【内容摘要】我国能源立法修法工作在当前深化体制改革的大背景下正进入关键时期，能源法治必须标本兼治，完善整个法律制度，并建立以《能源法》为核心的能源法治体系。借鉴国外先进国家的能源立法模式，我国当前正在进行的《能源法》立法应当是能源领域的综合性立法，而不是“通则式”或“法典式”立法模式。《能源法》与能源单行法律的调整范围应当得到合理衔接，不一定把《能源法》效力高于其他单行立法，弹药力求“粗细得当”，杜绝以往“粗放性”的弊端，对于各项能源政策目标做出具体的量的规定，理清不同主体之间的权力义务关系，明确法律责任，促进依法行政和开展有效的执法监督工作。

中国正进入一个经济发展和能源结构大转型和大调整的历史时期，运用法治思维协调能源、经济、环境的协调发展是当前未来的重视任务。2014年6月13日习近平在中央财经领导小组第六次会议上论述了我国的能源安全战略，提出“能源消费、能源供给、能源技术、能源体制”四大领域革命和全方位加强国际合作以维护国家能源安全。尤其强调积极推进能源体制改革,抓紧制定电力体制改革和石油天然气体制改革总体方案,启动能源领域法律法规立改废工作。2015年伊始，油气、电力两大能源领域的改革已经启幕并密集推进，能源法治化进程加快。同时，相关能源立法修法工作在搁置多年后重新启动并进入法制化程序，在此时点梳理我国能源立法修法当采用的模式、路径并提出相关建议具有现实意义和必要性。

一、如何建立中国能源法律体系？

能源法律体系与其他部门的立法相比较为滞后。现在不仅有繁重的立法研究，还要在执法、司法以及法律普及等方面全面加强。在能源监管体制上，过去政府既管得太多又严重缺位，建立能源领域的市场化体系路还很长，民间资本的进入门槛也太高。此外，成品油价格机制还未完全与市场接轨，天然气和电力价格改革相对滞后，这些都需要通过市场化的改革，构建有效竞争的市场结构和市场体系，形成主要由市场决定能源价格的机制。同时促进政府监管方式的转变，在有法可依的环境下进行有效监管。

健全的能源法治体系是还原能源商品属性的重要依据。转变政府监管方式，必须从过去以项目审批为主，转变为重视战略和规划引导。当务之急是立法跟上，依法行政。尽管在过去的30多年里，能源领域立法有了一些成绩，能源法律体系得到初步构建，但作为能源法律体系化的基础——《能源法》一直没有出来，《电力法》、《煤炭法》修订十年也未修出正果，一些配套法规的制定与修订也不尽如人意，油气和核能领域的法律十分欠缺。

目前已经实施的《煤炭法》、《电力法》等单行法律，解决不了能源领域的综合性、基础性和战略性问题。《能源法》不出台，能源战略规划、能源国际合作、能源监管等就无法可依。这也是《电力法》等法律难于修订下去的一个重要原因。能源法治必须标本兼治。而治本的一个重要方面是要从制度规范上加以创新，以完善整个法律制度，并建立以《能源法》为核心的能源法治体系。

二、中国的能源立法应采用什么模式？

我国应当制定一部怎样的《能源法》，又该采取怎样的立法模式？这是制定《能源法》首当其冲的问题。综观世界各国，具有发达能源行业的国家已经在《能源法》立法的道路上进行了深入的探索，当然基于各自的不同国情，其立法模式和完备程度也各有异，其中较为突出的是“政策式”立法模式、“通则式”立法模式和“法典式”立法模式。

 “政策式”立法模式只规定能源战略和规划思想、目标、措施、基本的政策手段与程序等，用来作为国家能源战略和能源政策的法律基础。典型的如日本2002年的《能源政策基本法》，该法既宏观又具有原则性，区区14条，却规定了该法的立法目的、基本制定思想、具体措施、市场机制的利用、国家义务、地方公共团体义务、事业者的义务、国民的义务、国家地方公共团体事业者和国民的相关协助、法制措施、政府的报告义务、能源基本计划、国际合作的推进和能源相关知识的普及等内容。

典型的“通则式”立法模式有韩国的《能源基本法》、蒙古的《能源法》、德国的《能源产业法案》等。如蒙古《能源法》的立法宗旨是：“在对能源行业的各个环节，即能源生产、传输、配送、调度和供应活动、能源设施的建设以及涉及能源资源使用的能源消费等事项进行调整。”为此，该法相应地规定了在能源事项上具有管辖权的各国家机关的权限、能源活动许可证、能源费率与价格、能源监管机构对能源部门的安全和技术监管、争议的解决和处罚等一套基本规则。

