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日期：2017-04-13 12:00:00
内容摘要：民族视域是能源法制建设应当给予理论关怀的一个基本点。这一基本点的存在是因为民族地区的发展与能源开发和利用有极为密切的关系。如果此二者之间的联系不能够实现紧密式的存在与发展，则可能导致经济问题的存在或是民族问题的产生。但如何深入分析这一问题，我们采取了个案研究的形式，即通过对地处民族地区，也是我国最西部的柴达木循环经济试验区法制建设的思考，来折射蕴含于此当中的基本内在关系。
关键词： 民族视域 柴达木 循环经济 法制建设
能源开发利用应当给予各方面充分足够的重视。这种重视不仅是基于能源开发利用的本身，也基于与能源本身有紧密联系的土地，以及与这片土地相关的民族、宗教、文化、自然、地理等。因此，从这一意义上说，能源开发利用是一个与社会紧密相关，并存有互动的社会过程。所以，我们可以提出这样一个基本论点：能源开发与利用需要从社会存在与发展两个视角来研究，而在这两个视角下，如何实现能源开发利用与民族发展，以及民族地区发展的互动，是能源法制建设需要给予的一个特别关注。
而思考这样的一个问题，是较为宽泛的，在表述上可能也存在一些困难。因此，为了实现对这一问题的研究，我们以柴达木循环经济试验区法制建设为切入点，对这一问题进行了一些粗浅思考。并以期通过我们的这一思考，能够折射出我们对民族地区能源开发法制建设应保持的基本态度。
我们之所以以柴达木循环经济试验区为基本的研究样本，这是因为：一是从柴达木呈现的外在特性看，它是一个民族自治地方，民族问题突出。柴达木循环经济试验区是以青海省海西蒙古族藏族自治州为整体建立的国家级试验区。因此，关注这一地区的循环经济法制建设问题，实际上就是寻找到了能源建设与民族发展、法制建设的共同话题。二是从国情看，我国是一个区域发展不平衡、城乡发展不平衡、行业发展不平衡的大国。所以，循环经济立法必须要经中央和地方两个层面推动。即未来的《循环经济促进法》在我国循环经济法律体系中只能是起到支架作用，地方必须根据本地区民族状况、发展特色和资源现状加强循环经济的地方立法。三是从区情看。柴达木循环经济试验区面积最大，但基础条件却最差，组织成立也最晚。与全国第一批循环经济试验区中其他12家相比，其他循环经济园区大多是从资源废物利用开始，而柴达木则是从资源的综合利用开始。同时，柴达木循环经济试验区的资源与能源的关联度较高，可以相互融合而形成较为独立的循环利用体系，因此，从能源与资源的综合利用角度思考柴达木的循环经济发展，以及循环经济发展的立法问题较为客观和现实。四是从柴达木循环经济法制建设本质看。矿产资源（包括能源，下同）是柴达木地区的主体资源，因此，推进柴达木循环经济法制建设，重点是矿产资源开发与利用的法制建设。五是从长远看。未来的柴达木将形成我国西部地区一个非常有特色的循环经济试验园区，尤其是极有可能形成西藏资源进出的加工基地，并为西部地区探索一个新的发展模式。综上所述，以柴达木循环经济法制建设为基本视角，来观察民族视域下的能源法制建设具有一定的理论和实践意义，也必将能够推动我们对一问题的深入思考。
能源是现代人类生存和发展所依赖的重要资源。随着中国经济的蓬勃发展，对能源的需求越来越大。充足而稳定的能源成为影响和制约中国经济发展的重要因素。如何开创中国的能源战略的新局面，一方面需要我们重视对现有能源的有效利用，通过提高利用效率，以达到能源的节约与合理使用；另一方面，需要我们不断地调整能源利用结构，提高新能源对传统能源的代替速度，使我国的能源结构逐步趋向稳定合理。而在这两个方面，利用好现有能源是基础，开发新型能源则是关键，二者具有一定的联系性。尤其是对现有能源的合理有效利用，是我们当前必须重视的一个问题。
