内容摘要：本文从经济、体制改革与发展角度，论述了改革开放30年来中国能源法制建设的发展与历程。市场经济需要能源管理的法制化，而可持续发展赋予了我国能源立法新的内涵。构建中国特色能源法及其法律体系，将为实施能源可持续发展战略提供法律保障。能源法制建设的启示是：独立的负责任的能源管理机构、预则立的方法论以及坚持中国特色的“洋为中用”的法律制度创新。

关键词：中国 能源法制 30年纪

能源法，就其广义而言，是调整能源领域中各种经济和社会关系法律规范的总称[1]，它有特定的研究领域、特定的研究对象，并形成了有别于其他法律部门的理论。我国能源立法的实践，推动并丰富了能源法的基础理论研究，而理论的发展和深化也提升了能源立法的质量和实施的功效。我国的能源法制的建设与发展，反映了经济发展和体制改革的需要，它容载着国家规范能源经济运行的调节和控制的主观需要和客观的适应。上个世纪70年代末，在邓小平改革开放的理论指引下，30年来中国发生了巨大的社会与经济的变革，具有中国特色的市场经济体制和机制已经确立。作为上层建筑领域的组成部分和统治阶级的重要工具之一——能源法，在构建适应中国国情特点的能源法规及其体系的进程中迈出了坚实的步伐。中国改革开放的30年是中国能源法制建设的30年，也是创建中国特色的能源立法30年！回顾中国能源立法的30年，不仅仅是纪念，重要的是在评估和探索中，把中国的能源法理论和立法实践推进新的阶段！         

一、转轨时期，能源体制改革滞后的能源立法只是一种尝试

发生在20世纪70年代的两次石油危机，引起了各国能源政策的巨大变化，由廉价石油时代的能源高消耗，转向了促进能源的节约利用和替代能源的开发。世界主要能源消费国家加快了能源的立法。有些国家在制定单行法规的基础上编篡能源法规汇编，如日本，通商产业省汇集出版了《能源六法》，日本国会于1979年颁布了《能源使用合理化法案》；而有些国家采用普通法的形式，制定国家能源法，如美国1978年发布了《国家能源政策法》，目的是把对石油的高度依赖，转向更多地消费煤炭。1974年10月法国制订了《省能法》，英国颁发了《能源法》[2]。

其时，我国正处于改革开放的初期，经济总量和能源生产和消费量，处于世界的后位，虽有少量能源的进出口，但我国的能源消费和供应与世界能源市场的关联度不大，几乎处于能源系统自循环状态。但是，计划经济体制下能源工业的高度集中、统一的管理模式和指令性的资源配置，导致资源的供应难以满足经济增长的要求。电力的持续短缺，以及国内其他能源供应的不足时有显现，由此引发了探讨经济发展与能源的关系，寻求加快能源工业发展、合理有效利用能源的全面管理之策。在感受到了世界能源立法脉动的同时，也启动了我国的能源立法工作。水电部和石油部组建了专门的班子，对电业（电力）法和石油法的起草进行调研。时任全国人大常委会法制委员会主任、中共中央政法委书记彭真同志，长期领导全国政法工作，对我国的社会主义法制建设，在理论和实践上做出了重大的贡献[[3]，在20世纪80年代之初，就发出指示要求起草能源法。工作落实由新成立的国家能源委及所属的能源研究所承担（笔者有幸担当了该项研究任务的负责人），进行了能源立法理论的探索。然而，遗憾的是，国家能源法的立法仅仅开始短暂的研究，尚未进入草拟，却由于综合性的全国能源管理机构——国家能源委员会的撤消而告停，石油法、电力（业）法以及由国家计委牵头组织的节约能源法的起草工作也因体制、机构等原因耗时颇长却不得进展。其中很重要的原因是20世纪 80年代，我国经济体制仍然置于计划经济的为主导的地位，国家办能源、政企不分和指令性的计划管理，运行着中国能源生产和消费的庞大系统。所谓的行政性能源法规，明显带有部门计划管理的政令特色，适用范围窄，不仅不能称为法律文件，多是政策性的“通知”和“办法”，但是，对于政企合一的能源工业体制，实施主体和管理者之间的关系相对简单，因此执行却是非常有效的。在能源节约、扩大能源投资、建立能源价格管理和节能奖惩等方面都取得了良好的实施效果。因此，国务院的政令、条例、办法或者规范性的文件形式颁发，已经足够了。客观上对能源管理的法制化并不急需，特别是国家综合性的能源管理机构的撤消，不仅终结了国家能源法起草的使命，而研究起草的其他几项重要的能源专门法，也伴随着政企分开和行政体制的变化，历经数载也未能提出可行的法律草案进入立法程序。

