内容摘要：能源战略与能源规划在能源法中的理性构建成为一国能源对策体系科学稳定的基础。无论是能源战略的实施，还是能源规划的操作都必须有能源法的制度规则，能源法也会因能源战略和能源规划的理性构建提升制度绩效。

关键词：能源战略和能源规划　能源法　制度绩效

能源战略和能源规划与能源法共同构成了一国能源对策体系的稳定结构。然而，作为公共政策工具能源战略与能源规划经常被混用或共用。这种混用或共用在技术构成上可能打破能源对策体系的层级，影响到能源对策体系结构的稳定；在制度构成上可能妨碍能源对策的定位，影响到能源对策制度绩效与制度成本之比。笔者以为，能源法律是清晰二者边界的基本工具。只有将二者在法律制度上实现理性构建，才能从根本上解决能源对策体系科学性与完整性。本文从能源法律理性与法律规则上界定二者，以期为正在制定的《能源法》提供理性与制度选择。

一、国家权力政治—能源战略决定法律

⒈能源战略是国家宣言

能源战略和能源规划与能源法是以国家为主体的政治权力游戏规则。能源战略和能源规划与能源法都是国家权力的要求与表现。然而，能源战略和能源规划与能源法的核心是能源战略，能源规划与能源法则是实现能源战略的手段。什么是战略？从战略学上看，它是“为了达到目的而最佳利用资源的行动规划”。[1]显然，战略本身就包含着目的、规划与规则。从管理学上看，企业战略也包含了这些内容。如艾尔弗雷德·钱德勒认为：战略“……决定企业基本长期目标（goal）和目的（objective），明确了实现目标所必需的一系列行动及资源配置。再如肯尼斯·安德鲁斯也认为，战略包括“……目的、宗旨（purpose）或者目标的模式，以及实现这些目标的主要政策（policy）和规划(plan)，通过这种方式定义了公司正在从事的或应该从事的业务，以及它现在所属于的或应当属于的企业类别。” 贝赞可等则进一步解释认为：“‘长期目标’和‘主要政策’等表明战略与企业组织所面临的重大决策有关系，这些决策最终会决定组织的成败。战略的定义强调‘目的的模式’和‘企业经营的框架’，这说明战略表现的是企业一贯性的行为，而这又意味着战略一旦确定，就不容易更改。最后，战略明确了‘企业现在所属于的或应该属于的企业类别’，这个观点说明战略决策塑造了企业的竞争角色以及企业领导层对于如何在竞争环境中获得成功的总体解释。简言之，战略是组织成功的基础，这就是为什么战略研究既是一项有利可图的，又是一项需要智力投入的活动。”[2]能源战略是国家为主体的战略，却具备企业战略的基本属性。如果说企业战略是企业竞争的策略，能源战略则是国家竞争的策略。能源战略包括国家的长期目标，重大措施的选择与结果分析、一贯行动、国家的定位以及国家未来价值取向等。能源战略是一国未来有关能源的行动方案及可能进行的选择。因此，能源战略是可预期的国家行动纲领。

⒉能源战略是国家行动

能源战略国家行动的性质表现在：⑴是国家发展战略即经济和社会可持续发展战略的重要组成部分。能源是社会生产力的核心和动力源泉，是一国可持续发展的物质基础。无论是21世纪还是下个世纪，甚至以后的各个世纪，各国都必须妥善解决能源问题，这就必须有解决能源问题的长期的、带有方向性的行动纲领，否则经济和社会的可持续发展就是无本之木，无源之水。经济社会中任何发展都要以能源问题的解决为前提，因而各种发展战略都是以能源战略为前提或者同能源战略相结合的。⑵是一国总体战略目标实现的行动纲领。能源是制约一国经济和社会可持续发展的瓶颈，没有能源的安全和有效的供给任何经济和社会发展目标都难以实现。能源战略对能源供给做出长期的合理安排，能使一国总体战略目标落到实处，有可靠的物质基础作保证。⑶是一国能源对策的指导思想。一国采取什么措施、制度、方法解决能源问题是能源战略确定的。能源战略是经济与社会可持续发展战略的组成部分和总体战略目标的行动纲领，是一国能源发展的指导思想及长期性、根本性规划。解决能源问题的关键是能源战略的实现，政府的能源政策和国家能源法都应体现能源战略，把能源战略作为采取行动和手段，设立和实施制度，制定计划和措施的根据。而能源战略一般也对能源政策和能源法做出指导性安排。能源战略是一国能源对策的精髓和灵魂，不仅决定了能源政策的重点和能源法律制度的安排，而且还预示了能源对策的未来。⑷是一国能源发展规律及特殊性的总结。能源战略是研究能源对经济社会可持续发展满足需求的基础上进行的理论分析和安排。因此，能源战略不仅要对一国的社会制度、经济体制、经济结构、能源资源条件、技术水平等具体因素进行全面分析，而且要对能源生产和消费的成本与绩效进行分析和诊断，特别是对现行能源政策和能源法进行研究，从而进一步揭示能源发展的未来，保证能源对经济和社会可持续发展的满足。

