【内容摘要】传统的能源监管体制改革是政策推进型改革，存在能源监管职能转变不到位，权力配置不合理以及与市场关系不清等问题。深化能源监管体制改革需将其纳入法治轨道，以建立“政监分立”的现代能源监管体制为目标，合理划分能源监管与市场机制的范围；以政府职能转变为前提，合理划分政府、市场、社会的边界，应对能源治理的政府与市场失灵；以能源法律差异化配置能源监管权力；完善公众参与机制，为我国能源革命提供体制保障。

    【关 键 词】能源监管体制改革  政府职能转变  市场化改革  公众参与 法治保障

一、引 言

能源是国民经济的命脉，对一国的经济、政治、国家安全、社会生活等具有举足轻重的作用。在全面深化改革时期，党中央明确采取一系列政策措施推动能源革命。党的“十八大”报告中明确提出大力推进生态文明建设的要求，“推动能源生产和消费革命，控制能源消费总量”，将生态文明建设放在突出地位并融入我国经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的全过程当中。2013年1月7日国家能源局在全国能源工作会议上明确提出了“深化能源体制改革”的要求。深化能源体制改革的顶层设计和总体规划，明确改革总体方案、路线图和时间表。2014年6月13日召开的中央财经领导小组第六次会议，明确提出推动能源革命，包括能源消费革命、能源供给革命、能源技术革命、能源体制革命。[1]中央财经领导小组首次对外公开的会议聚焦能源安全战略，用“革命”代替了过去的“改革”足以表明中央政府对能源行业的改革决心。在法律规范层面，《能源法》正在制定，能源单行法有《电力法》、《煤炭法》、《石油天然气管道保护法》等法律、法规、条约、规章，[2]这些法律以及法规中关于能源监管体制的规定初步构成我国的能源监管体制。然而，能源监管部门与市场关系不清，市场机制不健全，各级能源部门职能转变不到位，权力配置不合理等问题不能适应能源革命的新要求。这一系列的问题严重制约着我国能源的综合利用以及经济的发展。推动能源监能源革命需要破除体制机制中存在的各种障碍。基于以上考虑，笔者从能源监管体制的构成要素以及影响因素入手，以政府、市场和社会三维角度探析我国能源监管体制存在问题及原因，提出推动我国能源监管体制改革的法律建议。

    二、我国能源监管体制的构成要素以及影响因素

 一般而言，行政体制改革涉及的主要问题即是围绕政府职能转变、行政机构的调整和权力的配置、行政权力运行及其监督的完善展开的。[3]能源监管体制作为行政体制的一部分，主要是指国家以法律形式确定能源管理机关职能配置、组织结构等构成的稳定模式，能源监管体制同样包括上述三要素:首先，能源监管机构的职能定位。一般来说，能源监管机构的职能配置主要是在能源监管机构上下级之间以及横向的监管机构之间的职能划分问题。能源监管机关的职能主要是涉及能源安全监管、市场准入、防止行政垄断、环境保护等。其次，能源监管机构权力配置。能源机构的权力配置涉及各级政府的权力配置以及行业的管理，因此，改革中的能源机关权力配置必须在政府、市场、社会的维度，才能合理配置能源管理机关的权力。有学者认为，政府监管权的配置主要涉及政策部门与监管机构之间、监管机构之间、监管机构与反垄断机构之间的权力配置；[4]另外，有学者还对能源监管权的配置从这四个方面进行分析。[5]笔者认为，能源监管权力配置呈现结构化主要表现为，能源监管权力横向配置与纵向配置组成了一张网状的权力体系。其中纵向主要表现为中央政府与地方各级政府之间的权力配置，横向主要是指同级政府能源管理部门与监管部门之间的权力配置。最后，能源监管的机构设置。能源监管机构，主要需要考虑能源监管机构的设置模式和法律地位以及类型选择等问题。

