能源变革与法律制度创新

　　——中国法学会能源法研究会2009年年会综述

　　中国法学会能源法研究会2009年年会暨第二届理事会第一次会议于8月22日至24日在河北省秦皇岛市召开。现将会议综述如下：

　　一、          会议概况

　　（一）来自国务院法制办、国家电监会等政府部门和中国法学会的有关领导，国务院发展研究中心、中国社会科学院、华东理工大学、中央财经大学等近30所高等院校、科研机构的专家学者以及各大能源企业、行业协会的总法律顾问和法律部门的负责人等共120余人参加了此次会议。

　　（二）在开幕式上前国务院法制局局长孙琬钟同志、国务院法制办工交商事司张要波处长先后发表了热情洋溢的讲话。孙琬钟同志高度评价能源法研究会成立以来团结和组织能源法专家学者和实务部门的同志，着力开展能源法律问题的研究取得的丰硕成果，并深刻指出，能源立法涉及领域广泛、法律关系复杂，如何应对能源活动的难点和热点问题，研究和尊重能源发展的客观规律，把握我国建立社会主义市场经济这个大方向，适应国际国内发展变化对能源需求的新的格局，推进节能减排，实现可持续发展，维护能源安全，防范能源风险，鼓励各种能源主体合法投资，改变长期以来国有资本和行政垄断思维的影响，使能源市场能够实现公平竞争、健康发展，从而更好地发挥市场配置资源的基础性作用，从而确保能源的普遍服务和能源效能的充分发挥，这些都是摆在我们能源法学工作者面前的重大课题，都需要我们团结协作，坚持不懈的努力。他还衷心希望能源法研究会为能源法学理论的研讨，为能源法律体系的构建、能源法律制度的完善、能源法律环境的生成做出新的贡献。张要波处长在讲话中系统介绍了有关我国《能源法》起草进展情况以及《能源法》在法制办协调修改过程中所面临的诸如该法的总体定位、立法目的表述、能源战略的可规范性、能源项目准入、能源普遍服务及其补偿、能源资源储量储备、能源国际合作以及法律责任篇章设计等重大疑难问题，同时希望全体能源法研究同仁共同努力，为《能源法》的草案的进一步修改完善贡献聪明才智，推动《能源法》早日出台。

　　（三）在这次年会期间召开了能源法研究会二届一次理事会，顺利完成了换届。中国法学会研究部方向主任作了重要讲话，就法学会有关研究会换届的要求作了说明，并且对于研究会今后的发展提出了殷切的希望。在方向主任的指导下，由各单位推举产生的61名理事组成的第二届理事会第一次会议通过无记名投票的方式选举产生了新一届常务理事和会长、副会长及秘书长。在二届一次理事会上还审议通过了聘请理事会高级顾问和顾问的议案。在随后召开的第二届常务理事会第一次会议上审议通过了聘任副秘书长的议案。

　　（四）这次年会的主题是“能源变革与法律制度创新”。年会共收到论文58篇，内容涉及“能源变革趋势与我国现行能源法律制度的改进”、“促进清洁能源发展的制度设计与国际经验”、“能源法助推节能减排”、“能源市场竞争与反垄断监管”、“能源产业法与可持续发展”和“能源安全与国际能源合作”等。会上有24人进行了专题发言，有10人进行了综合发言。尽管由于时间限制，大会发言安排非常紧凑，各位专家仍然展示了其对能源法相关理论与实践问题的深刻认识，与会同志讨论热烈。在闭幕会上，新一届理事会常务理事、国家电力监管委员会政策法规部孙耀唯副主任以及吴钟瑚副会长、肖乾刚顾问也做了主题发言，对能源领域改革与能源法研究、对能源法研究会的发展发表了真知灼见。这些讨论，不仅加深了参会代表对于能源法的认识，也建立起学术界与实务界加强交流与联系的平台。

　　二、学术交流的几个主要问题

　　（一）能源变革趋势与中国现行能源法律制度的改进

　　能源变革趋势决定能源法走向，能源法有助于推进和深化能源变革。中国能源法律制度如何维护和促进能源变革是与会者关注的基本问题。

　　1.关于能源革命与法律革命

　　与会同志普遍认为，可持续发展要求能源变革，而调整能源结构、提高能效、清洁利用化石能源应当是能源变革的基本趋势；尽管经营者、消费者与政府都是能源变革的主角，但无论是基于市场的激励，还是源于政府的强制，皆须借助于法律规范。