⒊能源战略是国家的理性选择

能源战略以一国国情为客观依据。能源战略作为可持续发展战略、行动纲领和指导思想都必须从一国现状出发，即从国情出发进行客观、综合地考察分析，针对一国能源开发利用中的主要问题，提出科学、可行的战略思想，纲领及理论观点。必须作为能源战略基本依据的有：人口发展，能源资源存量，能源结构和经济格局，能源生产和消费水平，能源资源配置机制，特别是经济和社会可持续发展，总体战略目标对能源供给的特殊要求及障碍的排除。如2001年《美国国家能源战略》就是以解决美国能源供给的安全保障迫切性，进一步提高能源效率和改善能源利用与环境协调关系的实际为客观依据的。

能源战略以国际承诺和义务为主观依据。地球的整体性和相互依存性决定了可持续发展的国际性，即没有任何一个国家能单独实现可持续发展，只有建立起新的促进全球可持续发展的伙伴关系，才可以实现一国的可持续发展。这就要求各国政府切实地负起责任，履行国际承诺和义务。能源是可持续发展的直接制约因素，而且开发利用跨国界和具有国际性，各国能源战略必须以切实履行其国际承诺和义务为目标。必须确保在一国主权管辖或控制的范围内提高能源和资源的使用效率，减少废弃物的产生，防止和防治污染，不致损害其他国家和地区的环境；必须将环境和发展内涵纳入决策，安排旨在保证可持续发展的能源政策和能源法及其制度。因此，一国能源战略必须与国际承诺和义务相一致。[3]

⒋能源战略的变迁：国家权力从对抗到依存

环境保护成为能源战略的重要内容虽然已近二十年，但是真正作为各国的行动战略是本世纪的事情。从确定共同有区别环境责任的原则，到诸多国家签订京都议定书，再到应对气候变化国际会议的召开，节能减排跨越“地缘政治”与国家权力，逐步成为各国必须面临的任务。正因为如此，有人甚至认为，环境战略是国家权力依存的第一个战略。“作为实现国家目的的手段”，能源战略属于国际政治，而“国际政治像一切政治一样，是追逐权力的斗争。无论国际政治的终极目标是什么，权力总是它的直接目标”。[4]能源战略一直是“国家权力制约国家权力”，实现“权力均衡态势和旨在维护这种态势的政策”，[5]能源战略经常成为“分而治之”、“权力对抗”、“军备联盟”的国家竞争，特别是“资源战争”的利器。针对波斯湾、里海、南中国海以及非洲大陆石油天然气占有控制所展开的“石油安全政治”就是能源战略的典型形态。能源战略与对外依存度特别是海外资源攫取相关，此时的能源战略直接构成了军事战略。“作为世界上的头号石油和天然气消费国，不间断的能源供给流对它尤为重要，美国必须保持海外供给的畅通，否则其经济将面临崩溃。”“能源资源是有形的资产，容易遭到国外政治动乱和冲突的危险的威胁—因此，据说，它们需要有形的保护。尽管外交和经济制裁对于促进其他经济目标实现是有效的，但是，只有军事力量才能保证来自（或穿越）遥远地区的石油和其他紧缺物资在战时和危机关头的持续畅通流动。”[6]实际上能源占有的意义远远超出了军事。 如产油国在国际上的话语权就是如此。如有人描述的，“正是石油使地图上的这些小块块似乎在一夜之间变为我们所称的重要国家，甚至成为世界政治中强有力的因素。换言之，没有任何东西可当作权力的国家，缺乏传统上构成国家权力的所有要素的国家，因为拥有了一种重要的财富—石油，突然成为世界政治中强有力的因素。这一事实对世界政治具有革命性的重要意义。”[7]从枪杆子出政权到“油桶子里边也出政权”，这显然已经成为一条实现国家权力政治的必由之路。但是能源资源的富有必须有相应的工业能力保证，这恐怕是大多数产油国在国际政治中没有保持话语权的原因。这就决定了能源战略的内容不单纯是对能源资源的拥有，还包括对能源资源开发能力的培育与养护。其实，国家权力政治的相关内容恐怕大部分可以进入能源战略。正因为如此，能源战略担负着一国国家政治权力重要角色。

