内容摘要：我国能源管理体制先后经历了十六次变革，2008年机构变革，对能源管理体制进行的了相应的调整以适应社会发展的需要，但是现行的能源管理体制仍然存在很多问题。能源管理体制存在的问题主要表现在没有统一权威的管理部门，管理分散，协调性不强；体制变动频繁，能源基础性地位不明确；政府角色矛盾，行业管理体制变革不对称等方面。针对这些问题，我们应该加快能源管理体制改革，理顺现行的能源管理体制，明确能源行业的基础性地位，转变政府职能，组建专业化的监管机构。

关键词：能源  管理体制 政府职能

能源是人类生存和社会发展的基础，与人类社会的发展和进步息息相关。每一次社会的巨大进步都与能源利用的进步密切联系。当今世界能源和能源利用的相关问题越来越受到关注，而且随着能源危机、能源安全、能源对环境的影响等一系列问题的出现，能源已经上升到了关系国家安全的层面，成为影响国家安全的一个极其重要因素。面对这一系列问题，中国在根本上改变传统的能源利用理念的基础上，亟需建立科学合理的符合中国的能源管理体制，能源管理体制改革势在必行。

一、我国能源管理体制变迁

（一）我国能源管理体制与管理机构回顾

建国以后，我国能源结构逐步由单一门类先多元门类转变。在这个过程中能源管理体制先后经历了十六次变革，每次变革都代表了能源发展的一个阶段，体现了能源与经济社会发展的调适。其中，规模较大、涉及面较广的变革主要发生在改革开放以后社会主义市场经济体制初步确立的这十几年间。我们以1978年为时间的分界线看1978年以后我国能源管理体制的沿革。

1978年，撤销石油化学工业部，成立石油工业部和化学工业部。

1979年2月，经国务院批准，撤销水利电力部，成立电力工业部和水利部。

1980年8月，国家能源委员会成立，负责制定能源发展政策。1982年政府机构改革，国家能源委员会撤销。

1982年3月，五届全国人大四次会议决定了水利部、电力工业部两部重新合并为水利电力部。

1988年4月，七届全国人大常务委员会第一次会议原则上批准国务院机构改革方案，撤销煤炭工业部、石油工业部、核工业部、水利电电力工业部。5月能源部正式成立。同时组建中国统配煤矿总公司、中国石油化学工业总公司、中国核工业总公司和中国电力联合会。

1993年3月，八届全国人大一次会议上，决定撤销能源工业部，分别组建电力工业部和煤炭工业部，同时撤销中国统配煤矿总公司。

1998年，撤销煤炭工业部、电力工业部，成立国家煤炭工业局、石油和化学工业局，归国家经贸委管理。同时国有重点煤炭企业下放，拆分重组3个石化企业，11个电力企业和中国和工业集团公司。

2001年，撤销国家煤炭工业局、石油和化学工业局。成立国家煤矿安全监察局。2002年12月，电力体制发生重大变革，新组建（改组）的11家公司宣告成立。此年3月，国家电力监管委员会正式挂牌，承担起全国电力监管职责。

2003年3月，国家发展和改革委员会成立，下设能源局作为能源综合管理机构。

2005年6月，国家能源领导小组正式成立，作为国家能源工作的高层次议事协调机构，下设副部级的国家能源领导小组办公室，具体承担日常工作。

2008年3月11日十一届全国人大一次会议第四次全体会议，听取了国务秘书长华建敏关于国务院机构改革方案的说明[1]。为加强能源行业管理，组建国家能源局。将国家发展和改革委员会的能源行业管理有关职责及机构，与国家能源领导小组办公室的职责、国防科学技术工业委员会的核电管理职责进行整合，划入该局。[2]