能源监管体制的改革，除了需要改变自身构成要素来实现，外在的法治环境、市场化、社会参与程度等影响改革的因素也不可忽略。首先，能源法治环境为能源体制提供制度保障。能源监管机关能对能源产业进行有效的监管,国家必须以法律法规的形式赋予能源监管机关以法定的职权,明确规定能源监管机关行使职权时所应遵循的程序，以保障能源监管机关的有效运行。因此法律法规不仅为能源监管机关存在及职权的行使提供法律依据还是能源监管体制的保障，因此，能源法治环境是保证能源监管体制的稳定运行及有序发展的重要因素。其次，能源市场化程度决定能源监管体制的活动范围。政府和市场共同影响了能源市场的发展，能源监管主要是从政府的角度对能源市场进行规划管理。因此能源监管体制的影响因素主要是能源市场状况与能源管理机关状况及其相互作用。另外在一定程度上，能源的市场化程度也影响着能源监管机关能源管理职权的行使。若能源市场的市场化程度较高，能够依赖市场上的竞争解决各能源主体相互之间的矛盾冲突及各种问题，那么能源监管中需要能源监管机构直接干预能源经济的要求比重就比较小。反之，这时就需要能源监管机关对能源产业进行有效监管。因此，能源市场化程度对能源监管机关的设置具有重要的影响，要综合考虑能源监管中政府与市场的关系来确定能源监管机关的设置模式。从这一角度来分析，能源市场化程度是影响能源监管体制的重要因素。最后，社会参与程度决定着能源监管体制的民众认可度。能源监管体制主要是为国家能源安全、经济发展、环境保护，为民众的能源公共服务提供体制支撑，其能源监管体制改革间接的关系到民众的利益。因此，非政府组织以及民众的广泛参与，利于能源监管体制改革决策达成共识，从而更好的推进改革，因此，能源非政府组织与公民成为改革中重要的参与主体是能源监管体制改革的重要因素。

综上所述，影响我国的能源监管体制改革主要涉及构成要素和影响要素两大方面。对于这两方面，我们可以从对内对外两个层面予以分析，对内层面，根据能源部门的职能转变、权力配置、机构设置在横向、纵向上对能源监管机关内部进行调整。对外层面，根据政府职能与市场、社会、企业等主体之间的相互作用关系。同时，要顺利完成对外的职能、权力转移，需要良好的法治环境以及广大的社会认同。

    三、现行能源监管体制改革存在的法律困境

 从我国能源监管体制改革的实际来看，我国能源监管未能充分发挥作用，其原因主要是能源监管体制存在以下法律障碍。

1、              我国能源监管体制改革缺乏整体布局

 能源监管体制改革涉及中央与地方政府以及地方各级政府能源监管机构职能转变、权力配置与机构设置，涉及政府与市场、社会关系的配置，这些因素要发挥良好作用，能源监管体制改革需要统一布局和规划。但是现行能源监管体制改革缺乏统一部署。

 作为推进行政体制改革“三驾马车”的政府职能，权力配置，机构设置需要协同推进，然而，在能源体制改革实践中三者却各自为政使改革具有极大的局限性。首先，未清晰界定能源部门监管职能的情况下推行能源体制改革。在能源产业市场化进程中推动能源企业健康有序发展的重要条件之一是各能源监管机构充分有效的发挥职能。目前我能源监管部门职能配置存在两方面的问题：一方面是各能源监管部门职能定位不清职责交叉。具体表现在：能源监管部门职能与能源管理部门、能源宏观调控部门之间的职能划分不清，导致能源监管部门的独立性差。另一方面：能源监管部门职能分散，行政成本高。政府对能源行业的管理仍呈分散态势。能源行业的监管职能分散于能源局和能源委员会等十多个不同的部门，如此庞大的职能结构如何进行具体有效配置在现实中还存在问题。其次，未合理配置各级政府及其职能部门的权力基础上推进能源体制改革。 其一，纵向权力配置同质化。[6]我国的《宪法》，《地方各级人大以及政府组织法》给各级政府配置相同的能源管理权力，这样就形成职责同构的“网状行政体制”，[7]然而，政府各层级能源部门事权不一致，导致权责不匹配。其二，能源监管部门横向配置权力过细，出现权力交叉。横向配置权力主要是法律法规对政府的能源职能部门配置权力，但是，现有的法律，尤其是单行能源法律对监管机构监管权力配置过细，出现监管权力交叉的现象。[8]最后，能源监管机构设置与大部制改革未能配套推进。能源内部各行业之间的关联性和互动性强。然而，我国目前的能源监管分散在煤、电、油、气等十来个部门，集中的能源监管尚未形成，这种多头监管的模式，与我国的能源供应、储备、安全等现实需求不相匹配。

