为聚焦《电力法》修订的核心制度瓶颈，中国法学会能源法研究会于2026年2月1日主办了“《电力法》修订系列沙龙（三）”。本次沙龙集中探讨了“供电营业区”相关条款的修改问题。与会专家从理论本源、改革实践、制度比较、监管完善等多维度出发，对供电营业区制度的存废、转型与重构进行了深入辨析，旨在为修法提供清晰的法理依据与可行的制度选项。现将研讨主要观点、争论焦点与修法构想系统综述如下：

一、会议基本共识：制度重要性与修改紧迫性并存

供电营业区制度是《电力法》中极具特色且影响深远的制度设计，关乎电力供应的基本组织框架与责任体系。与会专家普遍认同这一判断，并在此基础上形成两点基本共识：

制度的历史价值与根基性：该制度在电力普及与发展阶段，对于明确供电责任主体、保障“有电可用”的普遍服务目标，发挥了不可替代的奠基作用，是我国电力供应体系稳定运行的制度基石之一。

改革的现实梗阻与修法紧迫性：随着电力市场化改革步入“深水区”，增量配电、绿电直连、分布式能源交易、虚拟电厂等新业态、新模式不断涌现。现行以“一个供电营业区内只设立一个供电营业机构”为核心的供电营业区制度，在实践中与市场化改革及新兴业态发展之间产生了日益尖锐的矛盾，其不适应性日益凸显。对于问题的具体表征与解决路径，专家观点存在侧重：部分专家指出，该制度在实践中已从“保障网”异化为改革深化的“绊脚石”；也有专家认为，其核心框架在保障基础服务方面仍具合理性，但亟待进行功能调适与优化，以承载新型电力系统多元互动的需求。尽管视角与表述各有不同，但与会专家形成了一项明确共识：现行制度已难以适应新发展格局，对其进行修订和完善具有现实的紧迫性，是深化电力市场化改革无法回避的关键一环。

二、对现行条款的集中批判与问题诊断

专家们结合丰富的一线观察与案例研究，系统剖析了现行供电营业区条款的四大缺陷：

概念模糊与逻辑错位：“供电营业机构”本身非法人实体，表述尴尬；“区证合一”模式下，由供电企业申请营业区并获颁《电力业务许可证》，混淆了政府划定公共服务责任区的行政管理行为与授予企业特定业务经营权的许可行为，是政企不分体制的遗留产物，亟待“政府的归政府，企业的归企业”。

垄断性条款与市场化方向直接冲突：“一个供电营业区内只设立一个供电营业机构”的排他性规定，与“管住中间、放开两头”的改革方针及配售电主体多元化的实践趋势背道而驰，是引发增量配电业务纠纷、限制用户选择权的直接法律根源。

阻碍技术创新与业态创新：该制度与绿电直连、隔墙售电、园区型微电网、负荷聚合等新型商业模式存在天然紧张关系，抬高了交易成本，压缩了市场空间，被指是导致许多改革试点“叫好不叫座”、甚至失败的关键法律障碍。

“专营权”性质不清引发实践混乱：现行法未清晰界定“供电专营”的本质是垄断性权利还是保障性责任，导致在实践中容易被曲解和滥用，既可能妨碍公平竞争，又可能使保障责任虚化。

三、核心理论交锋：供电营业区的本质与“专营权”的再界定

围绕“供电营业区到底是什么”以及“供电专营权是权利还是责任”这两个元问题，专家们提出了多视角的阐释，构成了本次讨论的理论焦点：

（一）关于供电营业区的本质

“系统安全与容量保障区”说：认为在售电与物理配送均可竞争的背景下，其未来应转型为负责配电系统充裕性、备用容量保障和最终安全托底的地理责任范围。

“公共管理责任区/供电服务区”说：认为其本质是国家为履行电力普遍服务与安全保障这一公共职能而划定的行政管理网格或服务保障区。其首要功能是明确“谁来最终负责”的地理范围，属于公共管理范畴，其本身不应成为经营许可的客体。