2、中国能源管理体制现状

2008年我国进行了第六次政府机构改革，在此之前我国能源管理体制形成于2002～2005年。各项管理职能分散于国家发展和改革委员会、商务部、国土资源部、水利部、农业部、国有资产监督管理委员会、科技部、国家安全生产监督管理总局、国家电力监督管理委员会、国家环境保护总局等部委或国务院派出机构。其中，国家发展和改革委员会负责能源产业总的综合平衡、重大政策的制订等；商务部负责煤炭、电力、石油等行业归口管理；国土资源部承担煤炭等化石能源的资源勘探开发管理工作；水利部管理水电站；农业部负责农村能源以及部分可再生能源管理；国资委负责能源企业国有资产的管理，科技部负责能源科技管理；国家安全生产监督管理总局承担能源尤其是煤矿安全生产监督管理工作；电监会承担维护电力市场秩序和规范市场主体行为的职能；国家环境保护总局负责能源企业生产经营的环境监控。

 2008年国家机构改革中国家发展与改革委员会下增国家能源局和国家能源委员会，不再保留国家能源领导小组及其办事机构；将国家环境保护总局改为环境保护部。能源管理体制随着这次政府机构改革有所变化。为加强能源战略决策和统筹协调，设立高层次的议事协调机构国家能源委员会，负责研究拟订国家能源发展战略，审议能源安全和能源发展中的重大问题。同时，为加强能源行业管理，组建国家能源局。将国家发展和改革委员会的能源行业管理有关职责及机构，与国家能源领导小组办公室的职责、国防科学技术工业委员会的核电管理职责进行整合，划入该局。国家能源局主要负责拟订并组织实施能源行业规划、产业政策和标准，发展新能源，促进能源节约等。国家能源委员会办公室的工作由国家能源局承担。为促进能源管理与经济社会发展规划和宏观调控的紧密结合，统筹兼顾，国家能源局由国家发展和改革委员会管理[3]。

 随着政府管理体制的不断调整，以市场化为导向，各主要能源产业分别形成了与自身特点相适应的管理模式和运行机制。煤炭行业，除了神华集团、中煤能源集团归中央管以外，其他煤炭企业均下放地方，完全实行市场化方式经营。国家通过探矿权和采矿权审批、价格控制、安全监控等，对资源调配、市场准入、生产经营进行管理。在电力行业，自2002年以来，国家积极推进电力体制改革，通过拆分国家电力公司，打破垄断格局等推进电力企业市场化重组。原国家电力公司被拆分重组为中国华能集团公司、中国大唐集团公司、中国华电集团公司、中国国电集团公司、中国电力投资集团公司等5家大型发电公司和国家电网、南方电网等两家电网公司。发电公司竞价上网，在电监会监控下，电网公司收购和输配电力，初步建立起市场化的电力行业运行框架。石油天然气行业，整合重组了中国石油天然气总公司、中国石化集团公司、中国海洋石油天然气总公司，基本形成了布局相对合理，有竞争、有协作的勘探、开发、加工、科学研究体系[4]。

 从我国能源管理产业组织体系和运行状况看，在我国的能源管理体制中，政府仍然处于主导地位，十多个政府部门分别承担了不同的能源管理职能；大型国家能源企业是国家能源供应的主力军，一定程度上对能源产业发展起着很大的影响。因此我国能源管理体制呈现出相互影响、相互制约、错综复杂的状态。

二、现行中国能源管理体制中存在的问题

 我国能源管理体制形成于2002～2005年。各项管理职能分散于国家发展和改革委员会、商务部、国土资源部、水利部、农业部、国有资产监督管理委员会、科技部、国家安全生产监督管理总局、国家电力监督管理委员会、国家环境保护总局等部委或国务院派出机构。2008年机构改革中国家发展与改革委员会下增国家能源局和国家能源委员会，不再保留国家能源领导小组及其办事机构；将国家环境保护总局改为环境保护部。这是适应社会经济和能源发展的客观要求所做的变革，但是此次改革并没有完全解决我国能源体制所存在的问题。