然而随着“冷战”结束，资源控制再一次回归能源战略的重点，从“地缘政治”（geo-politics）走向“地缘经济”(geo-economics)。特别是随着世界经济的全球化进程加快，作为国家间政治的能源战略更被寓于了国际合作的内涵。以能源交易为内容的经济合作在一定程度上开始纳入国家权力政治，甚至成为国际权力政治的重要内容。“在和平的情况下，所有的市场都是在一个政治框架中运行的，全球市场依赖于国际权力结构。”[8]全球化促成各国互为一体化，资源国与工业国，你中有我，我中有你，能源战略从国家权力政治走向国际政治，从相互对抗到相互依存。“相互依存是指一个体系中的行为体或者事件相互影响的情势。简单地说，它指的就是互相依赖。……国家之间的相互依存意味着国家‘同甘苦、共患难’。”[9]相互依存也是一些试图与外界隔绝的国家如朝鲜、缅甸和古巴等付出了巨大经济代价以后让各国开始警悟的。当然国家权力之间的相互依存并不意味着只有获益。“即使处于相互依存的状态的国家可以共同获益，它们也可能为了利益的分配而发生争斗。”“经济相互依存也可能被当作一种武器来使用。”[10]因此，“相互依存的收益有时被分为‘零和’（zero sum）、‘非零和’（nonzero）两种类型。在零和的情势中，你的所失就是我的所得，反之亦然。在正和（positive sum）的情势中，大家都获益；在负和（negative sum）的情势中，大家都受损。”[11]因此国家权力之间，“既有零和的相互依存，也有非零和的相互依存。”“新的经济相互依存政治既包含竞争性的零和内容，也包含合作性的正和内容。”[12]相互依存有赖于各国意愿的一致性和信息的对称性。同时，在相互依存的政治中，国内问题与对外事外务交织在一起，界限越来越模糊。从这个意义上讲，“正在发展的全球经济相互依存网络不仅导致共赢，也产生了政治问题。在经济全球化，权力政治正变得更为复杂。”[13]

能源战略从权力政治走向权力合作，从政治博弈走向经济博弈，各国“经常制定相互依存关系中的交易规则。极力利用国际制度来制定规则，影响牌桌之间筹码的转让。”[14]同时进一步加强国内制度的安排，特别是能源规划与能源法律的制定与完善。正是从这个意义上看，能源规划与能源法是能源战略国际制度向国内制度的延伸。当然，这并不是说，能源战略从国家权力政治发展到国家权力合作后才有了能源规划与能源法，而是说能源战略有关国家权力政治和合作的内容进一步向能源规划与能源法渗透。同时，各国就能源问题积极开展各种形式的能源外交，实现区域或全球对话。如果说过去能源对话更多只是石油输出国组织（OPCE）与国际能源机构（IEA）的对话，“八国集团”（G8）会议，现在则更多是“国际能源论坛”，甚至有联合国相关组织参与组织国际能源对话。这些对话“其使命是探索不同经济形态相互配合，协调能源政策，从而进一步促进全球政治、经济的一体化。”[15]通过对话，各国能源战略目标，甚至是措施彼此更加透明，甚至趋于一致，如除了上述节能减排战略和环保战略外，能源安全战略，能源效率战略等战略的制定与安排也开始更趋于维护共同秩序与利益。显然，基于经济全球化及国际政治权力结构的形成，国际能源市场已经不再是能源生产国市场，而是生产国与消费国公开公平博弈的市场。

⒌能源战略决定能源法

与能源法相比，能源战略是更高层次的国家意志。⑴更具有科学性。能源战略是对能源发展总规律、总趋势和总方向的揭示，是集各学科逻辑经验实际运用的总结。而能源法受限于立法者自身条件、立法体制与程序、立法技术等诸因素的影响，会使法律失去科学性。⑵更具有权威性。能源战略关系国家安危与存亡，是一国根本利益的表现，而能源法在平衡社会利益时，难免牺牲部分人的利益，影响到其执行。正因为此，在一国能源发展过程中，能源战略是行动依据，能源法则是行动规则。能源法往往根据实现能源战略的需要进行立改废。另一方面，能源战略只是理论和原则的综合体，并不是行为规范，它所确定的方向和目标的实现有赖于能源法的实施。与作为政府行政行为的能源规划和能源政策相比，能源法可以通过法律规范，将能源战略的要求构造成具体可行、有效力且可以操作的法律制度，为能源战略的实施形成稳定的行为机制。

