【内容摘要】以《能源发展战略行动计划（2014-2020）年》为纲领，中国的能源革命正开展的如火如荼。而PPP模式作为一种新型的投融资模式和公共服务提供模式，对能源产业革新的推动有着巨大的潜力。本文将从BOT，TOT等模式出发，与PPP作对比，再通过纳什均衡的视角阐述其本质特点，最后通过阐述能源法律变革对PPP模式下能源产业项目资本结构的影响，讨论能源法律变革对PPP模式的深刻影响。

【关 键 词】PPP模式  资本结构  法律变革

一、前言

能源领域的基础建设是能源产业赖以生存运行和发展壮大的物质条件与基础，并且通过“乘数效应”带领能源相关产业，乃至整个社会经济的快速发展。在过去的三十年里，政府积极投资能源产业基础建设，在中国能源产业的壮大中发挥了不可磨灭的作用，并且取得了举世瞩目的成绩。然而，在新的时代中，随着人民群众能源需求的不断增长，市场经济的进一步成熟，光靠政府投资进行的能源基础建设已渐感力不从心：融资渠道单一导致的能源基础投资资金短缺；现行机制下导致能源基建产权效率低下；垄断经营，效率低下；人员配备弊案不断；缺乏创新能力与积极性；服务质量不高缺乏国际化的竞争力等。为了克服以上的各种困难和弊端，PPP模式的引进成为了能源领域重点研究的话题。PPP即公私合作伙伴关系，是一种关于基础设施建设的规则制度的安排形式，其本质是充分发挥公共（政府）部门和私营部门各自的经验或者资金优势，进行相互合作的伙伴关系[1]。

其实“公私合作”本身并不是一个新兴的经济模式，相反，早在17世纪的英国，在海岸灯塔的建设中就已经使用了这种模式，并且取得相当好的效果[2]。在近代更是出现了BOT、TOT、BT、PBOT等不同的以“公私合作”为核心的模式，但是PPP却是其中最被希望能够推动“能源革命”的。那么PPP模式的优点和特点是什么？它又克服了现状中怎样的困难？在当今中国的能源政策调整方向之下，PPP模式将扮演怎样的角色？本文将以 “纳什均衡”即“弱优势均衡”作为视角，从各方利益博弈出发，讨论PPP模式本质特点，并且结合中国的能源政策调整方向，讨论其带给能源领域产业和政策的机遇。

二、BOT、TOT与BT模式的简述与比较

BOT（Build—Operate一Transfer）即：建设一运营一移交。1984年,由土耳其首相TurgutOval首次提出。BOT模式的核心结构:政府进行统筹规划，分析，在适当的条件下将相关的传统上由政府主导的专营性基础设施建设开放给市场，包括各种外企、私营经济体等，令其承担相应的融资、设计、建造、运营、维修和管理。在项目完成后，政府将本属于其的项目经营特权特许给相应投资方（其经营包括价格、供给方式等受到政府约束），投资方通过项目经营获得的利润收回之前的建设成本并且其余作为利润，在特许经营期结束后，投资方需将该项目无偿的移交给政府。[3]以这个基础模式为核心，还演化出诸多变种：BOOT (建设一拥有一经营一转让)、BOO (建设一拥有一经营)、BTO (建设一转让一经营)、DBFO (设计一建设一融资一经营)、FBOOT (融资一建设一所有一经营一转移)、BOL (建设一经营一租凭)、DBOM (设计一建设一经营一维护)、BLT (建设一租凭一转移)等。但其具体结构怎么变，其核心为政府利用为非公有经济资本、外国资本来承担本应由政府承担的基础建设投资义务，并且通过经营让投资方获取利润，达到共赢。这一类投资在核心方式上没有根本区别，因此统一的称作为“BOT”投资方式。[4]