 在我国的能源监管体制中，政府与市场的关系还未理顺，主要存在以下问题。其一、能源监管机构职能定位不准。能源监管机构的职能定位不准产生政府职能越位、缺位、错位的问题。主要表现在：监管部门越位，过度干预能源市场，导致政府和市场界限不清，打乱市场秩序，致使企业缺乏降低成本提高效益的动力；[9]政府错位，审批不具有环境资质的企业，从而做出影响公众利益的行为；政府缺位，监管缺失导致大量的环境公共事件出现。[10]其二，能源市场化程度不高。这主要表现在能源市场行政垄断严重，能源市场价格机制尚未形成、补贴不能反映市场情况。能源行业行政垄断现象突出，能源国有企业与民营企业、外资企业之间公平竞争的机制不健全，在项目审批、市场准入往往采取区别对待的办法；能源价格机制未形成，价格补贴未能反映市场情况。原因在于价格机制的扭曲不仅不能切实反映市场供需情况和资源稀缺情况,同时也很难为企业投资传递正确信号,不利于能源企业的合理投资和长期发展。[11]这是能源监管体制改革亟需破除的地方。[12]

 从政府与社会的关系视角看，由政府主导的能源监管体制改革未能充分激活社会参与，改革认同度低。虽然能源监管体制改革致力于转变政府职能与发挥社会活力，且公众参与程度不断提高，但能源类的社会组织地位不清，发展独立性差，没有起到表达利益的作用，社会民众对关乎自身利益的改革的社会参与意识薄弱，政府对社会没有进行公共服务的引导，导致社会民众以及社会组织不能顺畅和理性的参与能源管理。公民与社会组织对改革目标、方向及主要内容的影响力仍然较低，这成为能源改革深化的障碍。

2、              以政策推动的能源监管体制改革缺乏法治保障

我国迫于市场经济改革的需要，很多能源监管机构在设立之初没有法律依据。我国能源立法起步较晚，主要开始于20世纪80年代，且能源立法主要以政策性的通知和办法为主，带有明显的政策特点。比如电力体制改革、石油体制改革的政策文件[13]以及能源发展战略规划，比如我国的能源机构职责配置的依据是能源局“三定方案”，这一方案对我国能源监管职责限划分起到一定的规范作用。

[14]但是“三定方案”对能源监管机关只做简单的规定，职责权限划分仍不明确、法律规范效力低、变动性大等问题,这显现出我国能源监管机构设置以政策调整的弊端。就目前我国能源监管体制的法律规范来说，没有形成能源监管的法律体系，主要存在如下问题。一是能源监管的基本法规范供给不足。由于能源法是能源监管的基本法律依据，政府能源管理和管制范围、界限和管制方式，行政职权的法律制度建设理应由《能源法》进行制度设计和安排。然而我国的能源法未能出台，导致能源机构的设立规范依据不足。二是规定能源监管的单行法内容滞后。如《电力法》与《煤炭法》等规定的监管的内容无法适应当前需求。三是各种单行能源法律缺乏必要的衔接，导致各监管机构职能、权力配置冲突。综上所述， 我国能源法律体系不健全导致的一个最现实的问题就是能源监管体制的混乱。

3、能源监管体制改革公众参与的法律程序不健全

能源监管体制改革的目的是理顺各级政府能源管理部门及其监管部门的关系，为老百姓提供更好的能源公共服务。但我国能源监管体制改革实践只从行政机关角度进行了思考，并未考虑能源使用者的利益诉求。在能源监管体制改革实践中，没有相应的公众参与法律程序机制,主要体现在公众参与能源体制改革的方式、程序以及对参与对结果的影响程度。首先，政府切断公众参与决策的渠道，导致能源政策公共参与形式单一、范围有限，能源规划不能反映民众的意愿。[15]其次，政府控制公共参与的程序，在制度之外政府为了“保增长”、“维稳”常常打击检举、信访行为，使能源公共参与的风险大。最后，政府主导公众参与的结果，公众参与并不能得到政府的良好回应，影响政府的决策行为，这会使公众与政府间的关系更为紧张，使民众质疑政府能源决策，产生信任危机。 