同时，能源法是能源战略实施最有力的保证。能源法是一国法律体系中的重要组成部分。能源法作为独立的法律部门而存在是不以人的意志为转移的。首先，能源问题的解决需要能源法。能源问题是一国经济和社会可持续发展的“瓶颈”，是一国国家安全和社会秩序稳定的前提，能源问题的解决上升到法律，安排能源法及其制度，形成长期和稳定的行为机制，使能源问题的解决制度化、法制化是历史的必然。其次，能源物质利益关系的完整性、系统性和过程性特点及其调整方法的特殊要求，决定了必须有能源法对其进行完整、系统和全过程的调整。而这种调整并不是其他法律部门所能替代的，也不是自然资源法、环境法所能包含的。自然资源法的调整主要是保护环境，防止和防治污染，并没有将能源开发利用同保护环境、防止和防治污染统一在共同的行为过程中，而是对能源环境的结果进行调整，终于使能源成为最大的污染源，环境法对能源物质利益关系的调整也是不全面的。再次，能源法已为各国普遍采用，使能源开发利用及其规制合理化、有序化，为能源问题的解决供给了制度空间。最后，能源法及其制度已同其他法律及其制度结合成有内在逻辑结构的法律和制度体系。如与自然资源法、环境法等经济法律和制度不仅在制度实施上有结合，而且在法律部门的关系上也具有密不可分的性质。纵观世界各国特别是工业化国家能源法及其制度已经成为国家法律体系的重要部分，离开能源法及其制度，一国法律体系是不完全的。

 二、政府行政行为—能源规划决定于法律

⒈能源规划是政府行动纲领

政府是实施能源战略的主体，一国能源战略确定之后，政府就根据其制定能源规划。为了实施能源战略思想、重大措施，能源规划的内容一般包括规划期内的能源思想、阶段目标与任务，产业政策、量化指标与措施等。由于政府实施能源战略的层级不同，能源规划可能表现出不同法律性质。如有议会批准的法律文件性能源规划，有政府行政法规级的规划，如美国《2006年政府先进能源规划》，也有能源主管部门行政规章级的规划，如美国能源部的每年发布的《美国能源战略和能源规划》。地方政府也有自己的能源规划。能源规划由综合能源规划和专项能源规划构成。一般来说，政府特别是中央政府发布的能源规划大多是综合性的，而能源主管部门发布的能源规划大多是专项的。无论是中长期规划，还是年度计划都是如此。

能源规划往往是能源战略期内的阶段性目标、措施与手段。量化指标经常成为其典型表现形态及效力的必然要求。能源规划是能源战略的行动纲领或行政过程，是国家权力政治在政府工作中的集中表现。由于能源战略与能源规划方向所指一致，内容大多相同甚至重叠，在没有法律程序明确区别的国家和地方，能源战略与能源规划经常是混同的，有时甚至是你中有我，我中有你。但是二者还是有明显区别的：⑴能源战略是国家权力政治的重要组成部分，是国家间的政治与合作方针，是政治更是决策；能源规划是政府行政纲领，是政府行政实现政治的思路和具体操作措施与行动方案。⑵作为规范性法律文件，能源战略理性要求更高，原则性规定更多，其驾驭一国能源对策体系的指导性与宏观性能力，并不是能源规划所有并能替代的。能源规划效力再高也是实施能源战略的具体措施和行动，而不是能源战略，如各国类似于中长期国民经济发展规划中的能源规划就是如此。⑶能源战略首先是国家宣言，是原则，较多的是对国家发展方向的引领，是对国家和全民行动的理论确定，其效力更多表现在对包括能源规划、能源政策与能源法在内的行动规则或制度的指导与协调，而不一定体现在对行动主体的要求上，这一点类似于宪法性文件的约束力。而能源规划除有少许行动原则外，更多的是操作性规则，是政府、企业或公民的行动规则。无论是指导性的规则，还是约束性规则都是行为主体行动准则，差别只是对行为主体拘束程度要求不同而已。不能不说，经过议会立法程序批准的国民经济和社会发展规划当然是具有法律效力的，这类规划比政府、部门和地方政府批准发布的能源规划效力要高。从某种意义上讲，其他能源规划要受国民经济和社会发展规划的约束。因此，这类能源规划不仅对于执行规划的行为具有约束力，对制定能源规划的行为也有一定的约束力。虽然这种行为是政府制定能源规划的行为，即抽象行政行为。但就其规则的功能来看，更多的还是政府能源工作的操作性规则。