 1．没有权威的统一的能源管理部门，管理分散，协调性不强。

 我国能源行业的管理职能分散于发改委下等十多个不同的管理部门，这种分散的管理模式产生了许多不良后果，成为我国近几年能源供应形势紧张的重要原因之一。

（1）无法研究和制定统一的能源发展战略和政策法规

 能源产业的一个重要特点是，各类能源产品具有较高的相互替代性，比如煤炭可以转化为气态或液体，替代石油，所以研究能源发展战略和政策不应当局限于某一行业，而是要根据世界形势的发展趋势，结合国家自己的能源资源状况和经济发展水平，将能源工业各行业专家集中在一起，对资源赋存、开发等的可行性制定综合的能源发展战略和政策措施。世纪许多国家都已经在这方面进行了实践，制定了综合性的能源发展战略，较好的推进了能源产业的总体协调发展。而我国目前仍是各行业各自为政，缺乏相互协调和配合，使得出台的学弟规定和政策存在许多不统一，甚至互相抵触和矛盾的地方；还有一些内容与实践有差距，缺乏可操作性，不能适应国民经济和社会发展的需求。比如媒体工业“十五”规划预计2004年煤炭产量为16亿吨，而2004年实际产煤为19.5亿吨。出现这种情况的原因在于两个方面：一是对相关能源产业的估计不足，再就是对国民经济和社会发展的整体形势估计不准确。因此，我国亟待制定一个统一的综合的全面的能源发展规划来指导工业社会的发展。直到2004年6月，《中国能源中长期发展规划（草案）》才提交国务院审议。

（2）能源供需宏观调控目标混乱导致能源供需统计失真，危及我国能源安全和能源产业的健康发展。

 由于能源管理中没有统一权威管理者，各部门间缺乏有效的协调和沟通，能源供需宏观调控目标混乱局面时有发生。比如经全国八届人大四次会议批准的《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要))预测，2000年我国一次能源需求为13.5亿吨标准煤，原煤产量14亿吨。而国家经贸委下达的我国2000年原煤产量控制目标则为8.7亿吨，比“九五”计划数少5.3亿吨，少38%，比我国1985年的实际原煤产量数还少，这是个显而易见的矛盾。由于国家宏观调控部门将此控制目标层层分解，产煤区为了完成上级的煤炭生产总量控制目标任务，千方百计少报煤炭产量和销量。据抽样调查资料，仅乡镇煤矿就瞒报产量18%，绝对量超过亿吨。而煤炭在当时占我国一次能源生产和消费的70%左右，即如果全国煤炭产量少统计1吨，全国能源产量统计数就会少0.7吨，全国煤炭销量统计数和全国能源销量统计数的关系亦如此。煤炭产量统计失真直接导致我国能源统计失真，能源供需平衡表数据不平衡且与能源供应消费实际情况严重不符。近几年，制定全国原煤产量控制目标的决策失误不是偶然的。它是我国不科学的能源管理体制的必然结果。一方面，我国宏观能源计划制定者与宏观能源计划执行者之间脱节，两者对计划各有各的依据且后者能够全面否定前者。

（3）对国家重大的能源发展战略、能源方针政策等问题缺乏研究，能源发展带有相当大的盲目性。

 近几年，因为国家对能源安全、能源结构优化、新能源研究与开发利用、能源利用与节约、能源储备、能源可持续发展、能源与环境和谐、能源的国际化合作与竞争、与时俱进的能源政策法规调整等等问题缺乏基本研究，所以，我国部分能源产业的生存与发展受到巨大冲击，在国际能源竞争中处于被动位置，国家吃亏不小。例如，由于我国缺乏石油储备战略研究，以至于在国际石油价格处于低位时没有增加石油进口，而在国际石油价格暴涨时，我国大量增加石油进口，不仅耗去大量的国家外汇，损失了国家经济利益，而且石油进口依存度快速增加与石油安全性快速降低之间矛盾的扩大，还严重影响到我国的政治利益。同时，我国传统的不可再生的化石能源生产消费的快速增长与可再生能源生产消费的缓慢增长之间的矛盾正在扩大。在我国已经加入WTO的背景下，这些方面的综合性战略研究和管理显得更加必要、更加迫切。