 二、市场化改革，推进了能源法制化的进程

90年代我国改革开放政策的全面实施和市场化进程的加快，中国特色的社会主义市场经济体制和运行机制逐步建立，市场配置资源的作用增强。伴随着经济的飞速发展，能源总量需求与日俱增，能源在我国经济发展中的重要性越益突出。虽然我国经济体制和市场化改革进程中，能源工业是由计划性的经济管理转向市场经济的法制化管理的后发领域，但是政企分开、能源的企业化改组和商业化运营，已经成为了能源产业部门体制改革的方向。市场经济就是法制经济，要搞市场就要制定市场的法律规范。

诞生于80年代后期而于1993年撤消的能源部，在探索能源体制改革和市场运行机制以及法制化管理上起到了承上启下的作用。由其牵头组织，委托能源研究所完成的“中国能源法体系的建设”课题，全面规划了能源法体系各层级的法律和法规，提出了中国能源法规体系的基本框架，提出了国家能源立法计划和进度安排的建议，对我国能源单行法及法规的立法工作起到了指导和推动作用，尽管1993年能源部因国家行政机构改革，能源管理机构的弱化被撤消，但是在九十年代中期，我国经济立法进程明显加快，《电力法》、《煤炭法》和《节约能源法》分别在1995年、1996年和1997年由人大常委会颁发。但是在能源法体系规划中设列的国家能源法，却由于没有权威机构领命和立法时机不成熟未能提到日程上来。

人大常委会颁布实施的3大能源专门法，是90年代我国能源立法的重大突破和能源法理论的进步。首先它提升了能源法规的法律地位和法律效力，改变了短效和缺少法律地位的行政性文件为主的指令性能源管理的方式；二是在能源法制上，反映了经济体制改革的成果，即在政企分开的基础上政府对能源企业的管理，由计划管理转为法制化管理，适应了能源投资体制的市场性变革和能源企业经营模式变化的需要。规范了企业的能源开发和经营行为以及市场各类主体间的关系，明确了它们的权利和义务；三是相继出台了一些与能源专门法配套的行政法规和地方法规。对上位法条款的释义，以及因法律实施条件的地区差异而由地方立法机构颁布的地方能源法规，体现了我国能源法规体系各层级的不同适用；四是能源立法规划的实施和能源专门法的立法实践，推动了能源法理论的发展。当能源法作为一种法律体系提出时，一些质疑者并不认为这是经济法中能够独立的法律部门，而是从属于矿产资源法的一个分支。但是能源法家族中各法的成功立法，以其明确而又特定的适用范围，以及特有的社会经济关系的调整，不同于资源法中其他法律部门的调整原则和特殊的制度设计，为能源法学奠定了自己的理论基础。在学术理论上不仅取得了能源法体系的研究成果[1]，还在高校教材中出版了能源法[2]教科书②。

但是评估这个时期的能源法规，尽管适当地注意到了立法的前瞻性，但是，囿于当时的立法环境和条件，改革初期的体制纠葛和计划经济的烙印仍有所表现，市场化改革的不到位，对市场运作的模式和规律尚不清晰，未能作出完全符合市场经济运行的制度性安排，法律主体间的关系混乱以致权力和义务不对等。