⒉能源规划是能源战略实施的方案

在一国能源对策体系中，能源政策是最丰富最活跃的对策，因而成为能源战略实施的具体措施。然而，能源政策绩效却是在能源规划的统领与安排下实现的：⑴能源规划是能源政策确定的前提。如上所述，能源规划将能源战略目标等内容分解成阶段性目标、措施与手段，确定为量化指标，而政府在能源规划执行中将会制定各种能源政策具体来实施能源战略，从而使能源政策成为能源对策中最丰富的社会实践活动。从三者规范产生的关联性看，虽不能说能源战略派生了能源规划，能源规划派生了能源政策，但是前者都是后者产生的前提，后者都是为前者的实施服务。从理论上看，在一个严谨的政策结构中，正如能源规划不可离开能源战略一样，能源政策也不可远离能源规划，否则能源政策就没有存在的根据。同时，因为能源规划确定了明确的目标，并可能有授权及其他要求，能源政策才可能表现出丰富多样的内容，如针对能源供给与需求、生产与消费、国内与国际形势等能源问题的具体情况，制定和实施的对策和具体措施如税费政策、价格政策、竞争政策等；灵活多样的方式如为应对能源投资的风险性、不确定性及国际流动性，而采取的形式多样，应变力和适应性强的对策。能源规划特别是中长期规划有些就是能源战略的内容或细化，实现规划就是实现战略，至少是阶段性实现。如果每个阶段都能实现，则能源战略实现就有了可靠的基础。从能源规划在能源战略与能源政策的互动中可以看出，能源规划架起了原则与规则的桥梁，保证了能源战略对能源政策的引导，也满足了能源政策对能源战略的要求。

⑵能源规划是能源政策有效的根据。一个成熟的能源规划往往会使能源政策得以长效实施。一般而言能源规划的科学与合理直接决定了能源政策的科学性与合理性。从一定意义上讲，能源规划对能源战略实施的效力除规划本身的指导与安排如重点项目外，经常是通过能源政策的效力表现出来的。因此，能源规划是建立科学稳定的能源政策体系的前提。能源规划既要为能源战略实施安排执行主体、项目、资金及其管理与监督方式，还要为能源政策开拓空间，打通环节。在能源对策中，能源战略是一国能源开发利用的总方针、基本原则和带根本性的措施，能源法是能源战略实施的制度选择和制度安排，能源政策则是能源战略和能源法实施的具体手段措施。作为比能源政策更抽象的能源规划往往是能源战略与能源法理性及效力的传感器。与能源战略和能源法相比，能源规划对于能源政策的作用更具有实践性。能源战略的实施实质上是能源战略从总方针、原则和根本性措施变为行为准则、规范和可操作制度的过程，在这种变化过程中能源政策的作用是积极有效的。能源政策是实施能源战略的行政措施，而政府及其行政行为的性质就成为考察能源政策作用的出发点。无论能源政策在实现能源战略中有多少灵活性和作用都是在能源规划的范畴内实现的。因为能源规划往往是能源政策的总纲，一旦能源规划形成即产生对能源政策的效力，这种效力虽不具有上位法的决定性，却具有明显的方向性与指导性。虽然，这种方向性与指导性只是基于行政组织、行政程序与行政行为结构的合理性而生的。一般而言，综合性能源规划与综合性能源政策相匹配，专项性规划与专项性能源政策相匹配。行政目标确定之后，行政过程是个执行过程，既要有方向性指导性措施，也需要具体执行的措施。能源规划就是确定行政目标并指引方向的措施，而能源政策就是具体执行的措施，为此能源政策总是与能源规划相匹配才能保证行政过程的同一性，进而保证行政组织目标的实现。如此，其最终的结果就是能源战略的实现。

 三、能源战略和能源规划与能源法的结构选择

能源战略和能源规划与能源法共同构成一国能源对策体系的基础。尽管能源战略与能源规划的边界存在争议，能源规划与能源政策的边界也存在争议，单就一国能源对策组成来说，能源战略和能源规划与能源法是基本结构。三者相互依存，共同发挥绩效，同步发生变迁。

