【内容摘要】能源统计是国民经济核算的重要组成部分和认识能源经济现象的重要工具，更是能源领域的一项基础性法律制度。在能源革命的时代背景之下，《能源法》已将能源统计制度作为能源综合管理的重要制度之一，为进一步发挥这一制度的价值功能创造了良好的条件。结合《能源法》的制定契机，并通过配套立法的形式进一步细化其制度设计，是完善能源统计制度立法和实践的必然要求，也成为能源革命与法律革命良性互动的具体体现。

【关键词】能源统计  能源统计制度  立法完善

能源统计不仅仅是国民经济核算的重要组成部分和认识能源经济现象的重要工具，更是能源领域的一项基础性法律制度。国家建立健全能源统计制度，是完善国家能源管理体系、提升能源管理能力和能源风险防控能力的基础工作之一。随着社会各界对能源问题认识的加深及关注度的提高，能源统计也正逐步受到越来越多的重视，与此同时，在能源革命的时代背景之下，《能源法》的制定为系统总结包括能源统计制度在内的各项能源法律制度提供了良好的契机，而《能源法（征求意见稿）》已将能源统计制度作为能源综合管理的重要制度之一，为进一步发挥这一制度的价值功能创造了良好的条件。如何结合《能源法》的制定并通过配套立法的形式进一步细化其制度设计，是完善能源统计制度立法和实践的必然要求。

同时，国内外的节能减排经验表明，目前最具紧迫性、也最有可能产生减排效果的领域是交通运输行业，而构建低碳交通的逻辑起点在于统计交通碳源和厘清交通碳足迹，有鉴于此，本文拟选取交通运输行业的能源消耗统计为案例研究对象，力争在前人理论研究和制度实践的基础上，就能源统计制度的进一步完善总结出若干有价值的建议，希望能够起到抛砖引玉之效果。

一、能源统计制度的内在法律价值

能源统计制度，是指运用综合能源系统经济指标体系和特有的计量形式，采用科学的统计方法，研究能源的勘探、开发、生产、加工、转换、输送、储存、流转、使用等各个环节的运动过程、内部规律和能源系统流程的平衡状况等数量关系的专门统计制度。能源统计的内容主要包括：能源购进、消费和库存统计，能源加工转化统计，能源经济效益统计，能源单耗指标统计等。

（一）能源统计制度是建立健全能源管理体系的基本要求

能源统计制度是能源管理的基础性工作，其目的在于在能源计量的基础上获得真实、准确、完整的能源统计数据，进而为能源管理系统的各个环节的相关主体以及参与者进行决策提供可靠、有效的依据。对于国家能源管理层面而言，能源统计制度是完善国家能源管理体系、提升能源管理能力和能源风险防控能力的基础工作之一，统计结果既反映能源的总量平衡，又反映能源的生产结构、消费结构和消费方向，为国家预测能源需求、制定能源政策及能源发展规划提供科学依据。对于能源市场的各具体参与者而言，能源统计对于科学分析某一区域、某一行业甚至某一市场参与主体的能源利用状况有着重要作用，有利于其全面了解能源生产、加工、转换、消费和库存情况，为其进行生产经营决策和制定节能计划、采取节能措施提供可靠、有效的依据。

同时，能源统计对于能源节约与科学用能尤为重要，节能减排是一项复杂的系统工程，而获得客观、真实的能耗和排放数据是节能减排管理的前提和基础。由于缺乏有效的能耗统计方法和手段，用能排放统计工作长期较为薄弱，存在统计难、数据失真等问题，统计数据源头上的矛盾还导致了用能排放监测能力滞后、考核工作难以落实等问题，进一步影响了节能减排工作的开展。因此，有必要建立一套科学的统计、监测、考核体系，通过统计体系客观评估某一地区、某一行业、某一企业的能耗与碳排放总体水平，通过监测体系及时把握其用能排放的动态趋势，通过考核体系科学评价节能减排工作进展情况，从而为节能减排相关政策的出台提供科学、客观的依据。