“自然垄断经营权域”说：认为其是基于配电环节区域性自然垄断的经济属性，为避免重复建设、提高效率而依法设定的独家经营权地理范围，是经营权在空间上的载体。

此外，对于现行制度与实践的冲突，专家们的诊断存在根本性分歧。有专家从尖锐的问题导向出发，认为现行制度在实践中已被绝对化，成为阻碍市场准入、用户选择与新兴业态发展的核心法律障碍。这部分专家倾向于主张对制度进行根本性改革甚至废除，认为其设计本身已成为市场化改革的桎梏。有专家则认为，当前出现的阻碍市场发展的现象，是制度在特定历史条件下形成、并在执行中产生偏差的“副作用”，是改革中亟待解决的具体问题，但并非该制度设立的初始本质或必然结果。他们主张在承认其原有合理性的基础上，对制度进行功能性调整或优化，而非推倒重来。这一分歧反映了专家们在改革路径上的不同选择：是“彻底重构”还是“渐进改良”。

（二）关于“供电专营权”的性质与范围

“容量备用专营”论：该观点认为，在售电与物理配送逐步实现市场化竞争后，传统“专营”的范围应相应收缩，聚焦于配电容量建设、运维与备用保障等具有强公共产品属性、投资巨大且回报期长的关键环节。这种“专营”本质上是基于电力系统安全稳定运行的客观需要而保留的有限垄断责任，其目的在于确保电网在突发情况下仍具备足够的冗余与响应能力，而非限制市场竞争。因此，专营应体现在其仅覆盖那些无法通过竞争有效提供、且对系统可靠性具有决定性影响的公共服务环节。

“基本供电专营责任”论：主张将“供电专营”明确为“基本供电专营”，其核心是法定的、非竞争性的公共服务保障责任。其正当性主要源于国家保障公民和用户获得可靠、可用电力的公共义务，而非单纯的自然垄断。获得此“专营”意味着必须承担强制缔约、连续稳定供电、保底服务等一系列严格义务。这不同于通过竞争性程序获得的“特许经营权”。该观点进一步强调，基本供电专营是确保全体国民普遍、可靠获得电力，进而维护社会秩序稳定与基本民生保障的制度基石。当然，在赋予此类专营责任的同时，必须建立并严格执行与之匹配的政府监管与公众监督机制，确保其公共属性不被弱化、法定义务切实履行。

“权责一致的自然垄断权”论：该观点强调，供电营业区制度所赋予的垄断经营权，本质上是一种基于电网物理特性与规模经济形成的自然垄断权。法律在授予此项权利的同时，必须同步设定与之匹配的普遍服务与保底供电义务，以体现权利义务的对等与一致。这种“权责一致”的安排，既是对垄断权力的必要约束，也是对社会公共利益的制度性保障，旨在防止垄断地位滥用，同时确保电力基本服务的可及性与稳定性。

“专营严格限定或消亡”论：此观点主张，随着电力市场化改革的深入推进，“专营”概念应逐步淡化乃至取消，或仅将其严格限定于那些在技术上与经济上确实无法引入竞争的极端必要环节。其核心逻辑在于最大限度地扩大竞争范围，打破行政性或制度性垄断，通过市场竞争提升效率、激发创新。因此，除非基于系统安全或技术不可行性确有必要，否则不应再以“专营”形式限制市场主体的平等参与。

（三）关于用户选择权与新兴业态的立场

几乎所有专家都强调，未来的法律必须更加重视和保障电力用户（特别是工商业用户）的选择权，包括选择供电商、供电方式（如绿电直连、分布式电源）、服务套餐等的权利。这被认为是电力市场化改革的灵魂。同时，法律必须为智能微电网、负荷聚合商、分布式发电市场化交易等新兴业态提供明确的合法身份与发展空间，不能让其长期处于“违法”或“政策试点”的灰色地带。