⒈能源战略和能源规划与能源法相互依存

在一国成熟的能源对策结构中能源战略和能源规划与能源法总是相伴而行，相互依存的。作为国家权力政治的能源战略从理论到行动，既需要政府的组织指挥协调与监管，也需要法律制度安排出长期稳定的制度空间，特别是安排出政府不为，或不能为如产权交易等基本制度的空间。如此，能源战略实施必须以能源规划为路径，以能源法为空间。如果说，能源规划主要是将能源战略思想、措施等具体化，从而保证能源战略的实施。而能源法对能源战略的作用更大。如国家能源战略与能源法合二为一的能源法律制度安排，如美国能源政策法既可以直接将能源战略法定化，又可以将有关战略思想与措施直接设计与安排成法律制度。日本的能源政策基本法也有这个意思。此时，能源法对能源战略的作用是双重的。既可将能源战略内容直接规定为法律，为能源战略的制定提供了新的路径；同时为能源战略的实施提供法律制度的保证，即使在能源战略成为宪法性文件的国家也可为能源战略提供法律规则。当然，这种情况也会存在风险，即当能源战略在做出创新性调整时，直接上升为法律，即该成为操作性规则，假如能源战略是一个错误战略，则可能会带来不利的后果。能源规划从思想、指标到实施，既需要战略思想、措施的导航与保障，使之成为科学合理能有明确价值导向的，并且能适用的政府行动，特别是能统领能源政策，发挥出政府的活力，也必须拥有丰厚的理论基础，与高瞻远瞩的思路；能源战略显然是能源规划的思想来源，原则与规划的航标灯。同时，能源规划实施需要各项能源政策得到实施，也必须有能源法各种制度的保障。能源法则更需要能源战略提供能源安全、能源效率与环境保护的理性，并按其进行制度设计与安排，也需要能源规划为能源政策提供更多的思想源与规则源，从而为能源法各项制度的实施提供操作性措施，保证能源法制度作用有更大的空间。这是因为能源规划是政府调整、引导、控制能源经济系统稳定运行，并达到能源战略确定的某一时期目标的一系列行政手段和措施。能源规划是为能源战略服务的，能源战略的目标就是能源规划的重点。特别是根据能源规划安排的能源政策是行政规范，由政府或政府部门推行和实施，涉及面宽，如能源的生产布局、投资、技术装备、价格、税收、信贷、贸易等，有大量技术性数量化规范，实施起来方便灵活，有一定行政裁量范围。能源政策的这些特点会为能源法的实施带来更多的机会。同时，能源法与能源政策是相互依存的。能源法的法律规范和制度部分是从成功和有效的能源政策中提炼的，能源法的制订和实施也往往以科学的能源政策为背景，而能源政策的制订和实施需要有能源法的根据。能源政策与能源法优势互补，使能源战略的实现活动不仅是丰富的，也是有程序保证的。能源战略和能源规划与能源法是一国能源对策的完整体系，其中包含着理论与方案，规则与制度，更有层级与位阶的差异，但是各有其相互不能替代的功能，只有三者链接共同发挥作用，一国的能源对策结构才是完整的和有效率的。反之，缺乏任何其中任何一个，非但其他二个无法发挥绩效，一国也无法形成能源对策结构，总会为这样或那样的能源问题所困扰。总之，能源战略和能源规划与能源法相互依存与发展，共同铸成了一国能源对策。

⒉能源战略和能源规划与能源法共生实效

从理论上看，在一个成熟的能源对策结构中能源战略和能源规划与能源法从效力到实效是共生的。能源战略从效力到实效有赖于能源规划与能源法从效力到实效。从一定角度看，能源战略是理论纲领并不是行动纲领，能源规划与能源法才是具体的行动与规则。能源规划与能源法没有效力或者没有效实施，能源战略是绝不可能从效力到实效的。能源规划既要按生效的能源战略设计阶段目标与措施，也要按能源法法律制度进行编制，保证其科学与合理。在三者构成的能源对策结构中，能源规划层级最低，无有效能源战略指引与支撑，能源规划会成无本之木，无源之水；无能源法规范，能源规划则会无拘无束，且无效力保证，甚至是有无一样。长期以来中国能源规划没有效力保证，一个重要的原因在于没有法律约束力。虽然中国从“十一五”规划起，能源规划量化指标也有了约束性指标与指导性指标之分，但是约束性指标依然是靠政府官员的德性来维系的。同时，能源政策的效力靠行政手段和措施维持是不稳定的，政府换届，体制改革，甚至政府首脑更换都可能影响能源规划的实施。具有法律效力的能源战略，特别是成为宪法性文件的能源战略不仅是能源法的思想渊源，也是其法律渊源。无论是立法原则的确定，还是制度的设计与安排，能源法都应当是能源战略从效力到实效的最稳定的表现和要求。能源战略从政治上作用于能源法及其制度安排的意识形态，为其提供依据和指导，决定能源法的理性。而有效的能源规划可以提供更多的有效的能源政策，不仅保证能源法的实施，还能为其提供规范来源，为能源法及其制度的构建，特别是政府规制制度的构建奠定基础。因此，能源战略和能源规划与能源法从效力到实效可能是时间上继起，空间上共生的。在能源战略与能源法合二为一的情况下，其效力与实效的共同性就成为不言而喻的。三者中任何一个无效或不能从效力到实效，都会造成整个能源对策结构的无效或不能从效力到实效。

当然，上述讨论的效力或实效都是指三者朝同一方向的效力或实效。三者只有同一方向发生效力才能形成合力，才能真正形成一国所需要的能源对策结构。否则，三者从效力到实效非但不会解决能源问题，还会形成解决问题的屏障。当能源战略和能源规划与能源法效力方向一致时，能源战略和能源规划是能源法律与相关法律结构的“润滑剂”，成为降低法律成本运行制度结构。反之，就会出现制度冲突与挤出。如此，能源对策结构不仅会带来较大的政治交易成本，还会带来更大的交易成本。