　　“能源革命”之辩首先掀起了研讨会的高潮。有学者指出，法律革命是能源革命从情景走向现实的契机，但法律革命远比能源革命艰巨；以清洁能源替代高碳化石能源为内容的清洁能源革命在理论上是较能源效率革命更为彻底的，因而也是不可扭转的能源革命，但此革命是一个漫长的历史过程；化石能源效率革命是对现行能源开发利用方式的扬弃而不是否定，制度创新是最具意义和价值的革命；中国的能源革命首先是煤炭革命，煤炭的清洁高效利用是中国能源革命的难点与重点。当然，对该观点也有不同看法。有学者首先质疑“能源革命”中“革命”一词的表述是否恰当；一些学者还特别指出，技术创新的速度与方式往往是难以预料的，有时甚至呈现出加速度的特点，以至于，以今日之眼光看不可能的事很可能就会在明日实现，即，人类技术创新极有可能打破清洁能源发展的瓶颈，导致清洁能源革命比能源效率革命更可行。也有专家谨慎地指出，尽管21 世纪是人类社会进行第四次能源变革的世纪，但各国因资源禀赋、经济社会发展状况的不同，化石能源退出主体地位的时间会有差异。无论如何，能源生态问题仍被作为能源革命的核心内容之一，即，应借鉴国际上“绿色新政”并回应中国“两型”社会需求，形成“能源法生态观”理论；能源法与环境法的有机融合是能源革命的内在要求。

　　2.关于能源法的结构与制度变革

　　多数学者认为，大多数清洁能源技术或者已经商业化或已经在市场上出现，所以，能源革命面临的挑战不是技术，而是使这些技术得以推广的政策；虽然政府政策可通过具体化法律规则而推进能源技术传播，能源法律从未能、也永远无法完全取代政府能源政策，但能源政策需要法律化的制度，能源法律应当保障能源政策的一致性、协调性和稳定性，并作为能源变革的灵魂和路径依托。学者们不仅强调作为能源法体系重要组成部分的能源公用事业法需要契合能源立法和公用事业法理两个基点，而且主张在能源法中确立国家承担强制性义务的能源服务获取权。也有学者从创新型国家战略出发，提出应强化能源法中的科技创新制度。有学者从能源法与公共采购法融合的角度诠释了能源革命不仅仅依赖于能源法的基本理念，主张制定绿色能源采购法，扩展绿色能源采购的范围和程序，在货物、服务和工程方面实施统一的绿色采购政策。

　　（二）促进清洁能源发展的制度设计与国外经验

　　与会代表普遍认为，清洁能源是人类解决能源问题的不可或缺的选择。源于经济持续增长的日益严峻的能源环境和能源供给问题成为中国清洁能源发展的最主要推力。

　　1.关于借鉴国外可再生能源法经验

　　与会同志认为，如何结合中国实际，借鉴国外、特别是发达国家的成功经验，以构建中国清洁能源法律制度，十分重要。能源环境问题与能源供给问题是能源问题的核心，而包括可再生能源在内的清洁能源则是人类应对能源问题的最终选择，清洁能源法在各国的制定与演进正是这种趋势的集中体现。有学者在分析日本太阳能利用法律制度后提出，中国应完善太阳能利用法律制度体系和可操作的具体制度，正确处理政府干预与市场规律的关系，注重经济激励制度的运用，提高自主创新能力。也有学者在研究德国《可再生能源法》后建议，中国应制定覆盖电力、供热、燃料消费三大领域的可再生能源配额制度、扩大可再生能源义务主体并细化义务规则、完善可再生能源经济激励制度。