 三、可持续发展的理念，赋予了我国能源法制新的内涵

二十世纪的百年里，人类大部分时间没有意识到资源的有限性，为了生存得更好无度地开采自己生存的土地，甚至掠夺他人的资源，破坏性使用能源。气候变化的严峻使人类意识到无节制地消费能源不仅资源枯竭，还会毁坏人类赖以生存的空间，需要全球行动限制能源消费在环境允许的范围内，才能使经济增长，人类永续。全球共同的愿望是保护自然资源和生态环境；继续社会和经济进步健康人类，使后代人也能公平地享受到福利的增长，可持续发展的理念逐渐被人们所接受，世界各国在里约宣言之后，纷纷制定可持续发展的战略与方针。我国政府制定了《中国21世纪议程》白皮书，将可持续发展作为经济与社会进步的战略方针。我国作为发展中国家，可持续发展是以发展为核心，这种发展不能超越环境和资源的承载能力，以改善和提高人类生活质量为健康发展目标。能源与经济、环境的协调发展，是实施可持续发展战略的重要支点。

二十世纪最后十年是我国体制和经济运行机制变革较大时期，由计划经济向市场经济转变，我国能源政策的基本点发生了重大变化，注意与国际规则接轨同时，使我国的政策和法规的制定符合国际共同要求的大气候。“可持续发展”，焦点集中在自然资源与生态发展的可持续发展、经济的可持续发展和社会的可持续发展这三个方面。我国是发展中国家，经济和社会发展是我国能源法规和政策制定的重要依据，但是资源的节约使用和环境保护成为支撑能源可持续发展的基本国策。“九五”期间先后制定实施的《节能法》、《煤炭法》、《电力法》，都在不同程度上明确了能源工业与环境发展的相互关系，并且制定了相应的规范。但是，由于市场经济体制改革仍处于初发阶段，可持续发展所需要的体制和机制条件尚不完备，所以在法的规范和制度上仍不能体现可持续发展的丰富内涵。

“十五计划”末期和二十一世纪初，摆脱了亚洲金融危机的影响，市场经济体制在我国基本确立，市场配置资源的作用进一步增强，充分激发了各类经济要素的活力，使我国经济持续高速发展。但是，潜藏在高速经济增长进程中的制约因素也逐渐地暴露，粗放式的经济增长和资源开发利用过程中的浪费，加剧了资源供应的短缺；中国经济与世界经济大潮的接轨与交融，优质能源的大量进口凸现了能源供应的安全问题；气候变化框架公约签定与可持续发展战略作为国策，使环境成为能源结构和消费方式必须严肃对待的问题。为了实现可持续发展的目标，促进可再生能源的发展就是必然的选择，与时俱进的我国能源立法，及时制定和颁发了可再生能源法。

可再生能源法立法原则不仅体现了能源可持续发展的理念，还对政府和市场主体的行为进行了规范，并在可再生能源的发展机制和制度创新上取得了突破，标志着符合可持续发展战略和适应市场经济体制的我国能源立法步入了新的阶段。

2007年10月全国人大公布了经过修订的《节能法》，不仅扩大了节能法的调整范围，在规范了对节能主体的管理的同时，重要的是引进了市场机制，把政府的激励政策、对节能市场的培育与政府的责任和义务作出规制。

可持续发展战略为我国的能源立法规定了新的任务，丰富了新时期能源法的内涵和制度设计。2005年9月党中央、国务院领导审时度势及时做出研究和起草《能源法》（能源基本法）的决策，《能源法》作为能源法律法规的基本法，对全面推进我国能源领域的法制建设，开拓和充实能源法的理论研究将产生深远的影响。《能源法》是我国实施能源可持续发展战略的保障。在经济、能源、环境协调发展的目标下，要创新制度与规范，确保在市场经济的条件下，使能源结构的优化和调整、资源的有效开发和合理利用、能源市场的公平竞争和政府的监管、能源的节约使用和提高能效、可再生能源的发展和能源的替代、能源的安全和储备、政府财税激励和合理能源价格、税费制度等，以及为了人们平等地享用能源资源，需要对弱势群体的补贴和保护得到规制。总之，以科学发展观为指导，为建设节约型社会和创新型国家，构筑稳定、经济、清洁安全的能源供应体系，将使我国能源立法面临新的课题和任务。目前，煤炭法和电力法都启动了修订程序，石油天然气法、原子能法也进入了起草准备阶段。最近几年煤电油运的全面紧张，能源供应的短缺和环境状况的恶化，引起举国上下的关注。为了应对能源供需的严峻形势，完善与加快我国能源立法已经成为了业界和广大民众的共识。