四、完善我国能源监管体制的路径选择

我国能源监管体制改革难以顺利推进的一个重要原因是政策的权威性和一致性存在缺陷，缺乏完善的法律保障。为推动我国能源革命，应该尽快建立能源法律体系，通过法律制度和规则促进市场、社会公共参与机制完善以建立现代能源监管体制。

1、完善法治监管，建立现代能源监管体制

能源监管体制改革是能源革命的关键性改革，其改革的突破能为我国能源革命提供坚实的体制保障。需要逐步建立起一个独立运作、政监分离、职能完善和有效监督与制衡的现代监管体制，给我国能源安全提供体制支撑。日本、美国、欧盟等国家及组织推进能源体制改革普遍立法先行，加强法律法规指导规范作用，以建立合理的监管体制。[16]因此，能源部门职能转变和能源体制改革的关键在于法治保障，要依靠法律规范、遵循法治途径深化能源体制改革，并以法治形式巩固改革成果。具体来说，主要是建立健全能源法律支撑体系。首先，制定能源基本法律。我国《能源法(征求意见稿)})专设第三章来对能源管理体制问题进行规定，坚持统一管理、分级负责、责权一致的原则。明确中央地方各级能源部门的职能范围、职权及相互关系，为我国的能源监管体制总体架构提供一个法治框架。其次，加强各能源单行法律的协调。我国应该抓紧制定《石油法》、《天然气法》、《原子能法》等能源单行法律，建立规范能源监管的法律法规，明确界定监管机构的地位和权限。最后，制定配套的能源法规规章。我国除了应该加强能源法法律的制定,也应该依照当地的具体实际情况，制定符合本地实际情况的地方能源法律法规、规章，完善相关的实施细则和配套法规，提高法律法规的可操作性。通过能源立法，健全能源管理体制的政策法律体系,为能源管理机构的设立、地位、性质、运行、程序等提供法律支撑，以保持能源管理机构的设置、职权的稳定性和能源管理工作的一致性、连续性。

2、通过法律明确能源机构监管与市场作用范围

   上世纪 80 年代以来的美国、日本、德国和丹麦等国发达国家能源市场化改革为能源转型发展建立了基础，形成了多元市场主体，建立了清晰透明市场规则。西方经验告诉我们，能源市场改革是我国能源管理监管体制改革的必有之路。但是，能源市场化是由能源商品属性决定的，其管网垄断属性决定了能源的垄断属性，限制了能源市场化的范围和程度。因此，“各国能源法的调节模式逐步从国家垄断和所有的传统模式或具有特许权垄断与严格规制的私人所有模式，向有限的能源市场化转换。”[17]因此，能源监管目标的有限市场化是能源的商品属性和管网垄断属性决定的。所以，能源监管体制改革我们需要厘清政府与市场的关系，明确各自发挥作用的范围。

其一，能源监管机构的作用范围。不同于成熟市场化国家能源市场的自然垄断，中国各能源领域的国企垄断多是依靠政府审批、配额、许可证等制度而形成的行政垄断。为了实现能源监管的目标，我国能源监管机构需要履行：一是准入监管。打破市场准入中的所有制歧视，完善鼓励引导民间投资健康发展的配套制度。建立油气矿业权准入、退出和流转机制，鼓励各种社会资本进入油气勘探开发领域；破除能源领域民营经济发展的各种制度障碍；创造利于各种所有制发展的法律和金融环境。二是价格监管。建立健全煤炭、石油、天然气等化石能源根据市场供需关系定价机制。三是服务水平和质量监管。如果从历史的角度来看，随着能源自由化和民营化改革的推进，能源普遍服务监管和能源市场反垄断监管的任务也在日益突出。

其二，能源市场的作用范围。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）明确要求：“完善主要由市场决定价格的机制。凡是能由市场形成价格的都交给市场，政府不进行不当干预。推进水、石油、天然气、电力、交通、电信等领域价格改革，放开竞争性环节价格。”《决定》精神是要求能源资源价格反映稀缺程度和市场供需基本关系，发挥能源价格优化配置市场资源作用。一是是发挥价格的杠杆作用，利用能源价格引导能源的生产与消费。[18]二是通过能源市场建供求关系、资源稀缺程度和环境损害成本影响能源价格形成。三是完善能源价格补贴机制。在对能源产品价格建立起主要由市场决定的体制以后，有些能源产品的价格可能会出现上涨，政府可将原来给企业的财政补贴直接发给消费者，保证消费者充分享受到最基本的民用需求。