（二）能源统计制度是能源法律体系进一步完善的逻辑必然

和其他部门法及其制度结构安排相似，能源法律体系同样由具有不同统辖范围和效力层次的制度构成，具体而言，在能源法律体系中，既有统筹能源法律基本原则和基本任务的基础性法律制度（如能源投资产权制度、政府规制制度等），又有规范能源法律关系中某一具体方面的特定性法律制度（如清洁能源开发、跨区能源基础设施建设等），相较于后者而言，能源法领域的基础性法律制度不仅决定了能源开发利用的基本规则、规范，也决定了其他具体制度的基本价值取向，可以说，能源法领域基础性法律制度的安排结构直接影响着《能源法》及其制度功能的发挥，甚至决定了《能源法》及其制度变迁的形式和范围。尤其是党的十八大以来，能源革命被纳入党的政治纲领，党的十八届三中全会更进一步提出了改革路线图与时间表，同时明确涉及传统领域与基础产业的重大改革都要于法有据，这一切为适应能源革命的《能源法》立法提供了机会与制度设计的可能。

能源统计制度成为《能源法》中的一项基础性法律制度，既源自能源统计本身的基础性作用，更是能源法律体系完善的逻辑必然。一方面，能源统计是能源管理的基础性工作，做为调整能源开发、利用、管理和服务全流程中相关能源法律关系基本法的《能源法》，以保证能源安全、有效、持续供给为己任，而政府对能源的管理与规制也是其所要调整的核心内容之一，能源统计制度自然涵盖其中。尤其在能源问题日益严峻的当下，包括能源统计在内的能源计量“能够加深对相互联系的能源市场的理解，提供有利于能源企业、能源消费者、政府、规制机构和国际组织等相关主体决策的数量化依据，已经成为应对21世纪能源和环境挑战的有效研究工具之一”。[1]另一方面，在立法层面进一步完善能源统计制度，对于在国家层面建立科学、统一的能源统计程序、标准与方法大有裨益，进而有利于推动能源统计这一基础性工作的宏观性、全局性和科学性，从而可以更好地为国家预测能源需求、制定能源政策及能源发展规划提供科学依据。

二、我国能源统计制度的现实境况

我国从20 世纪80 年代初建立起了能源统计制度。1982年，当时的国家统计局开始设立专职机构负责能源统计工作，并于1984年建立了专门的能源统计报表制度，20世纪90年代初，我国从中央到地方都建立了适应当时需要的统计机构和统计指标体系，并于90年代中期将能源统计作为工业统计的一部分归属于工业统计管理，2003年以后，随着我国经济的快速增长，对能源统计逐步进行了恢复性的调整、完善和加强，特别是2005年之后，我国把发展循环经济、节能降耗等工作作为一项重要的战略任务来抓，把单位GDP能耗降低率等指标作为“十一五”规划的约束性指标，实行节能降耗工作问责制，并建立单位GDP能耗及相关指标的公报制度，使得能源统计成为发展循环经济及节能降耗工作的重要组成部分。尤其是近几年以来，国家对能源统计制度（包括对统计指标、统计表种以及统计数据的处理程序等方面）进行了较大幅度的改革，形成了以全社会能源统计、工业企业能源统计、非工业重点耗能单位能源统计以及部门（行业）能源统计为主要内容的能源统计制度。[2]

历经三十余年的发展与完善，我国现行的能源统计制度无疑对能源管理工作起到了“千里眼”、“顺风耳”的作用，能源统计数据也能较准确地反映重点耗能单位的能耗水平、结构及趋势, 为科学制定节能降耗政策提供了一定的科学依据。然而，现行的能源统计制度在行业划分、统计归类、数据统计和发布频率等统计指标体系科学性、统计调查范围周密性、统计调查报告时效性方面还存在着一些问题。譬如，以交通领域的能源消费统计为例，统计数字显示，交通领域的二氧化碳排放中有很大一部分是在城市范围内产生的，由于城市在用地和活动方面的集聚性（突出表现在相对较高的容积率和较高的人口、岗位密度），城市交通机动化在高度密集的城市地区必然会带来严重的排放问题，这也使得城市交通排放的统计具有高度复杂性的特征，因此，交通运输碳减排及消耗统计面临着诸多难题，包括城市交通能耗有巨大的潜在需求、交通碳源点多面广且类型复杂、交通为移动碳排放源等。由于交通碳排放的不易统计和跟踪，我国过去往往把控制产业链上游的节能作为节能减排工作的重点，因此对排放的控制较多采用控制能源效率、替换高品质燃油等措施，但也缺少了对下游运输工具排放的量化监管与统计，致使许多节能减排政策的效果不佳。如不能建立合理的交通节能减排统计、监测以及考核体系，将会给交通行业减排指标的分配和下放、对外运输的分流管理等带来某种程度上的执行困难。

