为深入探讨《电力法》修订的方向与路径，充分发挥智库在立法中的支撑作用，中国法学会能源法研究会于2025年12月28日主办了“《电力法》修订系列沙龙（一）”。本次沙龙以“《电力法》应如何反映电力体制改革成果”为主题，邀请了来自学界、实务界、产业界的多位专家展开深入研讨。会议围绕电力体制改革的实践困境、法律障碍、制度设计以及修法方向等核心议题，进行了多维度、多视角的交流与碰撞，旨在为《电力法》的科学修订提供建设性思路。现将此次沙龙的研讨成果及研究会下一步工作计划汇报如下：

一、改革实践中的突出问题与法律障碍

沙龙首先从当前电力体制改革，特别是增量配电、绿电直连等新兴业态面临的现实困境切入。专家结合丰富的实践经验，系统揭示了改革推进中遇到的深层次矛盾：

1.政策与法律衔接错位：改革多依赖规范性文件推动，存在稳定性不足、权威性不够、甚至与上位法冲突等问题。文件往往可作多重解释，导致执行层面“想改有依据，不想改也有依据”，改革共识难以凝聚。

2.“供电营业区”制度成为核心梗阻：现行《电力法》确立的“一个供电营业区内只设立一个供电营业机构”制度，在配售电主体多元化的背景下，引发了利益冲突。这常常成为阻碍增量配电等改革试点的法律依据，导致项目区域划分艰难、规模畸小，甚至无法落地。

3.自然垄断环节未能独立运营：电网企业集输电、配电、调度、交易甚至部分售电功能于一体，利用其对物理网络和关键数据的控制权，可能对新兴主体形成市场准入、并网接入、安全评估等多重壁垒，公平竞争的市场环境难以真正形成。

4.价格机制与成本分摊不合理：输配电价结构、绿电直联价格政策等设计，未能充分反映不同商业模式的特点和成本，可能导致投资者收益与风险不匹配，挫伤市场积极性。

5.监管面临形式与实质的背离：在某些涉及复杂数据和专业判断的监管领域（如规划、并网安全争议），监管部门可能因缺乏足够的数据支撑和专业能力，难以进行实质性监管，导致监管虚化。

这些现象表明，以政策性文件为主导的改革模式已遭遇瓶颈，亟需通过法律修订将成熟的改革经验制度化，并从根本上破除阻碍改革深化的法律障碍。

二、关键制度的概念辨析与重构方向

针对上述问题，与会专家聚焦“供电营业区”、“供电”概念、自然垄断环节等核心制度，提出了富有建设性的修法思考。

（一）重新界定“供电”内涵与“供电营业区”功能

1.概念演进：专家指出，在发输配售一体化时代，“供电”涵盖配电与售电。随着“管住中间、放开两头”改革推进，“供电”应区分为电能买卖+配送服务、公共电网的电能配送服务、公共电网的配送容量备用服务三个层次。未来方向应强调电网企业主要提供托底、备用的普遍服务保障功能。

2.功能转型：基于此，“供电营业区”应从一个兼具“责任区”和“盈利区”性质的制度，转变为纯粹的“保底责任区”。其核心功能是明确在市场化主体缺位或失败时，由哪一个机构承担最终的无歧视供电保障义务，而不妨碍营业区内存在多个市场竞争主体。

3.制度存续：有观点认为，不应简单废除“供电营业区”，而是应通过“旧瓶装新酒”，重塑其内涵，将其与“一个供电营业机构”制度解绑，后者应转变为一个保底供电营业机构制度。

（二）深化自然垄断环节改革

1.独立运营是市场化基础：多位专家强调，将自然垄断环节（输配电网络）与竞争性环节（发电、售电）进行有效分离和独立运营，是构建公平竞争电力市场的基石。这有助于厘清成本、强化监管、防止交叉补贴和市场力滥用。

2.实现路径可循序渐进：独立运营不意味着必须立即实现物理分拆，可以采取法律独立、财务独立、会计独立等逐步过渡的方式，关键在于建立清晰的防火墙和监管规则。

3.市场化的核心是选择权：真正的市场化应赋予用户和市场主体更多的选择权，包括选择不同供电方式（如绿电直连、自建电源或储能替代）、不同的费用承担方式等。

（三）借鉴国际经验与明确市场化方向

有专家介绍了国外相关立法与监管实践，指出其法律名称多体现行业整体概念（如“电业法”），立法思维更侧重将电力作为经济要素置于市场经济整体中考量。在监管上，对于电网公平开放、调度交易机构独立性、不同类别用户的用电检查权配置等方面，有较为成熟和细化的制度设计，值得结合国情参考借鉴。比如建立分层次、分类别的用电检查制度：对电网安全有直接影响的大型用户，设定法定的检查义务；对公共场所等涉及重大公共安全的用户，推行强制定期安全检测与报告制度；对一般用户，则在合同中明确检查权的行使条件与程序，并注意与隐私权保护的平衡。