3、差异化配置能源监管机关的权、责、能

能源监管要实现有效运作，需要通过法律明确其职能、权力、机构以及责任。

首先，合理界定各级能源部门职能。一方面政府合理定位职能，主要是处理好能源监管机关与市场主体的关系，上收一些大型国有能源企业手中的行政职能。另一方面是合理配置上下级监管机关的职能。通过法律在中央和地方能源部门，地方各级能源部门，能源监管部门和能源管理部门之间和力配置职能。其次，通过法律差异化配置能源监管权力。具体来说主要是通过法律明确横向与纵向之间能源监管的权力配置。具体来说，通过法律明确能源监管机构与分行业能源管理机构，能源管理机构与其他行政管理机构的职责权限。与此同时，明确中央能源管理机构与地方能源管理机构的职责权限，处理好两者之间的相互关系。最后，整合能源管理机构，强化能源监管。从国际经验来看，能源领域管理大都采取集中管理，往往在国家层面设有专门的能源监管部门，对能源系统进行统一规划管理。在目前，我国能源监管主要由国家能源委员会和国家能源局来进行管理，但其管理职能并不完善，部分职能受制于相关部门的制约。根据我国能源发展的需要。笔者认为：一方面建立“政监分立”的能源监管体制。在设立高级别的国家能源主管部门的同时，应该同时考虑设立高级别的、地位相对独立的能源监管机构，由其对具有垄断特征和安全问题较突出的能源行业和依法实行监管。[19]之所以采取这一原则，主要是从行政管理职能与监管职能适当分离出发，保证监管机构的独立性和监管政策连贯性。另一方面整合各部门能源监管职能，建立更具权威性的能源管理机构（能源部或者环境能源部）是体制改革的必然趋势，保留国家能源委员会，作为国务院的议事协调机构，设置能源监管委员会，统一行使我国能源监管职能，用以指导我国能源体系的建设和发展。[20]

4、建立能源监管体制改革的公众参与法律保障机制

在能源监管体制改革时，通过法律完善参与的主体建设。一方面培育能源非政府组织的建设，建立多样化的利益表达渠道，完善利益表达机制，加快能源行业协会和消费者组织等非政府组织建设，公众可以自己，也可以通过非政府组织来参与能源体制调整，增强了公众的参与能力。切实保护行业合法利益和消费者权益。另一方面，完善参与的法律程序。一是要将能源体制改革的方案向全社会公布并征求意见，凝聚改革共识。二是对公众参与的回应应当作为一项法律义务，对通过听证会、座谈会或其他途径提出的意见和建议，应当进行归类整理，分别作出回答，对不予采纳的意见和建议，要说明理由。

五、结语

我国是世界上最大的能源生产国和消费国，面临着能源需求压力巨大、能源供给制约较多、能源生产和消费对生态环境损害严重、能源技术水平总体落后等挑战。针对这个现状，国家从战略层面提出“能源革命”，推进“能源体制改革”。因此，国家应通过法治方式启动推进并保障改革成果，解决好能源体制机制深层次矛盾才是关键，因为体制机制约束是能源发展的严重障碍。能源体制改革是一项系统工程，不能单兵突进。因此，在全面深化改革时期，我们需要从政府、市场、社会维度架构能源监管体制，突破能源革命体制障碍。

  本文系国家社科基金一般项目：《“‘省直管县’改革法治保障研究”（12BFX036）。

    [1] 林伯强：《能源革命下的经济发展观》，载《农业工程技术(新能源产业) 》，2014年第8期

[2] 三十多部相关的法律，三十多部国务院颁布的行政法规，十多个已经参加的与能源相关的国际条约，两百多部部门规章，近千部地方性法规和政府规章，对能源监管体制做了相应的规定。