柴达木盆地素有“聚宝盆”之称，石油天然气、煤炭、风能、太阳能等能源非常丰富。尤其是柴达木循环经济试验区的石油、天然气资源有较好的成矿条件，远景储量可观，且与盆地内其他资源的有效链接较好，具有很好的发展前景。一是石油天然气资源开发前景广阔。柴达木盆地的石油、天然气经过50多年的勘探开发，已成为中国重要的油气生产基地，截至2007年7月底，青海油田累计生产油气达到3540.86万吨，生产天然气136.09亿立方米。目前，柴达木盆地石油资源储量为21.5亿吨，天然气资源储量为2.5万亿立方米。已累计发现油气田25个，其中油田16个、气田6个、油气田3个。探明加控制石油地质储量4.08亿吨，探明加控制天然气地质储量4005亿立方米。主要分布在柴达木盆地西北部和中部地区，其中油田主要分布在冷湖、花土沟、尕斯库勒、油砂山、七个泉等地，气田主要分布在涩北一带。涩北气田是我国第四大天然气田。从开发的远景看，柴达木盆地油气勘探领域广、面积大，油气潜在资源量可达到46.5亿吨，由于高原地质构造异常复杂，目前石油探明率仅为15.6%，天然气探明率为12.1%，是全国勘探程度较低的油田地区，勘探潜力巨大。二是煤炭资源储量丰富。海西煤炭资源主要分布在祁连山、柴北缘两大含煤区，至2003年底，累计查明资源储量39.16亿吨，占全省累计查明资源储量的78.55%，其中基础储量为12.85亿吨，占全省基础储量的67.64%。全州保有资源储量为39.01亿吨，占全省保有资源储量的80.8%，其中保有基础储量为12.7亿吨，占全省保有基础储量的72.86%。由东到西主要分布着大柴旦鱼卡矿区、绿草山大煤沟矿区、天峻木里聚乎更矿区、江仓矿区，其中大柴旦鱼卡煤田、绿草山大煤沟矿区为优质动力煤??长烟煤和不粘煤，保有资源储量分别为4.7亿吨、1.03亿吨；天峻木里聚乎更矿区、江仓矿区为优质焦煤、气煤、肥煤和弱粘煤等，保有资源储量分别为12.18亿吨、17.57亿吨。三是太阳能蕴藏量巨大。 青海全省平均海拔4000米左右，日光辐射在160—175大卡/平方厘米，年日照平均数为2315-3550h，年平均日照率60％－80％，全省年太阳能辐射量为6700MJ·m2以上，折合标煤1623亿吨，合电量360万亿千瓦时，相当于龙羊峡电站年发电量的6万倍。青海省太阳能资源分布主要特点是：柴达木盆地西部最为丰富，为全省之冠，全年日照时数为3553.9小时，是著名的“阳光地带”，具有很高的开发利用价值。其中冷湖地区年总辐射量为7300KJ/ m2 以上，年日照时数为3550.6h。柴达木地区对太阳能的利用主要集中在太阳能热水器、太阳能房和太阳灶方面，且总量不大，而太阳能光伏产业基本处于空白。因此，柴达木地区的太阳具有较高的开发价值，也是青海省能源结构调整的重要突破点。四是风能开发利用潜能可观。青海省风能资源普查结果显示，青海省风能资源总储量为4.119亿千瓦，估算风能资源技术可开发量约0.121亿千瓦。 青海省属风能较丰富区，处于东南沿海、内蒙、新疆之后，全省范围内风能密度在150W/m2以上，一年中3-20m/s的风速大于3000h以上的地区占全省面积90%以上，年风能资源理论值折合7854万t标煤，相当于电能1745亿KW。尤其是格尔木，地处青藏高原腹地、柴达木盆地南端，南临昆仑山脉，北临察尔汗盐湖，属大陆高原性气候，这种特殊的地理环境使得这里的风力资源较为丰富。格尔木地区多年年平均风速为3米／秒左右，年平均风功率密度在每平方米20瓦以上，其中4、5、6月份风功率密度可达每平方米30至40瓦，年平均有效小时数为3442小时。目前，柴达木地区风能利用较弱，目前的投资意向主要是由格尔木与北京华能新能源控股有限公司签订的10万千瓦风力发电项目投资协议，拟在格尔木市建设两座风力发电厂。项目总投资10亿元，总装机10万千瓦，占地面积约30平方公里。除此项目之外，还没有较大的风能开发利用项目。
（一）已有立法不能与循环经济立法形成有效衔接。