BOT模式是现行比较成熟的一种模式，其本质可以看作一种债权与股权相混合的产权组合形式。[5]其主要特点是：1、有效减少政府的财政负担。因为投资人负担起了融资和负债的责任，政府就无需动用自己的信用或者财政去背负资金压力，避免了债务风险，并且为政府灵活使用资金提供了条件，这就大大加强了政府进行进出建设投资的积极性；2、更为合理的债务分摊模式。在道路、电力、水利等基础建设的项目中，虽然建设期间资金债务都是由投资人承担，但是在特许经营期间，建设成果被转化为产品，而这些产品的消费者正是享受基建福利的顾客，而他们也正是项目费用的最终承担者，这就改变了之前仅仅依靠政府投资，再依靠税收所有人一起承担的模式，定向性的债务承担让项目的资金负担承担更加合理；3、一定程度的降低项目风险。在传统模式下，如果项目出现问题（如超支，自然灾害，违约等），因为财政预算的有限性就会导致财政困难，而财政困难往往会导致项目停止或烂尾，而BOT模式中风险承担人是市场主体，并且有合同约束，比起政府，投资人能使用更加灵活有效的方式弥补资金缺口，让项目继续进行；4、BOT模式下的项目运营效率更高。在现实情况下，政府运营项目的效率为人诟病，其主要原因是因为自身利益和劳动付出的脱节，而BOT模式中由民企运营，为了使自己的利益最大化，降低风险，其必将竭尽全力控制成本，提高效益，为了在市场中抢占份额，其也更倾向于创新管理，从而使运营效率有效提高。5、BOT模式可以大大加快满足社会及大众物质需求的进程。由于政府运作的方式，往往有些基础建设迫在眉睫，然而却受制于有限的财政预算，即使建设完成后能带来巨大的经济效益，也无法及时实施，从而丧失改革的先机。但在BOT模式下却并没有这样的局限性，政府通过BOT引进投资者，因为比起财政预算，市场资本要庞大的多，只要有足够的经济利益，总能找到合适的资本进入，这就为及时基建满足社会和大众需求提供了极为有利的条件。[6]

然而，BOT模式也有着显著的缺陷：其一，前期投入巨大，而建设周期又很长，导致投资方和政府方利益冲突较大，给项目带来巨大风险；其二，风险承担和信息、权利脱节，造成了人为风险，基建投资量大，周期长，投资方承担了巨大风险，但是立项的前期调研和决定却是政府作出的，投资人需要拿着政府的二手信息作决定，如果前期调研有失误，项目无法获取预先的经济利益，那么带来的损失几乎要投资人独自承担，这就降低了市场主体参与项目的积极性；其三，项目阶段有着明显的断层，不灵活，企业将项目移交政府后有时会“僵尸化”；其四，在另一种情况下，一些项目在特许经营期间由于政府管理的漏洞，逐渐丧失了对项目的控制权，最后公共基础建设沦落成了个别企业的“提款机”，给国家和人民带来了损失。^{[7]}{[8]}

TOT(Transfer -Operate-Transfer)即：移交-经营-移交，它是指政府部门或国有企业将建设好的项目其中一段时间的产权或者经营权有偿转让给非公经济，根据一定的标准（如年预计收入，前期投入等）来确定价格，政府可以利用这笔资金一方面偿还前期投入的建设资金，另一方面可以为之后的建设提供资金。而投资者通过在特许经营期内通过经营来收回投资，并且获益。特许经营期过后，投资人需将项目产权或经营权再无偿的归还政府。这种模式的核心是政府通过有限期产权转让来融资，投资方通过经营来获益的一种方式。[9]

TOT模式比起BOT模式也有着自己独特的优势：1、可以有效通过融资的拓宽项目，使项目多元化；2、对于政府和投资方讲风险都较低，因为政府已经完成了项目的建设，甚至已经运营了一段时间，对于项目价值和优缺点有着充分认识，这样在招标时比较有把握，而对于投资人而言，同样项目已经完成，能够根据更实际的数据和信息来投标，不会面临项目烂尾，超支等风险；3、可以更容易避免国有资产的流失，因为项目已经建设完成，相关产权已经确认，再转让其运营权在信息和操作上就更容易占得先机；4、双方更容易达到预期的共赢。比起BOT的不确定性，TOT模式下投资人一开始就可以获得稳定的利润，而政府也可以很容易的获得他们的利益（如所融资金、项目运营的先进经验等），在TOT模式下几乎水到渠成。[10]