随着国家十三五规划的深入推进，国家对以能源革命推动低碳循环发展寄予厚望，并对全面节约和高效利用资源提出了更高的要求，同时强调建立能源等领域的风险识别和预警机制，提升能源风险防控能力，这对于作为能源管理基础性制度的能源统计制度而言，也提出了进一步变革的要求。

三、能源统计制度设计的法律选择

（一）立法现状

能源发展转型必然要求能源法律转型，而能源法律转型又必然推动能源发展转型，做为能源法律体系框架下的能源统计制度亦是如此，并成熟于实践与立法的持续互动中。伴随着能源统计制度在国家行政体制层面三十余年的不断改良与演进，国家和地方、行业等不同层次、不同主体在立法层面也对这一制度做出了回应与完善。

在能源法律层面，现行的能源统计制度主要由《节约能源法》和《循环经济促进法》所规范。在《节约能源法》中，共计有4个条款具体规定了这一制度，分别包含于第二章“节能管理”、第三章“合理使用与节约能源”及第六章“法律责任”中。其中，第二章“节能管理”的第21条规定：“县级以上各级人民政府统计部门应当会同同级有关部门，建立健全能源统计制度，完善能源统计指标体系，改进和规范能源统计方法，确保能源统计数据真实、完整。国务院统计部门会同国务院管理节能工作的部门，定期向社会公布各省、自治区、直辖市以及主要耗能行业的能源消费和节能情况等信息”。第二章“合理使用与节约能源”的第27条第二款规定：“用能单位应当建立能源消费统计和能源利用状况分析制度，对各类能源的消费实行分类计量和统计，并确保能源消费统计数据真实、完整”。可以说，这两个条款分别从能源统计的管理体系和用能单位的能源统计责任等角度具体细化了能源统计制度，构成了这一制度的核心框架和内容。在《循环经济促进法》中，第二章“基本管理制度”第17条规定：“国家建立健全循环经济统计制度，加强资源消耗、综合利用和废物产生的统计管理，并将主要统计指标定期向社会公布”，在循环经济促进领域也对能源统计制度进行了具体的落实。《能源法（征求意见稿）》也对能源统计制度进行了确认，第二章“能源综合管理”第18条【能源统计和预测预警】规定：“各级人民政府统计主管部门会同能源主管部门建立和完善能源统计体系，依法发布能源统计信息。各级人民政府能源主管部门应当建立能源预测预警机制”，将能源统计制度作为能源综合管理的重要制度之一。

从行政法规和部门规章来看，许多部委均以法律文件的形式进一步细化、具体化了能源统计制度，比如原国家经济贸易委员会于1999年颁布的《重点用能单位节能管理办法》、原交通部于2000年颁布的《交通行业实施节能法细则》、交通运输部于2008年颁布的《公路、水路交通实施办法》等，均对所辖部门、行业内的能源统计制度予以进一步细化。

总体而言，我国在法律体系层面已基本确立了以能源消耗统计为侧重点的能源统计制度，同时，在正在制定的《能源法（征求意见稿）》中对其进行了再次确认，并将其作为能源综合管理的一项重要内容与制度，充分肯定了能源统计制度的意义和价值，为进一步通过立法推动制度及实践的发展提供了极大可能性。

（二）制度完善

在我国现行法律体系中，能源法立法起步相对较晚，能源领域的部分制度有所缺失，特别是作为能源领域基础性法律的《能源法》暂时缺位，在此大背景下，作为能源管理基本制度之一的能源统计制度更需做好结构性安排，方能发挥更大价值。可喜的是，我国《能源法（征求意见稿）》已然对能源统计制度进行了规定，从能源基本法角度肯定了其制度价值。结合《能源法》的后续制定，笔者认为，从立法层面构建适合我国国情的能源统计制度，应着重考虑如下问题：