[3] 参见石佑启、杨治坤、黄新波著：《行政体制改革与行政法治》，北京大学出版社2009年，第24页。

[4] 周汉华：《基础设施产业政府监管权的配置》，载《国家行政学院学报》2002 年第 2 期。

[5] 苏苗罕：《能源监管机构的权力边界问题研究》，载宋华琳、傅蔚冈主编：《规制研究》。

[6] 纵向配置权力同质化产生的后果是：每增加一部法律，就要对应的设置一个机构，这样从中央政府到地方政府，就会多增加3000多个职能部门。 这会导致机构臃肿，行政成本居高不下和严重的资源浪费等后果。参见何晓琦、刘建平:《政府社会成本控制的问题》,《中国行政管理》2005年第1期。

[7] 徐继敏：《地方行政体制变革与服务型政府建设》，载《中共浙江省委党校学报》，2009年第2期。

[8] 发改委、能源局以及号称中国“第一司”的价格司等能源部门频频出现腐败也正是因为权力配置的过大这个原因。

[9] 比如，在油气领域上游环节垄断局面仍未打破,石油行业上世纪末形成的“上下游分割、内外贸分治、海陆分家”的格局相对稳固，电网改革举步维艰。导致大型能源企业行政化现象严重,部分企业依然担负着部分行政职能，以行政方式干预合理的市场竞争，在很大程度上影响了行业的健康发展。

[10] 例如，电网企业的盈利性大于公益性、垄断制约开放、政府监管不到位等原因，市场开放度十分有限，中小企业和私人在一些领域的准入还十分有限，影响市场机制发挥有效作用，清洁电力发展的瓶颈显现。

[11] 虽然我国能源和电力行业改革已迈出了煤电分开、石油寡头竞争、电力厂网分开的第一步，但市场化改革远没有完成，油气等市场化定价机制尚不完善，电网企业依然拥有准入、交易、调度等公权力，各级政府也控制着能源项目、电价和电量分配权，跨省跨区交易由行政主导。

[12] 能源“十三五”体制改革启动 油气、电力改革是重点，本报记者王秀强实习记者 张淼淼《21世纪经济报道》-

[13] 以电力行业为例，我国设立了国家电力监管委员会，依据是2002年《国务院关于印发电力体制改革方案的通知》和《国家电力监管委员会职能配置内设机构和人员编制规定》，这两个文件从性质上看仅仅是国务院办公厅的文件，所以其设立之初就缺乏法律依据。这种设立方式，使得各级别能源管理机构间的界限变得更加模糊，使得能源监管机构的地位模糊。

[14] 我国能源管理体制改革实践中，设立能源管理监管机构的依据是“三定方案”，这种方式设立机构，除了欠缺法律依据以外，使得能源监管机构的定位模糊，使其在行使职权时遇到法律上的阻碍。参见周汉华著：《政府监管与行政法》，北京大学出版社2007年，第103一105页。

  [15]  杜辉：《环境治理的制度逻辑与模式转变  》，重庆大学博士论文。

[16] 德国以《可再生能源法》保障可再生能源优先接入电网和分布式利用模式，日本将清洁能源发展目标写入《能源基本法案》。美国在《经济复苏法案》中明确政府部门职责和权限，理顺协作机制，在部门设置、能源建设及标准规范等方面都采取更多开放协作工作方式。如德国联邦网络管理局统一管理通信、电力、燃气网络，便于智能电网建设和分散式可再生能源多能互补利用；欧盟建立各种部门和行业间公共平台，进行统筹规划、技术路线设计、标准制定等。

[17] 马俊驹、龚向前 ：《论能源法的变革》，载《中国法学 》2007年第3期。

[18] 要进一步改革石油价格体制，逐步形成以我国供需关系为基础的市场定价机制；煤炭价格要全面走向市场定价，取消电煤的指导价。加快推进电力市场改革，形成市场化电价形成机制，从发电和用户侧两方面优化资源，形成电力上网电价和销售电价联动机制，使电价包含不同时段、不同地域下成本的变化和供求关系的因素。

[19] 潘小娟：《外国能源管理机构设置及运行机制研究》，载《中国行政管理》2008年第3 期。

[20] 建议升格国家能源局，组建能源部或者环境能源部，新成立能源综合部门主要是针对能源发展和环境生态问题，强化综合管理职能和执行力，打破条块分割，从监管部门战略规划、能源市场体系建设等各层面突出和落优先开发利用清洁能源，切实保障当前和今后发展空间和质量效益。