从对柴达木资源开发与保护立法情况的考查看，柴达木在这一方面的立法只能说是处于探索阶段。从已有的立法成果看，主要有：《海西蒙古族藏族自治州矿产资源管理条例》、《海西蒙古族藏族自治州水资源管理条例》、《青海省盐湖资源开发与保护条例》、《青海省矿产资源管理条例》、《青海省鼓励外商投资勘查开采矿产资源若干规定》、《青海省鼓励矿产资源勘查开发的若干规定》等。这些立法，一部分是由海西州人大以自治州单行条例的形式制定的，一部分是由青海省人大制定完成的，且大部分是在上世纪90年代制定的。而从发展循环经济的长远考虑，这些地方性法规远远没有形成资源循环利用、统一规划、协调一致、全面系统的内在要求，不能对柴达木循环经济发展提供有力保障。
（二）柴达木循环经济专题立法尚属空白
作为国家首批循环经济试点地区，在推进循环经济发展的同时，立法保障也应当同步推进。但在柴达木循环经济试验区，目前还没有进行立法，海西州人大常委会也尚无循环经济立法规划。从实际发展看，在柴达木除了实施国家有关法律法规外，主要是实施省内制定的《青海省实施〈节能法〉办法》、《青海省盐湖资源开发与保护条例》、《青海省鼓励外商投资勘查开采矿产资源若干规定》、《青海省鼓励矿产资源勘查开发的若干规定》、《青海省柴达木循环经济试验区循环经济项目认定管理办法》、《青海省资源综合利用认定管理办法》、《青海省加快推行清洁生产的意见》、《青海省关于进一步加强工业节能工作的实施意见》等。在这些被实施的制度当中，有些属于地方性法规，大部分则是政策类，具体的、可操作性强的专项条例、章程欠缺，尤其是推进柴达木循环经济发展的专题立法尚为空白。
（三）环境保护基本法律制度尚不完善
从柴木发展所面临的实际看，一方面，柴达木地区是青海省重要的工业和矿产资源开发基地，土地、矿产资源、能源、交通等优势突出，资源组合好，具备建成国家重化工基地的条件。另一方面，柴达又处在高海拔地区，荒漠化严重、生态环境极其脆弱，一旦受到破坏很难恢复。因此，就这两个方面比较看，如何在资源开发利用中实现与生态环境的友好发展，可能是柴达木经济发展必须重视和解决的问题。而从目前的资源开发情况看，基本上处于原材料的开发阶段，科技含量低、生产废料多、缺乏后续动力，这种状况给脆弱的生态环境和封闭的水系统带来很大的威胁和隐患，使工业废水、废气和固体废物排放量未得到有效控制，而且高于全国平均水平，给已有生态环境带来了更大的压力。这就提出一个基本要求：在柴达木矿产资源开发利用上，必须以循环经济发展为指导，在循环经济的框架内，实现工业生产与生态环境保护相协调；在此基础上，要更为重视生态环境的保护问题。而在目前的环境法体系当中，环境管理机构设置、环境保护基本原则、法律责任等方面的规定还存在着不足和缺陷，诸如资源节约与循环利用产品的准入制度、资源消耗限额管理、工业生产中废物的资源循环利用等制度尚未形成。
（四）推动柴达木循环经济发展的政策体系尚不配套
显然，只有国家层面的《循环经济法》或是地方层面的循环经济立法，并不能解决全部问题。在欧洲等循环经济发展较好的地方，尤其是日本，在立法之外，配套了许多灵活的政策，以弥补法律法规的立法不足，使法律法规的稳定性与政策的灵活性相结合，共同推进了循环经济的发展。在发展循环经济上，可能会遇到与国家现行政策规章相冲突的情况，国家应当允许地方有条件地试验。从柴达木循环经济发展的需要看，目前需要对同三个方面的政策进行配套：一是国家需要明确柴达木循环经济发展的定位，并应逐步把柴达木循环经济发展的产业规划纳入到全国规划中统筹考虑。二是建立循环经济试验区专项基金。三是建立税收、科技、土地出让、矿产资源勘探、尾矿利用、基础设施建设等方面的优惠政策。
推动柴达木循环经济发展，不仅需要在国家层面的法律制度体系下实施，更需要从地方实际出发，尤其是要充分关注到民族发展的实际，通过结合柴达木矿产资源开发利用现状、资源分布特点、经济社会发展基础、远景目标等，建立地方法律制度体系。海西州可以充分运用民族自治地方享有的立法特权，制定柴达木循环经济地方性法规和单行条例，并由各级政府相应地逐步落实配套政策，以推动柴达木循环经济的快速健康发展。
（一）加快制定《柴达木循环经济促进条例》
1.立法目标。从地方立法权限、柴达木循环经济发展需要出发，结合《柴达木发展循环经济实施意见》，海西州应当考虑制定综合性的《柴达木循环经济促进条例》（以下简称《条例》），这是柴达木循环经济立法应当坚持的一个基本目标。
