为深入探讨《电力法》修订中关键概念的法律界定问题，提升立法的科学性、系统性与适用性，中国法学会能源法研究会于2026年1月11日主办了“《电力法》修订系列沙龙（二）”。本次沙龙以“《电力法》中若干重要概念如何界定”为主题，围绕概念界定的立法方法论、具体术语的界定路径、概念与制度改革的衔接等核心议题进行了多角度多层次交流。与会专家从法学、电力系统、市场监管、国际比较等多重视角展开深入研讨，形成了一系列具有理论深度与实践价值的观点与建议，现将研讨成果综述如下：

一、概念界定的立法意义与总体取向

与会专家普遍认为，法律概念的界定是立法工作的逻辑起点与制度基石。在《电力法》修订中，概念界定不仅关乎法律文本的严谨性，更直接影响到电力体制改革成果的固化、新兴业态的法律接纳、监管体系的构建以及市场主体权责的明晰。专家指出，当前电力领域概念体系存在“新旧并存、政策与法律交错、技术术语与法律用语混用”等现象，亟需通过立法予以系统梳理与科学界定。

专家进一步强调，概念界定应坚持以下原则：一是权利义务导向，确保概念服务于法律关系的构建与责任主体的明确；二是技术逻辑支撑，尊重电力系统的物理规律与行业实践；三是制度衔接顺畅，避免与现行政策、标准体系冲突；四是适度开放包容，为未来技术发展与业态创新预留制度空间。

二、概念界定的方法论探讨

（一）概念入法的筛选标准

专家指出，法律无需也无力界定所有术语，应依据“必要、稳定、关键”三原则进行筛选。必要指该概念对权利义务设定或制度构建不可或缺；稳定指该概念在技术、政策层面已相对成熟，不宜频繁变动；关键指该概念在电力法律体系中处于枢纽地位，影响多个制度模块。针对是否应在法律中明确定义如“发电设备”“用电负荷”等技术性较强的基础概念，有观点认为可通过行业共识或技术标准予以界定，法律可侧重界定那些易引发争议、涉及市场主体准入或监管职责的核心概念，如“供电企业”“新型经营主体”“虚拟电厂”等。

（二）法律概念与技术术语的衔接机制

专家认为，法律概念应源于技术术语但高于技术术语，需进行“法律化”转换。这种转换不是简单照搬，而是结合立法目的、监管需要与实施可行性，对技术内涵进行提炼、重构甚至“拟制”。例如，“储能”在物理上是电能形态的转换，但在法律上可基于政策需要“拟制”为发电设施或负荷资源，以适配市场规则与监管框架。同时，法律概念应保持一定的解释弹性，避免因定义过于僵化而阻碍技术迭代或模式创新，可通过“列举+兜底”或“功能描述为主、技术参数为辅”的方式，增强概念的适应性与生命力。

（三）概念界定与体制改革的关系

多位专家强调，概念界定不能脱离电力体制改革的大背景与方向。法律修订应服务于构建“高水平社会主义市场经济体制”的目标，概念体系也需从传统的“管理导向”转向“市场导向、服务导向、绿色导向”。这意味着，概念界定不仅要反映当前市场结构，更要前瞻性地为多元主体参与、用户选择权保障、绿色电力消纳等提供制度接口。

三、关键概念的争议焦点与共识方向

沙龙对若干核心概念的界定进行了重点讨论，以下选取争议较大、关注度较高的几组概念进行梳理：

（一）“供电企业”与“供电”概念的重构

争议焦点：“供电”是否仍应等同于“配电+售电”？“供电企业”是否必然具有自然垄断属性？

一种观点认为，“供电”应回归其服务本质，区分为“电能配送服务”“电能交易服务”和“容量备用服务”三个层次。其中“容量备用”作为保障性、托底性服务，是供电企业的核心职责，应具有法定专营性质。另一种观点结合国际经验指出，应逐步淡化“供电企业”的垄断色彩，将其定位为“配电网服务商”，而将售电服务剥离为竞争性业务。法律应允许配电服务与售电服务由不同主体提供，以促进市场细分与服务专业化。共识在于，“供电企业”的定义应基于服务行为而非主体类型，以容纳增量配电、微电网等新兴主体。同时，应明确其在特定营业区内的保障性供电义务，这是供电专营制度的现代内核。

（二）“电网企业”与自然垄断的边界

争议焦点：是否所有电网企业都具有自然垄断属性？如何界定“电网企业”的范围？“供电”这一整体环节中，是否所有部分都属于自然垄断？

有专家指出，传统“电网企业”定义过于笼统，涵盖了输电、配电、增量配电乃至输配电一体等多种形态，其中仅有输电网络和骨干配电网络具备典型的自然垄断特征。建议对“电网企业”进行分层分类定义，明确“输电系统运营”“配电系统运营”等业务环节，并依据其网络规模、可竞争性区分垄断程度与监管要求。