1. 制度价值取向

所谓制度价值取向，即制度入法时遵循的价值准则。具体而言，法律对于能源制度的价值应当持何种态度，是侧重能源综合管理？还是侧重节能优先？之所以产生这种疑问，是因为我国目前实践中的能源统计侧重于能耗统计，并以用能单位GDP能耗及相关指标的公报制度为载体，使得能源统计尤其是能耗统计成为发展循环经济及节能降耗工作的重要组成部分，特别是《节约能源法》对侧重于能耗统计的能源统计制度的确认，更使以节能优先为目的的能耗统计几乎成为能源统计的核心内容。这虽然显示了节能优先的重要性，但如同关于《能源法》制定过程中“节能优先”原则是否入法的讨论一样，节能优先是否是能源统计制度的首要价值或者甚至是唯一内容，仍值得商榷。笔者认为，能源统计制度之所以重要，其首要价值在于为国家对能源健康、有序、安全发展提供科学而又翔实的决策数据，进而为国家制定能源战略、能源政策提供客观、科学的决策依据，可以说是完善国家能源管理体系的基础性工作之一。因此，如果仅仅将节能减排作为能源统计的优先目的，或许会在某种程度上降低制度的价值，当然这绝不意味着能源统计制度排斥能源节约的理念！《能源法（征求意见稿）》将能源统计制度和预测预警制度合并为一条进行规定，并放置在“能源综合管理”章节中，凸显了制度更深层次的价值，值得肯定。

2. 立法模式选择

笔者认为，从立法层面进一步完善能源统计制度，在立法模式层面宜采取“基本法+特别法”的结构进行系统性规定。具体而言，《能源法（征求意见稿）》已规定了能源统计制度的基本原则和制度结构安排，作为能源法律体系的基本法而言，从宏观上对此制度进行确认已经足够。在此前提之下，以《节约能源法》和《循环经济促进法》为代表的法律、法规和行政规章也必然面临着与正式出台后的《能源法》进行制度衔接的问题，能源统计制度亦不例外。届时，需根据基本法关于能源统计制度龙头条款之规定，具体完善对应法律文件中关于能源统计体系建立健全以及能源统计信息发布的相关法条条款。在此背景之下，应由有权机关根据出台后的《能源法》关于能源统计制度的相关规定，授权一定层级的主体就能源统计的各项具体制度进行专门性的法律规定，成为具体落实能源统计制度的“特别法”，以此进一步建立健全能源统计体系。特别需要指出的是，能源统计的主管部门为各级政府统计主管部门和能源主管部门，而制度落地的路径依赖在于能源统计体系的建设，因此，可以预见，能源统计体系的建设将会成为能源统计制度发挥价值及效用的关键所在，而这又有赖于《能源法》生效之后国家有权机关根据相关立法层级并以较高效力法源的形式予以确认，唯有如此，方能进一步发挥法律制度对于能源转型发展的功能。

3. 若干具体制度的展开

诚如前文所述，在《能源法》正式出台的前提之下，能源统计体系的建设需要依据《能源法》关于能源统计制度所构建的基本原则来推进。在此，笔者试析若干具体制度如下：

（1）能耗统计制度的行政架构。《能源法（征求意见稿）》规定，能源统计的主管部门为各级政府统计主管部门和能源主管部门，这与我国目前的能源统计管理工作架构较为一致。一方面，国家统计局及各级政府统计主管部门做为主管全国及地方各级统计和国民经济核算工作、拟定统计改革和统计现代化建设规划以及国家统计调查计划、组织领导和监督检查各地区各部门的统计和国民经济核算工作的专门机构，有权就能源领域内的全国性及地区性（行业性）基本数据开展统计工作，具体包括组织实施能源统计调查、收集整理和提供有关调查的统计数据、综合整理和提供资源统计数据、组织实施对全国及各地区各主要耗能行业节能和重点耗能企业能源使用与节能减排状况的统计监测等。另一方面，做为目前我国能源主管部门的国家能源局，承担着推进能源体制改革、协调能源发展和改革中的重大问题的职责，包括负责能源行业节能和资源综合利用、参与研究能源消费总量控制目标建议、指导监督能源消费总量控制有关工作、衔接能源生产建设和供需平衡等，而能源统计制度则是承担上述职责的基础性工作。因此，《能源法（征求意见稿）》就能源统计主管部门所确定的“联合负责制”，既尊重了我国行政体制架构和行政权力配置的现实，又遵循了我国统计工作开展的实际情况，有利于发挥统计工作主管部门和能源工作主管部门的两个积极性，有利于统筹兼顾统计工作的科学性和能源管理的专业性，从而有利于更加科学、高效地推进我国的能源统计工作。