⒊能源战略和能源规划与能源法同步变迁

一国能源对策结构不是永恒不变的。当客观与主观条件成就时，能源战略和能源规划与能源法就会发生变迁。能源战略是能源对策结构的基础，是能源规划与能源法的制度根据。能源战略的任何改变都可能带来能源规划与能源法的变迁。能源战略决定能源规划与能源法的制度变迁。能源战略的思想或理论的任何变化都会带来这种变迁。一般来说，能源战略改变的原因有：客观上国际国内能源供给或需求情势发生变化；主观上国家权力政治发生变化、国家战略发生改变，科学理论研究发生重大改变等。能源战略的改变有质的变化，也有量的变化。质的变化如从开源战略到安全战略，从安全战略到效率战略，从效率战略到可持续发展战略，以及从对抗战略到合作战略等的改变。这些变化都会带来能源规划与能源法的重大变迁。如从效率战略到可持续发展战略，能源规划与能源法就会设计与安排兼顾代内公平与代际公平的措施与方案，加强政府责任，加强环境保护，增加公众参与，同时在制度上要妥善处理好市场供给与政府监管的关系等等。再如从对抗战略到合作战略，能源战略会进一步影响国际能源法的变迁，同时也会影响到能源规划与能源法的变迁，促成国际制度向国内制度的变迁。此时能源规划与能源法就要在投资与贸易领域较多地安排吸引外资的合作制度，能源规划还会安排更多的合资项目等。当然，能源战略量的变化是更多的。如战略方向与重点的调整等，如节能减排、替代能源、发展清洁能源等战略的调整，就会让能源规划与能源法做出建立节能减排责任制、完善节能法律制度，激励风电及其他可再生能源、发展核电等安排。

当然在能源战略与能源法，特别是能源战略和能源规划与能源法集于一身时这种变化是在同一个过程的同一个规范上实现的。其实，如果能源战略与能源法合二为一，因其同属于国家意志还是可以理解的。假如能源战略和能源规划与能源法合为一体，就会出现能源对策结构的不合理。因为能源规划是执行行为，与能源战略和能源法有本质的区别，特别是如此会扩大政府自由裁量的范围，造成政府或政府部门权力滥用或者设租寻租。从这个意义上讲，能源战略与能源规划必须严格区分，能源规划必须在能源法的管束下运作。

能源战略和能源规划与能源法的同步变迁是从能源战略的改变或调整自上而下发起的。如果是能源规划和能源法改变自下而上发起就不会是同步的。如当能源规划与能源法实施某种思想或重大制度出现成本过大时，也会对能源战略的调整提出要求。此时能源战略的反应可能会比较慢。至少要由法定组织按法定程序进行修订。一般来说，这种情况可能实践中不会发生。但在理论上不能做这种排除。

能源战略是直接决定能源法及其制度变迁的因素。深入分析能源战略可以把握能源法及其制度的价值取向及其变迁轨迹，深入分析能源规划与能源政策可以在使能源法及其制度更加完善的同时，认真摆正能源战略和能源规划与能源法的关系。

 四、中国《能源法》—能源战略和能源规划的制度选择

⒈《能源法》为能源战略实施提供保证

作为能源基本法的《能源法》不仅直接确定能源战略的地位、效力、制定程序以及相应的法律责任，还将能源战略的制定、实施制度化、法制化，为国家建立科学稳定的能源对策体系提供规则保证。特别是《能源法》将能源战略思想上升为法律规范，并根据能源战略要求设计与安排相应制度，如能源管理与监管、能源储备、能源市场竞争、推进清洁能源与新能源以及能源科技创新等制度，将能源战略贯彻始终。《能源法》的制度设计还决定了单行能源法对能源战略实施的制度设计与安排，尤其是根据能源法律将派生大量进行操作的行政法规与规章，以及地方法规与规章。同时，《能源法》的制度还关系与宪法、基本法以及相关部门法律的协调链接，能源战略思想还可能基于法律效力与法律文化在更大范围内进行传播。《能源法》中的能源战略制度以及相应制度中体现的能源战略思想与内容将会成为能源战略规范的核心部分。2005年美国能源政策法出台时，美国总统布什评论：“是十多年来，首次为美国提供了一个全面的国家能源战略，对长远的国家和经济安全，将发挥极为重要的。”从某种意义上讲，在中国没有正式的能源战略前，《能源法》还有国家能源战略的替代作用。

⒉《能源法》为能源规划提供依据

能源法律必须保证政府能源政策都纳入法律制度的边界内，这既是政府合理行政和依法行政的要求，也是保证行政程序公正和行政效力的要求。能源政策本身可以有繁简之分，却难有层级之分，无论涉及哪种经济政治手段，还是关乎哪个领域都必须在能源法律中有所体现。但是一旦有了不同层级或位阶能源法律的支撑，能源政策也能表现出不同的效力，虽然这种效力也可能在实施过程中没有区别，但在能源政策构成中却是有区别的。有时根据其依据的法律不同，而有重点与一般之分。能源法律制度与能源战略、能源政策等正式制度结构庞大，内容丰富，但却是极容易建立并存在的机制。无论是国外经验总结，还是本国成功能源政策效力的提升，以及政府部门的权力博弈和利益博弈都可能因能源政策的灵活性而更容易实现。