四、宏观审视：超越条款的系统性改革呼唤

有专家跳出具体条款，从更高维度指出，供电营业区问题的解决，绝非单纯文字修改所能完成，必须置于中国电力体制结构性改革的大框架下通盘考虑：

自然垄断环节监管与独立运营是关键前提。必须深化输配电网环节的改革，推动其实现法律、财务、会计乃至运营上的有效独立，并建立与之匹配的、强有力的现代化监管体系，实现成本透明、公平开放、有效监管。这是厘清价格、防止交叉补贴、促进发售电侧公平竞争的基石。

价格机制改革需协同推进。当前输配电价结构未能精细反映输电、配电、容量备用等不同成本，是导致绿电直连等项目经济性不佳、市场信号扭曲的重要原因。法律修订应为此类精细化定价改革提供原则依据。

监管能力现代化是制度落地保障。无论设计多么精巧的制度，如果缺乏具备相应权威、专业能力和资源的监管机构去确保执行，都将流于形式。必须强化监管机构的实质性监管能力。

五、对《电力法》相关条款修改的多种构想

基于上述讨论，关于如何修改法律，形成了以下几种具有代表性的构想方案：

（一）“功能分离、容量专营”方案

核心思路：在法律上区分“供电营业区”（或“供电保障区”） 与 “配电业务经营区”。前者对应广域的、负责系统容量备用和最终安全托底的“保障层”，实行有限专营；后者对应具体的、可开展竞争性物理配电和售电业务的“经营层”。两者在物理上可重叠，但在法律性质、业务范围和监管规则上清晰分离。

（二）“责任分层、保底专营”方案

核心思路：保留“供电营业区”概念，但将其重新定义为 “基本供电服务保障责任区”。国家在供电营业区内实行“基本供电专营制度”，明确一个供电企业承担法定的强制缔约、保底供应等义务，确保电力供应的“底线”安全与普遍可及。同时，以独立条款明确规定“国家鼓励多元化、市场化的其他供电形式”，为各类新兴主体和商业模式提供清晰合法的通道。实现“基本保障”与“多元竞争”的层次化、兼容性制度设计。

（三）“概念更新、强化服务”方案

核心思路：建议将“供电营业区”更名为 “供电服务区” 等更体现公共服务属性的概念。法律的关注点从“设立机构”转向 明确服务总责”。规定由政府对服务区进行统一划定，并确定一个负责该区域配电网统一协调运行、安全防护和保底供电的总体责任主体。该主体负有公平开放、保障系统安全的义务，同时区内允许并鼓励多元主体依法开展竞争性供电业务。

（四）“破除壁垒、保障选择”方案

核心思路：对现行法进行颠覆性修改，删除或彻底改写具有排他性的“一区一机构”条款。法律的核心原则转变为 “保障配电网公平无歧视开放”和 “保障用户自主选择权”。通过强化对自然垄断环节的行为监管（如成本、价格、接入标准）、而非赋予区域垄断权利，来维护系统安全与公共利益，为新业态直接扫清法律障碍。

六、总结与展望

本次沙龙通过高密度、高质量的观点碰撞，深刻揭示了《电力法》修订在供电营业区问题上所面临的复杂权衡：如何通过精准的法律语言和制度设计，将这一传统制度从“排他性经营保护地”成功转型为“开放性服务责任区”，从而在筑牢电力安全与普遍服务基石的同时，最大限度地为市场竞争、技术创新和用户选择权释放法律空间。尽管在具体路径上存在多元构想，但与会专家在以下方向性共识上高度一致：修订势在必行；必须平衡安全与效率、保障与竞争；必须强化现代监管；必须坚持以用户为中心、保障选择权；必须回应能源转型与新型电力系统建设需要。下一步的研究应在本次讨论形成的丰富思想基础上，对各修改方案进行更细致的法律技术设计、实施风险评估与配套制度研究，力求形成更具操作性、系统性且能凝聚最大共识的修法建议文本，为《电力法》的科学修订奠定坚实的学理与实践基础。