（4）无法充分有效的发挥政府的管理职能

 以政府协调为主的能源管理体制下，保证政府充分有效的发挥职能作用，是推动能源企业健康有序发展的重要条件。目前，我国政府能源管理在部门职责划分和协调等方面存在严重的不足，难以有效发挥作用，主要表现在以下几个方面：一是政府宏观调控部门与具体管理部门之间的职责划分不清。如发改委能源局承担监督管理职能在相关的能源行业监管成立后并没有移交。二是政府管理职能在一些环节存在死角，形成能源管理的盲区。如煤炭行业在全面进入市场以后，对煤炭市场进行全面有效监控的监控机制没有建立起来。三是政府管理缺乏合力，不同能源行业各自为政的现象时有发生。如煤炭行业要求电煤价格放开，而电力行业在制定电价时，确以较低的电煤价格为条件。这些问题的存在增加了政府管理成本，降低了管理效率。虽然众多的能源管理部门都在紧张地运转，但最终的综合效应却没有形成，能源产业发展失衡，总量供应紧张，资源、环境、社会问题日益突出。[5]

2．体制变动频繁，能源作为基础产业的地位不明确。

 新中国成立以后50年我国的能源管理体制变动频繁，各能源管理机构分分合合，存续时间最长的机构也没有超过两届政府任期。但是能源工业具有投资大，建设周期长的特点，如此频繁的体制变动使得能源政策缺乏连续性，不仅不利于能源行业的发展，而且对中下游企业的发展也造成了不利的影响。

 与政府管理体制频繁变动相关联的是缺乏能源发展的整体规划，能源发展的主导方向不明确。20世纪60年代，随着大庆油田的开发，我国能源下游产业掀起了“煤改油”的热潮。20世纪70年代世界石油危机后，为了减少石油消费，又开始推行“煤代油”。1993年我国成为石油净进口国，不得不重新审视能源战略。20世纪90年代中后期，国际市场油价剧烈波动。近几年，国内煤炭市场供求关系发生很大的变化，煤炭生产逐渐增加；国家抓紧实施“西电东送”、“西气东输”工程等等，这些重大方针政策的变化对于下游产业特别是化工产业影响很大，生产工艺是选用“油头”“气头”还是“煤头”难以确定，不利于形成完善的能源工业体系的形成。

 作为国民经济的基础，政府在把能源企业推向市场的同时，应该注意加强对能源工业的合理调控，并使其在按照市场经济规律发展的同时，能够得到作为基础产业的扶持和保护。然而我国许多能源企业在进入市场后仅仅作为众多竞争性工业企业一样的市场主体，并没有得到政府足够的扶持和保护。这在1998年政府管理体制改革后表现的、得最为明显。以媒体工业为例，目前，媒体是我国的主要能源，为每天企业发展创造良好的外部环境等方面做的很不够。如对于推动煤矿资源有偿使用协调煤炭企业与铁路、电力等行业的关系，减少煤炭企业的社会负担等问题，由于相关政府职能的缺失而迟迟得不到解决；再如近年来煤矿安全事故频发，与一些地方政府的重视不够，安全投入严重不足和监管不力也有关系。这说明，在实行市场化改革后，煤炭等能源企业在国民经济中的基础性地位有所削弱。[6]

 3．政府角色矛盾，行业管理体制变革不对称

 现行的能源管理体制已经建立和运行较长的时间，但除了煤炭行业管理体制进行了较大的适应性调整以外，其他能源行业及相关行业的管理体制都变动很小或基本未动，这就是现行的能源管理体制的效能大打折扣，还产生或加剧了一些矛盾。以煤炭为例，早在1998年撤销煤炭部以后，就大面积地实施市场化改革。2001年煤炭局撤销后，煤炭行业全面按照市场规律运行，但与煤炭紧密相关的电力行业、铁路行业的管理体制改革企业迟迟未动，使得煤炭价格形成机制长期存在缺陷，影响煤炭行业的发展。在能源管理体制变革不对称的制约下，政府角色常常处于一种矛盾之中，表现为：一方面，政府放松对国有煤炭企业的行政性管制，另一方面却要依靠行政干预手段来解决诸如“小煤窑”和安全生产的问题；一方面，政府放开了包括电煤价格在内地煤炭价格，让价格形成机制完全看市场化，另一方面，政府又不得不出面调解因价格问题而产生的煤电矛盾。