讨论进一步深入到“供电环节”本身。专家指出，通常被认为是垄断环节的“供电”，其内部构成正在分化。其中，与物理配电网络紧密绑定的基础服务（如报装、计量、抢修、容量备用），因其依赖唯一网络而具有垄断性；而大量的增值服务（如能效诊断、用电优化、定制化能源解决方案、数据服务等），则可以且应该通过市场化方式提供。将“供电环节”整体视为垄断，会掩盖其内部巨大的潜在竞争空间，抑制服务创新和市场活力。

共识在于，法律应避免将“电网企业”或“供电环节”简单等同于“自然垄断主体”。对于输电和骨干配电等强自然垄断网络，应实行严格的接入监管和价格管制；对于增量配电网、智能微电网等弱自然垄断网络，应给予更灵活的制度安排；对于从“供电”中剥离出的各类市场化增值服务，则应明确鼓励竞争，为社会资本和创新企业提供发展空间。最终，法律应依据不同主体在电力系统中的实际功能、资产属性与可竞争性，进行精准的差异化界定与规制。

（三）新兴业态概念的立法接纳：“增量配电网”“智能微电网”“虚拟电厂”等

争议焦点：是否需在法律中单独界定这些概念？如何平衡概念的特定性与包容性？

增量配电网：有观点认为“增量”一词具有时间局限性，建议淡化投资来源色彩，聚焦于“政府依法划定、社会资本运营的独立配电网”。定义应强调其作为供电营业区制度的一种实现形式，而非制度例外。智能微电网：讨论集中于其法律地位是“功能完备的微型供电企业”还是“功能受限的补充性系统”。多数意见倾向于将其定义为具备一定自平衡能力、可并网可离网运行的局部发配用电系统，其经营主体应承担相应的供电责任，但可根据规模与能力豁免部分许可要求。虚拟电厂：核心争议在于其经营主体是否应限定为“售电公司”。反对者认为，虚拟电厂本质是聚合调控技术与商业模式，其运营主体可以是技术平台商、负荷聚合商、配电公司甚至用户联盟。法律定义应聚焦其“聚合资源、参与系统运行与市场交易”的核心功能，而非限定主体类型。共识方向：对于新兴业态，法律应采取“功能界定为主、主体开放为辅”的原则，在明确其核心法律特征与责任要求的同时，保持主体类型的多样性，以鼓励创新与竞争。

（四）“保底供电”与“电力普遍服务”的辨析

争议焦点：两者是同一制度的不同表述，还是性质不同的制度安排？

电力普遍服务被普遍理解为国家保障公民以可承受价格获得基本电力服务的国际通行做法，其对象主要是居民用户，核心价值是公平与社会保障。保底供电则被视为当任一供电主体（包括市场化主体）无法履行义务时的补救机制，由政府指定机构接续供电，其对象涵盖所有用户，核心功能是维护供电连续性与系统可靠性。共识认为，两者虽有交集（如都涉及保障供电），但立法目的、适用范围与责任机制不同，应在法律中分别予以规定。普遍服务更侧重价格可负担性与社会政策，保底供电更侧重运营连续性与市场秩序维护。

四、立法技术建议与制度衔接考量

专家从立法技术角度提出若干操作性建议：

1.定义方式多样化：可采用“法律定义+授权解释”相结合的方式。在法律正文或附则中对关键概念进行原则性界定，同时授权监管部门或标准制定机构出台细则，以适应技术发展。

2.构建概念谱系：建议在立法说明或配套释义中，绘制关键概念的逻辑关系图，明确“发电-输电-配电-供电-售电-用电”等概念在产业链中的位置与关联，增强法律文本的系统性与可读性。

3.强化政策清理与衔接：在界定概念的同时，应系统梳理与之相关的部门规章、规范性文件及技术标准，推动形成“法律-法规-规章-标准”协调一致的概念体系，避免法律适用中的冲突与困惑。

五、研讨总结与后续展望

本次沙龙深入探讨了《电力法》修订中概念界定的方法论与具体路径，形成了广泛共识：概念界定是一项兼具技术性与政策性的基础立法工程，必须坚持权利义务清晰、技术逻辑可靠、制度衔接顺畅、适度前瞻开放的原则。重点概念的澄清与重构，对于巩固改革成果、引导行业发展、保障能源转型具有至关重要的作用。

研究会将以本次沙龙成果为基础，继续围绕《电力法》修订中的制度设计、监管机制、法律责任等深层次问题，组织专题研讨，推动立法研究走深走实，为构建适应能源革命与市场经济要求的现代电力法律体系持续贡献智慧。

中国法学会能源法研究会学术委

2026年1月13日