境资源标准和安全标准是煤炭资源法律体系的重要组成部分。

在考察煤炭资源法律体系时，不能忽略其他法律部门法律法规中与之相关的规定，如《中华人民共和国民法通则》（1986 年）中相邻关系、民事责任等章节中有关煤炭资源安全的规定；《中华人民共和国刑法》分则第六章第六节“破坏环境资源保护罪”中“非法采矿罪、破坏性采矿罪”、“重大环境污染事故罪”等与煤炭资源有关的规定；诉讼法中有关处理煤炭资源民事纠纷、刑事纠纷和行政纠纷的程序性规定。除此之外，《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政监察法》、《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国劳动法》等法律规范性文件中都有关于煤炭资源的规定。

国际社会已经签订了一些与煤炭资源安全有关的条约和协定，我国参加的有：《保护臭

氧层维也纳公约》、《联合国气候变化框架公约》、《联合国气候变化框架公约>京都议定书》、《公民权利和政治权利国际公约》等。我国缔结或参加的有关煤炭资源安全的国际条约和协定已成为我国煤炭资源法律体系中不可或缺的重要组成部分。

（二）我国煤炭法律法规存在的问题

法律是治国之重器，良法是善治之前提。煤炭资源的管理需要法治，那么这个前提必然是要有法可依的，才能保持煤炭资源的开采、利用呈现出良好的发展。但目前我国现有的煤炭资源法律法规，在这方面明显是不足的。

1.煤炭立法欠缺

我国煤炭资源基本法的内容都是不全面的，没有一部法律完整地涵盖了煤炭生产过程所需法律规制的全部内容。比如现行的《煤炭法》，是在1996年《煤炭法》基础上重新修订形成的，新法较之于旧法最大的改变就是去掉了煤炭生产许可和煤炭经营审批的有关条款，同时进一步提高了安全生产许可证的法律地位。根据现有情况来看，去掉煤炭生产许可证主要能促进煤炭行业的竞争，但单纯对于安全许可证的提出能否切实可行提高生产安全情况，以及后续是否需要对违反安全能各类情况加强规制和责任，都是《煤炭法》需要进一步解决的问题。

2.煤炭立法滞后

我国早在1996年就颁布了《煤炭法》，并在2005年初成立了《煤炭法》修订起草工作小组。但直到2013年6月，十二届全国人大常委会第三次会议才决定对《煤炭法》作出修改。修订工作前后耗时8年多，有参与人员直言，“几易其稿，修改的内容有的都跟不上政策了”。仅针对煤炭生产过程中的安全问题而言，目前我国对煤炭安全的立法规制主要应用为 《安全生产法》，但《安全生产法》本身是对所有生产经营活动中安全内容的规定，煤炭生产自身的特点使得其自身的安全问题也有许多不同之处，例如煤矿的安全、煤尘控制、火灾防治、瓦斯的控制、噪声控制和职业病防治等立法，都是需要新一步细化的，而不能仅依靠煤炭生产企业的自觉性，这就呼吁着我国煤炭资源安全立法的进程，这也体现着我国在这方面的法制建设进程较缓慢，常常是等到问题出现后才会有相关的法律法规修改或出台这一问题。

3.煤炭资源法律规范缺乏可操作性

“可操作性”要求法律规范应当有具体的内容、清晰的界限、明确的调整对象，应对所涉及的内容有比较详细的规定，尽量避免用一些模糊的法律原则代替法律规则。目前我国现存的关于煤炭资源法律规范中，多数法律条文都存在着可操作性差的问题。如新改过的《煤炭法》第18 条对开办煤矿企业应当具备的条件的规定仍没有做出任何修改。那么针对该款第四项所言，矿山设计中“符合安全生产和环境保护”的标准是如何操作的、由哪个部门进行认定的，都没有进行规定，就致使一些煤矿从一开始就埋下了发生安全事故或破坏环境资源的隐患。而且新修订的《环境保护法》，在对自然资源的保护方面，仍然体现为一些基础性的工作，这在回应资源开采过程中注重环境影响这一要求是无法满足的，诚然，《环境保护法》作为一部综合性法律，也不可能对煤炭生产中的法律问题作出过于细致的规定的。因此相关法律可操作性的缺乏，只会使煤炭利用过程中的法律保护缺乏向现实转化的动力。

4.司法机关的监管缺乏独立性

现代各国法治的成功经验之一就是用司法审判来监督行政机关依法行政。因此对于煤炭资源开采使用和行政机关执法及事后处罚活动，都离不开司法机关的监督。我国《宪法》第 126 条规定“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”第 131 条规定“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”但现实中，司法改革亟待解决的问题就是人事和财政两大“命脉”方面不得不受制于当地同级政府。因此何时能真正去除此类的弊端，那么在日后的监督规管方面，也会有更多的成效。