 现行能源管理体制存在问题，使我国能源工业与其他行业相比，改革进展缓慢，发展后劲不足。在煤炭行业，煤炭价格制定尚未完全市场化，铁路运输改革、建立煤炭交易市场等配套改革滞后；煤炭销售中间环节过多，终端用户煤价虚高；煤炭生产的环境、安全、技术改造欠账太多；煤炭行业生产集中度过低，市场竞争过度，支持煤炭企业优胜劣汰、鼓励优势煤炭企业跨区经营的体制条件没有完全形成。在电力行业，我国电力市场化尚在起步阶段，企业经营机制转换相对落后，电价形成机制不尽合理，电力资产利润率较低。，燃烧技术落后造成环境污染严重，符合可持续发展要求的电力资源配置机制还没有形成。在石油行业、法律法规不完善，区域垄断较为严重，各个竞争主体之间利益关系没有完全理顺，企业参与国际竞争能力不强，油气资源市场进入门槛较高。在核电行业，存在技术标准不统一，发展速度缓慢的问题。

 我们应当注意到，现行的能源管理体制不利于消除垄断和提高企业竞争力。如我国能源企业普遍存在产品结构单一的问题，虽然在行业内部建立起了市场，但行业之间还存在严重的进入壁垒，影响企业综合实力的增强和规模化经营，不利于提高企业的竞争能力。事实上，世界许多能源企业都是跨地区、跨行业、跨所有制的大型企业集团。再比如，价格规则挫伤了企业改革的积极性，目前能源企业并不完全掌握能源产品价格的最终决定权，使得某些企业难以实现自主经营，过分依赖政府，不利于企业的发展。

三、中国能源管理体制变革对策设计

 深化能源管理体制改革是确保我国能源工业持续协调发展的必要条件，其重点应该摆在以下一些方面：切实转变政府的职能，形成有利于加强宏观调控、促进能源可持续发展的政府管理体制；尽快完善能源领域的法律法规体系；加快能源行业的市场化进程，打破行政垄断，引入市场竞争，完善能源价格形成机制；深化能源行业国有企业改革，建立现代化企业制度，使得企业成为真正的市场竞争主体；加强能源行业的监管，促进资源分配的代际均衡和人口、资源、环境的协调发展。

 1．理顺现行的能源管理体制，逐步向高级别、集中的能源管理体制过渡

 积极推进服务型政府建设，努力构建与社会主义市场经济相适应的服务于能源开发的新型政府管理机构应该做到：

 加强政府部门间的协作，充分发挥国家能源局的协调作用，提高能源局的权威性，逐步理顺能源行业间的上下游关系、竞争关系、协助关系。应该尽快出台能源行业总体发展战略，确保整个能源政策的协调性、连贯性和可持续性。加强各项能源政策的修订、完善工作。

 努力消除管理体制改革的不平衡性。要全面推进能源管理体制改革，形成煤、电、油、运等各行业改革的联动效应，避免因某一部门的改革滞后而拖其他部门改革的后腿。

 在推进能源企业的改革中，适当调整大型能源企业集团规模，努力消除大型企业集团的行政洗垄断行为，提高大型能源企业的市场竞争能力。在各行业市场发育取得较大进展，管理体制相对完善的情况下，适时对管理体制进行整合，组建高级别、统一、高效的能源管理部门。

2．积极推进能源行业的市场化改革，加强能源行业作为基础性行业的地位

  推进能源行业的市场化改革是理顺能源管理体制、建立有效能源保障体系的前提。我国能源行业的市场化改革的起步时间较短，旧有的秩序并未完全打破，新的秩序也没有完全建立，因此，应该从我国能源行业发展的现实情况出发，有选择、有重点、分阶段、分步骤的推进能源行业的市场化改革。为此，我们要做好以下几个方面的工作。