三、《电力法》修订的宏观思路与重点领域

与会专家从更高站位和更广视野，对《电力法》修订的指导思想、价值平衡和重点领域提出建议。

1.立足高水平社会主义市场经济体制：修法不能仅局限于对接既往电力领域改革文件，而应置于国家建设高水平社会主义市场经济体制的整体战略下考量。法律修订应服务于整体经济效率的提升，推动电力行业实现系统性重塑。

2.立法目的与价值多元平衡：修法应统筹安全、效率（经济）、绿色、民生（公平）四大价值目标。需妥善处理“保供与市场”、“管制与竞争”、“公共利益与个体利益”之间的复杂关系，识别并公平分摊隐藏的普遍服务、交叉补贴、系统备用等社会成本，特别是新能源的环境价值需要通过市场机制与《可再生能源法》为主的法律机制予以合理体现。

3.回应能源转型与新型电力系统建设：法律修订需为可再生能源消纳、分布式发电市场化交易、储能、虚拟电厂等新业态、新模式提供法律依据和发展空间，同时与《可再生能源法》《节约能源法》及生态环境法规做好衔接。

4.完善法律体系与关键章节：建议对《电力法》结构进行优化调整，如充实“电力市场监管”内容，明确全国统一电力市场体系框架，细化输配电价形成机制，更新电力业务许可制度，强化电力规划、安全应急等方面的法律约束等。同时，需系统清理与之冲突或过时的下位法规。

四、研讨共识总结

本次沙龙紧密围绕“《电力法》应如何反映电力体制改革成果”这一主题，与会专家普遍认为，现行《电力法》在关键制度设计与概念界定上已滞后于“管住中间、放开两头”的改革实践。共识在于，修法的核心任务是将电力体制改革中被证明有效、符合市场化方向的政策实践与制度探索，通过法律形式予以确认、规范和固化，从而为改革的深化提供稳定、权威的制度框架，破除因法律滞后带来的实践梗阻。总体来讲，专家意见集中体现在以下几个方面：

1.确立以“保障安全与公平竞争”并重的修法导向。修订工作不仅是对既有改革措施的简单追认，更应着眼于构建能平衡安全、效率、绿色与公平等多重价值目标的法律制度体系。这意味着，法律需在保障电力系统安全稳定运行、公平承担社会负担和普遍服务义务的前提下，为各类市场主体公平参与竞争提供清晰的规则和权利保障。

2.推动关键法律概念与制度的适应性重构。重点在于对“供电”“供电营业区”等核心概念进行符合改革现状的重新定义，推动“供电营业区”从“垄断经营区域”向“普遍服务保障与保底责任区域”的功能转型。同时，法律应为输配电网等自然垄断环节的独立运营（包括法律、财务、运营上的独立性） 提供原则性依据和实现路径指引，这被认为是厘清成本、实现有效监管、促进发电侧和售电侧公平竞争的基础。

3.强化法律对市场化机制与新兴业态的支撑与规范。法律应明确电力商品属性、市场交易的基本规则、用户选择权的保障，并为分布式发电、储能、虚拟电厂、绿电交易等新模式、新业态的发展提供合法性基础与制度空间。价格形成机制、成本公平分摊等改革难点也需在法律层面确立基本原则。

4.构建权责清晰、能力匹配的现代监管框架。法律修订需着力解决监管“形式与实质背离”的问题，明确监管的“中央事权”与“地方事权”，强化监管机构在数据获取、专业判断和争议裁决方面的实质能力与权威，明确其对自然垄断环节的成本、价格、公平开放等的监管职责，并对竞争性环节的市场秩序维护提供法律工具。

综上所述，专家们认为，《电力法》修订应超越对具体障碍的个案式回应，进行系统性、前瞻性的制度再造。其成功与否的关键，在于能否通过法律语言的精确界定和制度框架的科学设计，将改革中形成的多元利益、复杂关系与公共责任，转化为权责清晰、激励相容、运行有效的法律规则，从而真正巩固改革成果，引领电力行业健康可持续发展。

五、研究会的作用与后续展望

本次沙龙充分体现了能源法研究会汇聚智慧、搭建平台的智库功能。专家们的观点虽有不同侧重，但共识在于，《电力法》修订已势在必行，且必须是一场深刻的制度革新。修订工作不应是“头疼医头、脚疼医脚”，而应坚持系统性、前瞻性和平衡性原则。

研究会后续将继续组织系列沙龙，对供电营业区的法律性质、自然垄断环节独立运营的实施路径、电力调度与交易机构的独立性、电力监督管理和监管等焦点问题，进行更为深入细致的专题研讨。目标是将研讨形成的理性、建设性共识，以综述、建议等形式报送相关部门，为《电力法》的科学修订贡献学界与业界的智慧和力量，助力构建一个既能保障能源安全，又能激发市场活力、促进绿色转型的现代电力法律制度体系。

中国法学会能源法研究会学术委

2026年1月13日