　　2.关于中国清洁能源法律制度的构建

　　与会代表就不同清洁能源法律问题发表了看法。多数与会者认为，尽管中国《可再生能源法》已经制定，但简约的立法体制、参差不齐的配套规范大大削弱了立法目标的实现。有学者主张建立以《可再生能源法》为基础、以各类专项能源法和地方立法为主干、以其它立法为补充的可再生能源法律体系。也有学者就《核电管理条例》应当解决的核电投资多元化与控股股东准入、核电工程公司的培育和专业化发展、核电厂自主运营或专业化运营的资质、核电厂厂址资源保护与开发利用、天然铀储备与核燃料供应保障、核电科技进步和核电装备自主化以及核电人才培养等重大问题，进行了深入分析并提出具体的立法建议。还有代表提出应建立海洋石油、天然气等不可再生能源储备法律制度，确立海洋可再生能源科研机构的法律地位，以促进海洋可再生能源高新技术研发。

　　（三）能源法助推节能减排和提高能源效率

　　提高能效有助于节能减排，而节能减排又具有能源环境与能源供给风险的克服功能，因而，节能减排与提高能效倍受与会代表们的关注。

　　1.关于节能减排

　　大家认为，作为经济问题的节能减排有赖于市场主体和竞争机制的培育，作为政治问题的节能减排则依赖于不同政府、不同国家、不同利益集团的博弈；能源与环境的稀缺性与公益性决定了推进节能减排首先是作为公益机构的政府的法定职责，经营者、消费者等只是具体化政府的公共意图，有效的法律应有助于最大化节能减排的可能性边界。有学者认为，从高碳经济向低碳经济转型是社会发展的趋势，构建促进低碳经济的能源法是世界能源变革的必然要求，也是中国能源法的必经之路。也有学者强调，随着市场资源配置机制的日益成熟，成本效益分析方法在中国能源法律决策中的运用显得十分必要。有学者提出，中国应建立强制性超前能效标准制度和能源管理人员资格制度。也有代表强调，节能自愿协议的推行依赖于政府的“胡萝卜”加“大棒”政策。

　　2.关于提高能效

　　代表们较一致的看法是，提高能效既需要强制性规则的约束，也需要自愿协作的助推，行动的规范性、合法性是共同的需求；法律不仅规范和诱导市场主体的能效提高行为，还要约束和激励政府。有学者认为,欧盟排放交易系统和芝加哥气候交易所的国际碳排放交易实践暴露了自由市场机制与可持续发展理念的冲突,未能实现激励企业改变生产方式、以清洁能源取代传统能源的《京都议定书》目标；问题的实质在于如何协调排放权交易中政府与市场的关系。一些代表建议，中国应尽快制定排放权交易法律，以规范排放权的取得、排放权的交易主体及交易范围、排放权交易的程序及方式、政府的职责、法律责任及纠纷的解决等问题。法定碳排放权的确立、公平和高效的碳排放权初始分配制度、有效的政府监管及配套的金融制度被一些学者认为是中国碳交易制度建立的前提。

　　（四）能源市场竞争与监管

　　能源的基础性、公共性和输送的自然垄断性一度成为能源产业垄断体制构建的“合理前提”，但集中经营模式日益显现出的弊端,使垄断、竞争与监管成了与会代表们关注的一个主题。

　　1.关于能源管理机构设置

　　不少与会代表认为，垄断与竞争的界限、市场与监管的分工成为20世纪70年代以来能源变革必需应对的基本问题，也是能源法变迁的基本推动因素；能源领域市场、政府的进与退表现为能源利益集团的政治与经济较量，其实质则缘于能源体制与能源供给安全、能源环境安全、能源公平理念的冲突，其根本在于可持续发展对能源的基本需求。一些学者认为,政策制定与专业监管分离是国际上先进的理念和趋势，中国能源领域现行的国家能源委、能源局、发改委、电监会共存的管理模式，缺陷在于政策制定与监管职责交叉重叠、机构职责与法律地位脱节，建议在监管制度改革的过渡阶段，既要依赖法治权威，又要重视其他社会治理手段的作用。作为能源产业市场化改革后的产物，能源监管机构的设置不仅需要根据政监分离和专业监管的要求在横向上处理好能源监管机构与能源政策制定部门、环境监管机构等相关机构的关系，而且还要划清纵向权力配置的界限；并且，这种组织设计还需要适应能源产业监管的需要不断微调。