（2）能源统计制度的实施路径。首先，在指标体系设置方面，由于政府主管部门、各能源行业、各用能企业的关注重点并非完全一致，因此，指标类型的选取在客观上决定了统计的精确性，在主观上将直接关系到被调查者配合政府提供较为准确的数据的积极性，因此，从这一角度而言，考核指标设置的科学性至关重要，尤其衍生的考核指标的全面性、准确性、可操作性也同样重要，并需要进一步完善。其次，在统计归类方面，目前我国能源统计的类目大致可以区分为全社会能源统计、工业企业能源统计、非工业重点耗能单位能源统计以及部门（行业）能源统计，这一区分标准以产业结构划分为基本标准，并突出了重点用能行业和用能企业的能耗统计，可以说是基于我国长期的能源统计实践而逐渐形成的制度，有相当大的合理性，但也有进一步改进的空间，譬如，在交通运输行业能源统计中，由于现有的交通能耗统计制度将港口、机场等行业中的部分建筑能耗和辅助生活用能统计纳入交通行业能耗中，而工业部门所产生的交通能耗则未计入交通行业总能耗，这种归类方法并非以运输或生产活动本身的能耗为统计对象，因而产生部门统计交叉的问题，会导致与国际通行准则有所出入的问题，如何评估此类能耗统计偏差所产生的影响程度成为需要进一步研究的问题之一，由此可见，在能源统计过程中，统计归类方法可以进一步科学化，与国际准则保持同步或许是可行路径之一。再次，在统计调查方面，也存在着单耗统计覆盖面不足、行业单耗统计指标系统性不强等问题，比如在交通运输行业能耗统计中，现有制度主要考核公共交通行业（公共汽车、轨道、出租车等）的里程单耗，而非周转量单耗，而在公共交通业供能体系未实现较大升级前，里程单耗考核指标无法为运营路线单一且固定的公共交通行业提供合理的减排潜力空间，因此，公共交通行业统计考核指标的特殊性也需予以关注。

（3）能源统计制度的配套体系。能源统计制度的实施，除了主管机关组织实施能源统计调查、收集整理基本统计数据之外，更需统计监测和统计考核等制度的密切配合。可以说，构建能源统计体系的主要目的是科学、准确、全面的反映能源建设、生产、消费的实际状况和变化趋势，为能源管理过程中各项工作的开展提供基础数据支持，而构建能源监测体系和能源考核体系的主要目的是及时跟踪能源管理体系中各环节、各链条的动态变化情况，监测各项数据品质的可靠性，进而科学、客观、公正地评价能源统计工作的进展和成效，建立健全包括法律责任在内的相应责任评价、考核和奖惩制度。可见，三大体系之间存在着相互影响、相互依存的关系，完善统计制度和统计体系建设的同时必须配套完善统计监测和考核制度的建设与实施。

四、余论

能源统计是能源管理的基础性工作之一，成为对能源经济现象科学认识的重要工具之一，已经并仍将在实践中发挥重要的作用。能源统计制度的建立与完善则也成为完善国家能源管理体系、提升能源管理能力和能源风险防控能力的重要内容和路径之一。在能源革命的时代背景之下，《能源法（征求意见稿）》已将能源统计制度作为能源综合管理的重要制度之一，为进一步发挥这一制度的价值功能创造了良好的条件，唯有继续抓住《能源法》制定的契机，并从立法理念、立法模式以及具体的制度设计等多方面进一步深入研究，通过“基本法+特别法”的模式回应理论和实践的呼声，继续完善能源统计体系，实现能源立法与能源革命的良性互动。

注释：

[1] [法]简.霍斯特.开普勒等著：《能源计量经济学》，中国经济出版社2014年版。

[2] 随着能源统计制度的建立和不断演进，自1986年起由国家统计局工业交通统计司主编、2008年起改由国家统计局能源统计司主编的《中国能源统计年鉴》，成为了解我国能源建设、生产、消费、供需平衡等能源统计成果全貌的重要代表性资料。