而TOT模式的局限性也显而易见：其一，TOT模式在项目建设阶段的作用很有限，而现阶段基础建设的主要矛盾还集中在建设阶段的融资问题上；其二，TOT模式的本质是引进更优的运营管理以及预支未来的项目收益，理想的状态应当是政府完全预支未来收益，而投资方通过提高运营效益来获益，这样就能形成共赢，然而问题在于这其中就涉及到资产评估的问题和战让后所提供的产品及服务价格确认问题，由于政府所扮演的角色和市场主体的自利性，TOT模式有可能形成“空手套白狼”的情形，给权利寻租带来机会。[11]

BT(Building-Transfer),即建设-转让模式，它是指政府发出招标，投资者中标后自行承担建设费用，建设完成后直接转让给政府，再由政府一次性支付相关的费用。BT模式的核心在于费用承担的后置性，常见于政府需要利用外部技术和资金的项目。[12]

BT模式实际上与传统的政府采购招标的区别在于资金支付的后置，一般运用在非经营性的项目中，既无法采用BOT模式的时候才会使用BT模式。BT模式流程简单，涉及的合同，利益方都较少，可以降低设施造价，没有复杂的特许权定价问题等。当然，BT模式比起传统模式的优势也很有限，可以看作传统模式的一种改良模式。[13]

三、PPP模式的形态与运用

为了克服BOT、TOT、BT等模式的缺陷，PPP模式的运用使之成为可能。PPP（Public- Private-Partnership）,是指“政府与私营经济战略合作关系式的项目融资及发展战略”，即政府通过项目合作的方式让社会投资者参与基础设施建设，利用投资者雄厚的资金和高效率的管理和运营能力，达到政府完成基础建设，投资者获得投资红利的共赢目的。PPP模式的核心在于项目的参加人不再局限为一方，而是双方共同参加，通力协作，优势互补，整合双方优质资源来完成项目，有效降低了双方的风险。PPP模式最显著的特点就是政府与投资方共同承担风险，共同分享利益的合作模式。[14]PPP项目的关键在于“合作关系式”的项目融资，那就是双方除了是合同关系以外，更是互相依仗的伙伴，这种“伙伴”我理解为是更加畅通和完全的信息交换，即从责任的明确分担变成了一荣俱荣一辱俱辱的共担模式。

PPP模式比起传统政府采购，以及BOT等模式，其特点在于：1、有利于提高项目的建设效率。传统的模式和BOT模式之中，往往前期政府承担前期调研，其结果和方案往往是作为定案，作为招标条件提出，于是投资方的研究方向往往偏向于怎么满足招标条件，但是由于建设风险由投资方单独承担，所以政府的前期调研有可能并没有充分考证并且得出最优方案，在PPP模式下，双方需要共同承担责任，而投资方也可以更深入的参与项目方案的制定中来，这就能制定更为合理的方案，并且为建设时的前期信息资料提供了更好的保障，而在建设时政府也有动力提供力所能及的帮助，这样就大大提高了项目效率；2、而在项目运营之中，仅仅依靠政府自已运营，往往由于各种原因，项目的表现往往效率较低，而如果完全承包给私营企业而不加管理沟通，有时候会逐渐丧失对项目的控制权，给国家造成损失，施加沟通由于自己不直接负责，往往会“添乱”或造成阻碍。PPP模式下的项目运营，政府和投资方是“合作”关系，信息交流一直保持通畅，这种通力协作的模式下，运营成本自然降低，运营效率得以提升；3、PPP模式的兼容性很强，灵活性也很强，与其说它是一种模式，更可以将其看作一种理念，一种赋予项目生命力活力的理念。[15]从广义上讲，很多人主张不论BOT、还是TOT等，都可以属于PPP模式的一种，因为它们都可以看作政府和市场主体的“合作伙伴关系”，当然，本文用风险的承担将它们作了区分，但是我们从中可以看出，PPP模式有着巨大的灵活性，其中政府和投资方所承担的责任义务都可以灵活的调整，因为其核心在于通过一系列的项目承担结构设计与合同签署予以固定，以及充分的信息交流以及资源整合，双方可以根据具体项目情况来有针对的制定PPP模式方案，也就更有效的提高了项目的建设效率[16]；4、PPP模式的风险分配安培更加合理。PPP模式下，在项目建设的开始阶段双方就可以进行风险的安排和分配，选择一种合理的方式共同承担风险，任何一方都不会因为不用承担风险而不负责任，同时，任何一方也不用担心另一方不负责任而导致己方的损失，同时，政府虽然比起BOT、TOT模式承担了更多的风险，但是同时也获取了项目一定的控制权；[17]5、政府运用PPP模式可以引入市场主体的运营技术，打破行业垄断，充分发挥由市场竞争培养的先进运营理念和管理水平，提高整个项目的整体效率与服务水平。