2.立法思路。从以上我们对立法目标的认识看，这一立法目标只是一个完善的、综合性的远景目标，且它不可能以孤法的形式出现和存在。所以说，在循环经济实验区建设初期，还应研究制定《柴达木清洁生产促进条例》和《柴达木资源回收利用条例》，并在这两个条例不断完善的基础上，最终制定出台《柴达木循环经济促进条例》，这是我们在柴达木循环经济立法过程中需要把握的一个基本思路。
3.立法的重点。从柴达木资源的分布看，柴达木循环经济立法的重心应当是矿产资源循环利用。在明确这一基本立法重心之后，还应当在立法中对以下重点问题进行制度设计：（1）规划制度（2）科技支撑和示范制度。（3）绿色消费倡导制度。（4）产品回收利用制度。（5）激励制度。（6）法律责任制度。
4.立法原则。立法应当坚持以下基本原则：
（1）科学发展原则。在坚持“五个统筹”的基础上，重点突出“以人为本”的科学理念。具体包括：①以人的发展为先。②以民族的发展、民族地区的发展为先。③在人的发展与经济的发展发生冲突时，以人的发展为先。④经济发展能更好地反映并服务于人的发展。
（2）和谐发展原则。贯彻和谐社会六大特征中“人与自然和谐发展”的主要内容。具体讲：①人与人的和谐。②人与自然（广义）的和谐。③人与周边生活环境（狭义）的和谐。④发展速度与人的需求的和谐。⑤近期发展与长远发展，当代人发展与后代人发展的和谐。
（3）减量化原则。减量化是循环经济的一个基本原则。具体讲：①尽量减少对自然生态环境的破坏。②提高资源利用中的科技含量。④不能保证资源被充分利用时不主张开发。
（4）循环利用原则。循环利用也就是再资源化。具体讲：①坚持资源的零排放；坚持无污染排放。②坚持资源利用的合理化配置。③经济发展与社会公平产生矛盾时，选择社会公平。
（5）相对发展原则。坚持相对发展原则是从柴达木实际情况出发提出的一个基本立法原则。具体讲：①柴达木自然、地理、生态环境决定了其发展的相对性是存在的，不能人为地任意改变。②经济发展属相对状态的范畴，不是绝对状态。③经济发展与自然、地理、生态损害发生冲突，或与损害治理不能达到利益平衡时，择自然、地理、生态环境保护。④柴达木资源开发应与生态环境相适应，不能唯经济发展是举。
5.立法的特殊性。柴达木循环经济立法的特殊性源于柴达木地区本土地域特点的特殊性。主要有：（1）资源（主要是矿产资源）的循环利用是主体。（2）民族聚居区域。（3）生态环境脆弱区。（4）地理环境恶劣区。
以上四个特点是柴达木循环经济立法时必须首先考虑的一个前提，是绝对不可以忽视的。矿产资源的主体性决定了立法的重点是矿产资源循环再利用。民族聚居区决定了在立法时，必须结合经济发展（主要是资源型经济发展）兼顾民族地区发展，兼顾民族发展，不能使民族聚居区的经济发展与民族地区的发展、民族的发展相脱离。这是我们推进这一地区资源开发利用时应当给予高度重视的一个基本特点。生态环境脆弱区决定了柴达木是一个生态环境易破坏区，同时也是一个不易治理区和难以恢复区，甚至是不可恢复区（部分地区），生态功能具有不可替代性。因此，经济发展与生态环境维护必须具有较高的协调度，确保环境保护重于资源开发，环境治理同步于经济发展。地理环境恶劣区决定了在立法时必须以科学发展观为指导，突出人本性。
6.立法的基本内容。《条例》拟分为七章：总则、循环经济规划、循环经济的推行、循环经济的实施、权利与义务、法律责任和附则。
（二）修订和完善相关的地方性法规
1.修订已有的地方性法规。针对全省和柴达木资源开发的实际需要，青海省人大及其常委会，海西州人大及其常委会，青海省人民政府都曾先后制定了一些地方性法规和规章。如《青海省实施〈中华人民共和国矿产安全法〉办法》、《青海省实施〈中华人民共和国环境保护法〉办法》、《青海省矿产矿产资源管理条例》、《青海省实施〈中华人民共和国节约能源法〉办法》、《青海省盐湖开发与保护条例》、《海西蒙古族藏族自治州矿产资源管理条例》等。应当说，这些法规规章，对柴达木资源开发、环境保护、可持续发展都曾经发挥了重要作用。但在国家和柴达木出台循环经济法律和地方性法规之前，我们需要按照循环经济的要求，对这些在实际工作中发挥作用的地方性法规规章进行修订完善，以保障已有法律对实际工作的指导性、权威性，推动柴达木循环经济的依法稳步推进。