（1）进一步培育市场，形成良好的市场竞争态势

 在电力市场的培养方面，要进一步理顺发电集团与电网公司的关系，理清电网公司的发电资产，根据国际上电力体制改革的成功经验，结合我国的实际、具体情况，积极构建发电市场、销售市场。在发电市场，放宽市场准入，允许现有的电力公司以为的电力投资者投资建设大型的发电机组；实现竞价上网，初步建立竞争开放的区域电力市场。在售电市场、细分各电网公司覆盖范围，实现区域电网的互通互联，逐渐形成竞争机制，使得终端用户能够自由选择供电商。在煤炭市场的培养方面，完善现有的煤炭市场体系，再造市场主体；推进铁路运输管理体制改革，建设开放竞争的煤炭流通体系。在石油天然气市场的培养方面，打破垄断和市场分割，鼓励三大石油天然气集团进入对方区域开展业务，形成全方位的竞争格局；划分自然垄断业务和竞争性业务，逐步放宽外资和民营资本参与竞争性业务，进入石油勘探、开采、管网运输、石油化工和油品流通领域；鼓励社会资本进入天然气管网建设。

（2）规范市场秩序

 应该继续减少政府的行政审批，国家只审批关系经济安全、影响环境资源、涉及整体布局的重大项目和政府投资项目及限制类项目；营造良好的交易环境，积极推进电价改革，建立与电力市场目标模式相适应的科学合理的电价形成机制、市场竞价机制和高效、有力的电价监管机制和高效、有力的电价监管体系；加快石油天然气价格形成机制的改革，减少政府对油品和天然气价格的直接干预，同时加强对具有自然垄断特征的管网设施的价格监管；建立煤炭产业市场化管理体系，科学地确定煤炭资源市场价格和公开招标拍卖的规则，构建公平、公开、54公正的煤炭资源市场化配置管理体制和运行机制；规范市场秩序，引导企业行为，使得市场机制在引导煤炭产业和煤炭企业发展上起主导作用。

（3）打破行业界限，促进能源产业融合

 能源产业是一个有机的整体，煤炭、石油和天然气不仅可以相互替代，而且都可以转化为电力，新能源和再生能源可替代传统的化石能源。应该按照能源上下游产业的一体化和经济高效原则，组建能源产业集群；通过能源产业的相互融合，提高能源产业的利用效率，减少能源浪费。改革的重点应该在发电市场、石油批发零售市场等下游产业及炼油中游产业放开市场准入，改变煤炭产业“画地为牢”、过度分散的局面，组建几个跨区域、跨所有制、跨行业（煤电、煤化工）的大型煤炭企业集团。

（4）推动能源企业建立现代化企业制度

 要加快国有能源企业的产权制度，大力发展混合所有制经济，改变当前国有能源企业普遍存在的“一股独大”、“内部人控制”、公司治理结构不规范等问题。应该完善国有资产管理体制，为跨地区、跨部门和跨所有制的上下游一体化整合创造良好的条件。

3．组建专业化的能源监管机构

 虽然短时期内建立完善的能源监督管理机构存在较大的困难，但依托现有的管理机构，建立分行业的监管体系还是可以的。

 针对化石能源开采过程中资源无偿使用、资源浪费、环境污染严重等问题，应该整合国土资源部、发改委、中国石油天然气总公司等部门单位的相关职能，建立化石能源资源开发监督管理委员会。该委员会主要职能是监督化石能源资源开发，制定资源有偿转让的实施细则，实施化石能源资源的价格监管，协调有关部门对资源的规划和管理，负责资源开发对生态环境破坏的补偿等。[7]

 天然气行业在我国尚处于发展阶段，其下游领域的管道运输和城市配气环节具有很强的自然垄断性质。随着西气东输工程的竣工和其他天然气项目的运作，天然气行业发展对国计民生的影响将越来越大。因此，要改变目前由政府管理的模式，把它作为我国推行能源现代监管方式的试点，成立天然气监督管理委员会。

 建立监管机构要科学进行监管权力的横向划分与纵向划分。可采取垂直设立的方式，组建中央、地方两级专业化的能源监管机构，对能源行业实行独立监管机构，对能源行业实行独立监管、依法监管。

参考文献：

[1] 国家电力公司战略研究与规划部.中国能源五十年[M] .北京:中国电力出版社,2002,1-7.

[2] 杨庆舟.我国能源管理体制变革模式研究[J] .煤炭经济研究,2007,(4).

[3] 陈元.能源安全与能源发展战略研究[M] .北京:中国财政经济出版社,2007,154-158.