四、以纳什均衡的视角分析PPP模式本质特点

纳什均衡是20世纪最伟大的经济学发现，它深刻的揭示了由于各方利益博弈，导致经济，政治，社会发生的复杂形态。经济学家坎多利声称“在此之前，你要训练一只鹦鹉成为一个经济学家，只需教会它‘需求’、‘供给’两个词，而现在你还需要教它两个词，那就是‘纳什均衡’”。

纳什均衡（Nash equilibrium），又称为非合作博弈均衡。具体而言，如果某情况下无一参与者可以独自行动而增加收益（即为了自身利益的最大化，没有任何单独的一方愿意改变其策略的），则此策略组合被称为纳什均衡。这其中的关键在于，在这种均衡下，双方可能由于信息的不完全而导致“弱帕累托最优”即，只改变自己策略情形下的最优，而无法达到整体上的“强帕累托最优”，运用到经济运行的规律上，那揭示了由需求-供给构成的市场调节能力，即“无形之手”，并不能保证达到资源配置的帕累托最优，而是很大的可能形成的是“弱帕累托最优”。这其中，一个典型的例子就是著名的“囚徒困境”。

假设有两个小偷A和B共同犯罪被警方抓获，警方将他们关押在两个相隔离的房间内审讯，而使他们没有信息交换的机会。警方给他们开出一个共同的条件：如果两个罪犯都坦白并交出赃物，那么证据确凿，两人都会因为盗窃罪被判8年刑期；如果一个人坦白了而另一个人隐瞒了，那么没坦白的小偷会因为妨碍公务被加刑2年，即10年，同时坦白的小偷会因为坦白被立即释放；如果两人都选择隐瞒，那么警方会因为缺乏证据而无法认定两人的盗窃罪，但可以依照私入民宅的罪名将两人各判入狱1年。具体的汇总表如下：

在这个案例中，显然大家都隐瞒是最好的策略，因为大家都只用被判刑1年。但是由于两人无法进行信息交换，都隐瞒只是作为整体的最优方案，而不是个人的最优方案，因为在对方隐瞒，自己坦白的情况下，自己个人会被立刻释放。如果对对方的品行持中立态度，即50%的概率隐瞒，５０％的概率坦白，那么计算机会成本，坦白的平均成本是（8+0）/2，最终是4年，而隐瞒的平均成本是（10+1）/2，最终是5.5年，很显然坦白是更优策略。即使知道有共赢的策略，但是由于显然要依靠对方的行为，并且要承担高昂的机会成本，因此双方都会倾向于选择坦白，达到个人策略的帕累托最优。但是事实上，从一个整体看，双方都坦白两人需要一共承担１６年的刑期，对比一人隐瞒的１０年，和两人都隐瞒的２年，无疑是最差策略。因此，即使有需求－供给的链条存在，由于信息的不流通，信用体系的不完善，市场的自动调节未必能达到整体的帕累托最优，而会形成一种从一方利益评判出发的“弱帕累托最优”。[18]

而在能源产业领域中，由于能源产业如电力产业，石化产业，都需要极为庞大的投资，并且会涉及到多方的合作与利益。在传统模式，乃至ＢＯＴ、ＴＯＴ模式下，由于风险承担模式单一，没有完善的信用体系，缺乏有效的信息沟通机制的情况下，都会导致互相之间的误判和低效率策略，即形成“弱帕累托最优”。而PPP模式崛起的本质，是让各方之间因为风险共担形成了集体的信任，并且在“合作伙伴”的框架下，信息的流通更加及时和有效，这都对各方采取最优策略保证整体效率最优提供了条件，即达到整体“帕累托最优”。