2.制定一些相关的配套法规和规章。对影响柴达木循环经济发展的一些具体问题，可以根据实际情况需要，在国家循环经济法律和地方性循环经济法规出台之前先行制定专门性的地方性法规规章，以保障循环经济的健康发展。如对循环经济的鼓励性政策、循环经济产品的认定、循环经济技术研发、能源节约、绿色消费、产品及包装物回收利用和最终废弃物的回收利用以及资源综合利用等方面的具体问题，可以地方性法规的形式予以颁布。待循环经济地方性法规出台以后，再进行修订调整，构建起保障柴达木循环经济发展的地方性法规体系。
（三）加强柴达木生态资源保护的执法监督工作
应当说，在国家促进循环经济发展的法律，包括我省柴达木循环经济地方立法未出台之前，通过加大执法力度，规范企业、园区、个人、政府的行为，严格保护自然生态环境，保护有限的资源，使我们的经济行为逐步向循环经济发展轨道靠近，是我们可以采取的一项有效措施。
1.加强对已有法律法规执行情况的检查。地方各级人大常委会、人民政府要对已经实施的法律法规进行经常性地执法检查，切实落实法律法规规定的各项内容，以彰显法律法规的权威。执法检查的主体主要是省人大常委会、各级人民政府和州县人大常委会。同时，也可以组织人大代表、政协委员，或是各种专门检查团进行专项检查。检查的内容应包括国家已实施的法律法规，青海省人大及其常委会、省人民政府制定的地方性法规规章等。
2.严格执法。对于违反现有法律规定，对自然生态环境造成严重破坏的行为，要按照现有法律法规严肃查处，促使企业、个人的经济活动从传统的高消耗、高污染、低产出模式向减量化、再利用、资源化的循环经济发展模式逐步转变，为循环经济发展创造良好的外部环境。
3.加强对循环经济法律知识的宣传力度。在循环经济理论深入发展，但法律规定尚滞后的情况下，各级政府更需要以现有法律知识为基础，加强对循环经济法律知识的宣传，形成循环经济发展的良好氛围。在社会公众充分认识和积极参与循环经济发展的基础上，推动保护生态保护、资源有效利用法律法规的贯彻执行，为循环经济深入发展，包括未来循环经济法律法规的执行奠定良好的法制基础。
社会公众、政府、企业是循环经济最基本的行为主体，它们的选择和偏好决定了循环经济发展的成效。但在这一基本判断下，我们还需要注意到两个问题：一是民族发展、民族地区发展对能源法制建设的基本诉求；二是在市场经济条件下，企业发展的目标是追求经济效益的最大化，而政府和公众追求的是生态环境和社会效益的最大化、公平化，双方存在着明显的博弈关系。因此，我们不仅要重视物质的循环和工艺技术的改进，更要构筑促进其顺利运行的体制和机制，如民族发展、民族地区发展与能源开发利用利益一致性机制的构建。而无论是工艺技术的改进，还是体制机制构建，一方面除需要企业自身积极参与外，另一方面也需要政府的有力引导，以及在这种引导中对不同利益的充分关注。因为青海目前市场经济发展仍处于市场经济的初级阶段，尤其是青海省民族问题的突出性，决定了在这一时期，推进循环经济在柴达木的快速发展，转变柴达木经济发展模式，还需要政府的有效介入。尤其是柴达木的资源与能源之间的融合度较高，基本可以是区内自成体系。因此，只有在政府的积极推动下，才会为柴达木循环经济的发展奠定良好基础，实现能源开发与民族发展、民族地区发展有有效融合。当然，作为政府的这种介入，除需要以政策为基本策略外，更多地还需要以法制为手段推进。因此，柴达木循环经济的发展，柴达木经济发展模式的根本性转变，需要政府的积极引导，更需要政府在法制化范畴内以民族发展、发展地区发展、能源开发利用的基本统一为出发点，这是柴达木循环经济发展应当坚持的两个基本方向，也应当是我们民族视域下能源立法应有的一个基本观点。
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