四、美国煤炭法律概述

美国作为一个法治高度发达的国家，因此美国的煤炭法律作为其法律体系中重要的内容之一，其完善的法律体系、前瞻性的立法内容，都是值得我们借鉴学习的。美国对煤炭能源的内容规制主要集中收编在《美国法典》第30编、《矿产土地和采矿》第43编、《公共土地》中。其中，《矿产土地和采矿》的主要内容为煤矿勘查开采方面的活动，美国政府就是基于这个法律的内容对煤炭资源的利用进行规制，包括矿产土地的购置和矿床租约、褐煤资源开发、无烟煤矿山排水和水灾控制等。《公共土地》同煤炭资源管理有关的内容主要包括土地管理局等对煤炭资源进行开发利用过程中的行政规制。

（一）早期煤炭能源立法

美国早期法律中，同煤炭资源管理关系密切的法律是《矿产租赁法》及《联邦土地政策和管理法》，是政府进行煤炭资源管理规划的主要依据。

1920年美国出台的《矿产租赁法》就将包括煤炭在内的一些高价值矿产分离出来，采用租赁方式授予矿权。^[7]该法自颁布后，曾历经数十次修改，是目前美国在煤炭资源勘查开采方面的核心立法。该法包括总则和单矿种部分, 前者适用于所有可租让矿产，后者则是针对煤炭等各类可租让矿产的一些特别规定。同时，该法对租约发放前的土地综合利用规划与煤炭资源评价、授予方式、土地准入、承租人资质、承租人权利义务、政府特权、权利金收益分配及分配方式等广泛内容均进行了规定。内容横跨联邦政府、煤炭承租人，直到承租人与土地所有权人、联邦政府和煤炭所在州之间的关系。

1976年出台的《联邦煤炭租赁法修正案》则主要是对1920年《矿产租赁法》中涉及煤炭的内容进行的重大修改。主要目的是抑制煤炭租约的投机行为。增加了包括所有煤炭租约授予途径都要经过行业竞争、煤炭开发的时间框架、最低产量等的要求。

（二）能源卫生与安全立法

美国在其煤矿安全与卫生生产领域先后制定十多部法律，最早的一部是1952年的《煤矿安全法》，自此确定了严格的安全卫生标准，1977年对该法进行了修订，该法对所有采矿活动都规定了综合健康安全标准。《黑肺利益改革法》也是该类法中一个重要的组成部分，内容要求为患黑肺病和死于黑肺病的煤炭工人支付福利，于此相类似的还有《煤炭业退休者健康利益法》、《美国矿山工人联合利益基金》等。美国煤炭资源除受特别法调整外，还有一些通用法律对煤炭的勘查开采进行规制。^[8]

（三）能源机构协调规制立法

美国《能源部组织法》主要内涵能源机构协调发展方面的法律内容规制，该法对成立能源部的意义、能源部机构构成、不同政府部门的职能的转交、联邦，能源规制委员会的成立和职能、能源部制定法律法规执行令的程序、能源规划等广泛的内容都进行了规定。关于创建能源部的意义就有20条之多，包括确保联邦能源政策和计划的有效和协调管理等；在能源部机构构成中则是通过立法，确定了能源部能源信息署的基本职能。在“国家能源政策规划”中，对能源规划的内容、形成机制做了非常具体的规定，可以直接指导制定能源规划。

五、能源革命环境下的煤炭行业法律建议

（一）以“合理控制”思想主导立法

在能源革命的前提下，我国煤炭行业的发展也有了新的内容，这已经不是单一一个行业的发展问题，是需要政府强制力的引导的，才能加快速度发展。但政府在这个过程中又不能过度管控，使得煤炭行业缺乏足够竞争，因此在这个前提下，用“合理控制”的思想来面对煤炭行业立法，使之既充满活力，又拥有适当规制，是我们需要解决的问题。首先，应当将煤炭从能源开发利用到最后的进入市场流转整个过程进行立法规制，相较以前的煤炭立法，应当对煤炭行业立法进行更加细化的规定，使整个煤炭行业的发展过程进入法律规制领域，使煤炭各阶段的发展都有法可依，行政管理机关也能以此为依据进行行政规制，将开发、运输各阶段可能存在的问题提前消灭。