　　2.关于能源产业垄断监管

　　多数学者认为，无论是各国反垄断法由能源行业豁免向能源行为豁免的转换，还是电力与油气产业从一体化经营向产、输、售分离的渐进，都是体现了市场机制在能源领域的强化；但能源环境问题和市场失灵的存在也决定了能源领域政府监管的不可或缺性。有学者认为，尽管新能源发展战略是产业政策的表现形式，但其却可同时发挥竞争政策的作用；只有将产业政策与竞争政策的功能有机结合，新能源战略的目标价值才能真正实现。进行制度创新，放宽能源领域民间投资的准入门槛，细化和强化民间资本投资能源领域的支持性制度被认为是打破中国能源行政垄断的基本举措。有学者指出，自然垄断理论的新发展、规制失灵理论及可竞争市场理论为电力行业引入竞争提供了理论动因；电力技术进步、信息革命、电力需求扩大等则为电力行业引入竞争提供了实践动因。此外，作为财产的能源管网的社会属性也为学者所强调，也有学者主张中国能源立法的管网输送定价原则性规定中应该包含激励性规制因素。

　　（五）能源产业法与可持续发展

　　能源产业法的完善及其与可持续发展的关系也是学者们研讨的重点之一。

　　1.关于能源产业立法

　　与会代表普遍认为，从能源产业的垄断规制、价格改革、法律服务，到能源的清洁利用、环境安全监管、国际环境合作，都需要建立完备的法律规则体系；经济、社会条件是能源产业可持续的内在基础，法律规范则是能源产业持续演进的外在的但却是必要的约束；法律不仅是能源竞争的维护者、政府规制的引导者，更是能源公共责任的督促者。有学者建议把中国《石油天然气法》的立法目的界定为：促进中国石油天然气及相关产业发展，加强石油天然气资源的合理开发利用和保护，保障石油天然气供应安全，保护环境，实现经济、社会的可持续发展。也有学者主张，中国《石油天然气法》应制定为框架法，内容主要包括总则、管理体制、矿权管理、输送和储存、加工、销售和价格、投资和贸易、安全、环保和健康、法律责任。

　　2.关于能源环境问题。

　　与会者普遍认为，市场是能源产业可持续发展的主要但非唯一因素，社会责任也是能源产业健康持久发展的先决条件；法律不仅旨在实现能源产业本身的可持续，经济社会可持续才是其最终目标。有学者强调，中国的煤炭环境问题、能源结构及可再生能源发展的技术水平、自然条件、经济成本的约束共同决定了煤炭清洁利用的紧迫性，政府无法忽视煤炭清洁利用及其应承担的法律义务；在煤炭清洁利用制度推进中，政府是组织者，经营者与消费者是主要参与者，环境相关者既是政府维护的对象，又是政府的帮手。有学者认为，中国需要建立独立、高效的能源环境安全监管机构，其模式选择主要依赖于中国能源监管机构的制度设计。

　　（六）能源安全与国际能源合作

　　能源安全是能源法的立足点，国际能源合作则是实现能源安全的主要路径。能源安全与国际能源合作问题一直为学者们所关注。

　　1.关于能源安全观及其实现

　　与会代表普遍认为，不管是作为传统主体能源的化石能源的分布不均，还是能源技术发展的不平衡，都决定了能源国际合作是保障能源安全的重要因素。有学者认为，人类的能源安全观已从片面能源安全观、合作能源安全观演变至新能源安全观；也有学者认为，中国能源安全观则从最初的“自给自足”安全观、“供应”安全观、“开源节流”安全观，发展至现今的“全球能源安全观”。

　　2.关于国际能源合作

　　多数学者认为，能源类型及能源利用方式是影响能源国际合作的表面因素，而决定能源国际合作的深层原因则是社会分工程度。有学者认为，当今国际能源机制主要表现为能源生产国合作机制、能源消费国合作机制、区域能源合作机制和全球性能源协调机制四种形态。学者们认为，核能国际法规制的发展趋势是覆盖范围的不断扩展、核能国际责任的强化和核能“软法”的“硬化”；改善核安全机制的法律基础、优化国际原子能机构的效能、建立稳定、合作与互信的国际安全大环境、加强国际社会的团结合作是完善国际核安全合作法律机制的途径。鼓励技术创新的同时，平衡发达国家和发展中国家、技术转让人和受让人的利益，以提高发展中国家的能源技术水平和能力，被认为是国际能源技术转让促进可持续发展的重要条件。