 四、启示录

  改革开放30年来，中国的能源法制建设，经历了从无法可依到一系列能源法律法规的出台，逐步形成了中国特色的能源法规体系的框架，并且在改革发展的道路上不断地完善和充实。回顾30年的能源立法实践，给我们留下的经验和启示良多，笔者认为以下几点，是可以载入启示录的：

（一）能源法不同于宪法、民法、刑法等法律部门，它属于专业性强但调整范围又很宽泛的专门法或称为行业法/专业法。虽然它的立法过程与别的法律法规一样，需要经过法案的提出、草拟、立法机构的审议和批准等相同的立法程序。但是根据我国政治经济体制的特点，依法行政的政府行业管理机构对一些专门法的提出、研究和草拟是负有责任的。中国能源法制建设的历程表明，凡是政府机构中设立了独立的能源管理部门，能源立法的步伐就会前进一大步，80年代初国家能源委虽然存续时间较短，却启动了《能源法》预研究工作，组织起草了改革开放急需的中外合作开采海洋石油的的重要行政法规，发布了5个节能指令；能源部执政的五年中，组织完成了能源法律体系建设的研究，并依此提出了能源立法规划；进入新世纪，国家发展改革委内设的能源局，委托能源法研究会再度启动了新的一轮能源法律体系的研究[3]，探索了中国能源法律法规新的需要和内涵，提出了在市场经济条件下完善能源法律体系的设想，同时把现行能源单行法的修订和缺项的单行法提到研究起草的日程；成立了两年多的国家能源领导小组办公室，在国内外各界的普遍关注下，根据国务院领导的指示，勇挑重担与国家发改委、国家法制办紧密合作，得到10多个部委的密切配合，组织专家历时2年许，研究和起草了《能源法》的送审稿。由此可见，在中国目前的政治经济体制中，独立的负有能源管理责任的政府能源机构是中国能源立法的强力推进者，是毋庸置疑的。我们有理由相信国家能源局的诞生将为我国的能源法制建设作出新的贡献。

（二）凡事预则立。能源法涉及的经济社会关系复杂，调整的范围宽泛，而且中国仍然处于体制的变革中，能源法律的立法过程在相当程度上是一个庞杂的系统工程。为此，做好立法规划和立法前的论证研究是非常重要和必须的。一是能够保证立法的质量，确保法律实施的效果；二是避免相关法间的冲突和矛盾，也避免出现法律真空；三是通过合理的能源立法规划，使上下位法律法规的的配置合理，各部法规既有分工又各行其则；四是在开门立法、广纳众言中吸纳各类法律关系主体的合理诉求，平衡利益关系，均衡权利与义务。

（三）本着“洋为中用”的原则，大胆借鉴国外能源立法的经验，但是不能盲目照搬。建设中国特色的能源法制的过程，就是坚持科学发展观，坚持法制创新，走符合中国国情、政情、社情的能源立法之路。要在比较中西法律体系特点的基础上，去借鉴去创新。可再生能源法的制定和节能法的修订，已经开辟了中西融合的立法实践。

中国的能源法制建设已经走过了可圈可点的30年，业绩代表过去，辉煌的未来正在努力求索和实践着！

书此为中国能源法制建设30年纪。

[1] 中国大百科全书（法学）[Z].北京/上海:中国大百科全书出版社.1984. 440.

[2] 中国大百科全书（法学）[Z].北京/上海:中国大百科全书出版社.1984. 441.

[3] 中国大百科全书（法学）[Z].北京/上海:中国大百科全书出版社.1984. 452.

[1] 吴钟瑚,吕振勇.中国能源法体系建设[M]. 北京:北京科学技术出版社. 1992.

[2] 肖乾刚,肖国兴.能源法[M],北京:法律出版社.1996.

[3] 叶荣泗,吴钟瑚. 中国能源法体系研究[M]. 北京:中国电力出版社. 2006.