其次，对于行业的控制和管理不宜太过严格，参考本次《煤炭法》修改中取消煤炭行业审批许可证制度，也体现出法律干预不宜过度，否则会对行业发展起反作用。因此良好的行业规制应当是在有法的基础所形成的松紧适度、法律标准明确具体，且能适当发挥行业积极性的法律。

（二）完善煤炭行业立法

我们仍然应以现行《煤炭法》为基础，对其内容进行补充和完善。主要任务集中在需要以煤炭资源环境安全观为主线修改，推进可持续发展理念^[9]在煤炭行业立法中的重要作用，同时在《煤炭法》中加大煤炭资源生态环境保护和安全生产这两方面的内容。在这次的《煤炭法》立法中，吸收相关领域的专家进入立法，用理论中先进且极具价值的思想内容对我国煤炭行业立法进行指导，也有利于促进煤炭行业的健康发展。

（三）提高煤炭资源法律规范的可操作性

法律法规可操作性强是对该国家相关行业发展极具重要性的因素之一，只有法律法规对于具体问题有可操作性的意义，才能真正体现出法律在该方面的意义。例如美国的《露天采矿管理和复垦法》，对于矿山环境保护及复垦各方面的问题规定的非常详细，对具体规程具有很强的操作性。

因此对于提高我国煤炭法律规范的可操作性，首先，应尽量将煤炭法律法规中的原则性规定具体化，并且加快制定与煤炭资源法律相配套的法规和规章。目前我国煤炭资源标准及技术性法律规范已落后于技术本身的发展，法律作为社会生的产物必然会有一定的滞后性，但若是完全听之任之而不以适当的方式来改变这种情况就必将会导致这个部门法在实践中的意义缺失而丧失参考价值。我国近年来的煤炭市场化已经发生了极大的变化，煤炭行业自身也面临着巨大的挑战，虽然我国煤炭行业法律也在调整之中，但离统一开放、竞争有序这个理想的状态依然有很大差距。因此这对于我国的行业立法、甚至于是未来政府如何在新法之下依法行政，都是一个极大的挑战。

（四）加强司法机关监督独立性

发挥审判机关的作用就必须使审判活动在一定程度上保持其独立性，这两个分离也恰恰是法治理想的核心。目前我国司法机关行使审判监督权和检察监督权时，过分受到了行政权力的干涉，难以实现与行政相分离的情况。因此确保司法机关监督的独立性，关键是要减少当地政府对司法机关的人事和财政的制约和控制，必须明确司法机关只对同级人大负责，坚决禁止政府干涉司法机关行使监督权。保障司法机关能够不受干涉行使职权，保障司法作为最后一道防线的真正公平性，促进煤炭行业良性发展。

六、结语

我国煤炭行业在不断地发展过程中自身面临着调整的需要，在能源革命这个大的时代浪潮下，更需要整个行业的主动调整以求发展。只有从煤炭行业法律上真正解决了法律滞后、可操作性不强、司法机关不够独立几个重要问题，才能真正使整个行业情况得以改善，从而为我国进一步能源发展增添动力。

    [1] 参考人民日报2015年5月6日第7版《新常态下能源革命蓄势待发》一文中，我国已成为世界上最大的能源生产国和消费国，传统能源生产和消费模式已难以适应当前形势。在经济增速换挡、资源环境约束趋紧的新常态下，推动能源革命势在必行、刻不容缓。在亚太经合组织工商领导人峰会开幕式上，习近平同志指出，“全球新一轮科技革命、产业革命、能源革命蓄势待发”。

    [2] 郝向斌：《能源革命浪潮中煤炭发展新思维》，载《煤炭经济研究》2014年第11期。

    [3] 沈镭、何贤杰、张新安：《我国矿产资源安全战略研究》，载《矿业研究与开发》2004年第5期。

    [4] 根据发改委公布的《国家应对气候变化规划（2014-2020年）》，我国2020年能源消费总量将为48亿吨标准煤，同时要调整能源消费结构，将天然气消费量在一次能源消费中比重达10%以上。

    [5] 邱风、朱勋：《中国煤炭行业安全问题及监管对策研究》，载《当代经济管理》2007年第4期。

    [6] 胡予红、孙欣、张文波等：《煤炭对环境的影响研究》，载《中国能源》2004年第1期。

    [7] 陈丽萍：《美国煤炭资源立法概览》，载《资源管理》2007年第4期。

    [8] 丁晓燕：《我国煤炭法制建设研究——以宁夏煤炭地方立法为切入点》，昆明：西北民族工大学，2009。

    [9] 田山岗：《煤炭工业的可持续发展与不可持续增长》，载《中国煤田地质》2003年第5期。