五、法律变革对能源产业PPP模式资本结构的影响

在能源产业中，资本结构的选择关系着PPP模式的成败与否，而法律变革是其中非常重要的一环。PPP项目公司资本结构是指项目公司负债与权益之间的关系，以及各项资金的来源、组成及其相互关系[19]。一个能源产业PPP项目资金由权益资金和债务资金构成，其中权益资金一般由发起人来共同筹集，而债务资金则一般由政策性银行、基金公司、保险公司、商业银行、投资银行等金融机构提供。投资者可以在相关能源产业项目中通过高杠杆债务融资来提高自己的收益。[20]在传统的项目融资以及BOT等模式下，股权投资所占的比例一般会低于30%，而对于一般市场主体而言，投资要求会比30%更高，PPP项目下的高杠杆债务融资则可以满足这个要求。并且伴随着高杠杆债务融资，PPP项目可享受贷款利息免税、表外融资、分散风险、长期融资等一系列的优势。[21]然而，这种高杠杆的债务规模如果过大，项目会承担巨大的风险和成本，进而可能危及整个项目的资金流而导致项目的停滞乃至失败。可见对于资本结构的选择对于一个能源产业PPP项目的成本、收益和风险有着巨大的作用，而在这其中，由于政府在项目中扮演的重要角色，市场主体政府出台的法律法规以及政策性文件有着极大的敏感性。

  税收减免是政府在PPP项目中最常见的激励措施。1、投资人可以根据相关的法律，行政法规，以及政策，享受减税或者免税政策，而这些政策法规，一般都会与中央的宏观政策以及法律变革保持一致，因此政府相关的税收优惠政策法规对PPP项目资本结构有着巨大的影响，甚至是决定性作用。而在PPP项目中，投资人初期的投资巨大，而一直到项目运营时才会有稳定的收入回报，因此在项目前期以及运营初期会承担比较大的资金压力。而政府的税收减免政策则可以大大缓解投资人的资金压力，减少资金链断裂的风险，因此对投资人有比较大的激励作用。[22]例如财政部在2012年12月27日出台的《可再生能源电价附加有关会计处理规定》中，对可再生能源电价的“应交增值税”的科目进行了专项减免。这就对可再生能源电价的PPP项目降低了其风险，增大了投资人对项目的投资意向，从而起到了提高高杠杆债务融资的效果，大大推进了相应产业的PPP模式融资。

  而政府对融资的协助是另一个重要的政府激励手段。由于PPP模式的一个重大作用就在于项目融资，运营后的稳定收入便是赖以融资的基础，而这种融资基础是后置性的。在此期间，金融机构放贷要面临来自多方面的风险，其中包括资成本增加、成本超支、项目公司破产、通货膨胀、利率风险等。在当今中国金融体系还不完善的背景下，投资人能选择的融资路径是十分有限的，而且往往还附带有各种限制，有着各种融资不确定性与困难性。而在这种情况下，如果政府部门可以出面协助投资人进行融资，则可以大大增强金融机构对项目的信心，从而降低融资难度。这就从根本上增强的项目的资金力量，降低了风险，从而优化整个能源产业PPP模式的资本结构。2015年5月19日，国务院办公厅以国办发〔2015〕42号转发财政部、发展改革委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》。该《意见》中明确表明了政府要大力推广PPP模式，并且在金融领域大力扶持。在这个指导意见下，能源产业PPP模式项目资本结构由此而发生重大改变。

  根据现实情况，在中国能源产业的PPP模式到目前为止大多运用在公共设施的建设项目上。由于这类项目的固有属性，投资规模大，成本回收周期长，并且在项目的建设阶段以及运营的前期十分脆弱，需要持续的资金投入而缺乏回流资金，因此充足的资本是至关重要的，这样才能使项目的资本结构得到投资人的认可。而能源产业PPP项目多涉及到特许经营权，因此跟政府相关的直接或间接担保或政策扶持是分不开的，如果不能得到政府政策法规的有力支持，就会充满不确定性，使项目价值大大下降，从而使投资人缺乏信心，影响项目的资本结构。由此可见，中国的能源产业PPP模式资本结构与中国的法律变革其实是息息相关的。

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