⒊《能源法》界定能源战略和能源规划

《能源法》的原则性规范要体现能源战略思想、能源规划及其他重大能源政策；规则性规范则要安排能源法律据以运行与操作的基本能源法律制度。

⑴能源战略法律制度

《能源法》中重中之重的法律制度就是能源战略制度。此项制度的核心是确定能源战略的内容、法律效力，编制程序。按中国现行立法体系，《能源法》无论是否为基本法，能源战略是否成为宪法性文件，只要《能源法》中设计安排了能源战略法律制度就能使能源战略成为国家制度。当然，能源战略能够上升为宪法性文件的地位是最理想的。《能源法》对能源战略法律制度的规定具有确定的法律含义：①确定能源战略的内容。从一定意义上讲，这是法律对能源战略的解释。法律中解释概念在中国现行立法中为数已经不少。在此对能源战略内涵及外延做出规定，对澄清已经混乱多年的中国能源战略表述具有极为重要的意义。能源战略的权威性首先在于它的确定性和唯一性。而法定是能源战略拥有权威性最根本的保证。②法律效力。能源战略是国家权力政治的理论纲领，也是行动纲领，一旦形成即对于所有能源对策与行动具有权威性。作为原则或理论，能源战略既应成为能源法律立法的依据，也要指导法律制度设计与安排；对于能源规划与能源政策等效力则更加明确。同时作为法律制度，能源战略的原则与理论又予以了法律规则的保证。凡是上升为能源法律制度的能源战略，即具有操作性，成为可以直接实施的能源战略。凡是违背上升为能源法的能源战略的行为即构成违法行为，触及能源法律的还要承担相应的法律责任。③编制程序。编制程序是保证能源战略权威性的前提。只有按法律规定的程序制定能源战略，能源战略才具有严肃性，才能成为真正意义上的国家权力政治，由此能源战略的实施才能成为理性化的活动，即得到实施的边际效力，而不仅是因为其有法律规定才有实施保证。

⑵能源规划法律制度

能源规划制度是能源法律实施与操作性的制度。此项制度的核心是确定能源规划的内容、法律效力，编制程序。中国具有规划与计划管理的传统，即使在过去计划经济体制下，规划也是非常重要的手段。中国在向市场经济渐进政府职能转型中，对能源开发利用实行规划管理亦是政府的主要职能。其实对资源能源环境实行规划管理也是世界各国的管理范式。在中国，政府进行能源规划管理更应当是轻车熟路。然而，作为对资源能源环境管理的重要手段的能源规划在中国并没有受到应有的重视，规划经常流于形式，或者成为人们对政府行为的戏言。因此《能源法》对能源规划制度专门做出安排是必须的。《能源法》安排的能源规划制度的内容包括：①规划内涵。能源战略与能源规划内涵不清，外延不明的现象已经存在多时，为此已经严重影响到能源战略的确定。甚至经常成为政府权责纠纷的原因。从一定意义上讲，是能源规划搅乱了能源战略的确定。在法律上将能源规划严格界定在政府执行层面，划清其与能源战略的边界对建立科学的能源对策体系具有积极的意义。②法律效力。能源规划本是政府能源行政管理的统筹方案，在政府其他行政行为或能源政策在各国能源管理中居于重要地位。然而，在中国能源规划经常是没有效力的。为此，法律必须明确能源规划的适用范围及对其他能源政策与措施的效力。③编制程序。这是保证能源规划从效力到实效的前提。能源规划缺乏权威性与效力，一是因为没有法律制度保证。二是规划本身存在各种不科学或不切实际的情况。本来就不想或者无法执行。一旦按法定程序做出规划，使规划成为法律事实，并且有了相关公共财政制度的保障，能源规划就应当成为可执行和必须执行的行动方案。

能源战略和能源规划在《能源法》中的设计不仅关系到能源战略和能源规划的实现，也关系到能源法制度设计的成败。因为能源战略和能源规划的制度设计在一定程度上决定了《能源法》其他制度的绩效。

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[2][美]D.贝赞可等.战略经济学[M].詹正茂等译.北京：中国人民大学出版社.2007. P1-2.

[3] 参见：肖乾刚　肖国兴：能源法[M]，北京.法律出版社.1996.P34－38。

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[5][美]汉斯.摩根索.国家间政治：权力斗争与和平[M].徐昕等译.北京：北京大学出版社.2006.P205－206

[6][美]迈克尔.克莱尔.资源战争[M].童新耕等译.上海：上海译文出版社.2002. P9

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