“法典式”立法模式以美国为代表。美国是世界上最大的能源生产国和消费国，它在能源领域进行的立法是比较完善的。2005年的《能源政策法》(Energy Policy Act，2005)虽然名为能源“政策法”，但事实上是集美国能源法规之大成，长达1720多页。共有“能源效率”、“可再生能源”、“石油与天然气”、“煤炭”、“印第安能源”、“核能问题”、“汽车与燃料”、“水利发电”、“研究与开发”、“能源部的管理、“人才与培训”、“电力”、“能源政策税激励”、“醇类与车用燃料”、“气候变化”等十八章，420多条，内容包罗万象，广泛而具体，几乎涵盖美国能源领域的方方面面。因此，称之为美国能源法典也不为过。

上述各模式，为寻找我国《能源法》的立法模式提供了可资借鉴的宝贵经验和方法。我国的《能源法》目前还不能采用“法典化”的立法模式，因为我国在能源领域的立法还不完善，石油、天然气、原子能源领域尚未立法，法典化的条件不成熟。同时，我国也不能采用“政策式”立法模式，因为政策性立法通常原则性较强，可操作性较弱，不利于解决实际问题，容易阻碍其接受性。因而，有学者认为我国的《能源法》应当采用“通则式”立法，像《民法通则》一样。但是这个意见同样不可取。因为，中国在今天制定《能源法》的条件已经与当年制定《民法通则》的条件大相径庭。在1980年制定《民法通则》时，中国民事立法几近空白，《民法通则》的制定为民事活动提供了基本法律依据，也为民事立法奠定了基础。而在今天，我们制定《能源法》已经具备了较好的基础，那就是我国在能源领域已经出台了多部立法，如《电力法》、《煤炭法》、《节能法》、《可再生能源法》等，能源法律体系已初步形成。因而，我们并不是要让《能源法》为能源领域的活动提供基本的法律依据，也不是为其他单行能源法提供立法依据，所以不能将《能源法》定位于基础性立法。换言之，《能源法》采取“通则式”立法模式是不适当的。

我国当前正在进行的《能源法》立法应当是能源领域的综合性立法，主要是对涉及能源安全、能源效率、能源管理，尤其是能源与环境保护等全局性、重大性问题加以规范，同时也对其他各单行能源法不予调整的部分加以补充，所发挥的是宏观管理和对单行立法之间加以协调、拾遗补缺的作用。

就我国情况而言，能源领域现有的各专门性立法都存在着一定的局限性，或者由于立法目标，或者由于专业与行业的限制，均无法对能源领域的一些共通性问题或宏观问题、整体性问题进行全面性、全局性的规范，从而造成了能源立法领域“只见树木、不见森林”的现状。在这种情况下，只有制定一部综合性的《能源法》，才能解决各专门性立法无法解决的问题，才能弥补各行业或者专业性能源立法的不足，才能突破行业或专业方面视野上的限制，从而对现有能源立法中那些各行业或专业性立法所具有的共通性问题、交叉问题，以及边缘问题加以规定，特别是对那些为专业性立法所忽略的全局性问题和长远问题做出规定。也就是说，我国现在正在制定的《能源法》首先需要考虑如下两个方面的问题：其一，用以避免各单行立法之间不必要的重复与冲突；其二，突出环境保护宏观问题和整体问题的重要性。由此看来，我国《能源法》的制定应当根据中国当前的能源形势和现实需要，总结现有的立法经验，既要避免与现行单行立法之间的冲突或重复，又要为未来单行能源法制定留下空间。

三、《能源法》与能源单行法律的调整范围应当如何界定与衔接？

《能源法》作为能源领域的综合性法律，应对我国整个的能源立法框架体系有一个总体上的设计、规划和安排，能够全面体现能源战略意图，从宏观上把握全局，明确我国能源战略和未来走向，为分属不同领域的能源单行法律提供法律根据和依据，同时也为能源立法空白领域和配套法规不完备的领域提供最直接的法律依据。通过《能源法》的立法可以解决有关能源战略的综合性问题以及与能源有关的重大制度问题。能源单行法律是专业法、具体法；能源单行法律分属不同的能源专业领域。它是在能源基本法为法律依据的前提下的进一步细化，是根据各能源专门领域里能源的具体利用情况而制定的。

《能源法》中既要有关于能源方面的宏观性、原则性和方向性的规定，同时又要避免法律条文的规定过于原则而缺乏可操作性。主要的还是要规定可操作的具体行为规范。应该把经过实践检验较成熟的能源政策法制化，对能源结构、效率、节约、环境承载等问题在《能源法》中都应有量化指标和时限的要求，防止法律规定过于虚化。应尽量在《能源法》中对有关重要制度和重大问题加以规定，而不宜设置太多的配套法规予以落实。同时，在《能源法》中还应建立和实施严格的问责追究制度，促进依法行政，加大违法成本，保障有法必依。[1]

能源法律体系中各专门法都应该遵守，并作为本专门法的立法依据，不能与之相矛盾、冲突。另外，对于各个能源单行法之间的交叉、重叠与冲突以及能源单行法中没有涉及到的问题，《能源法》要能够解决并克服困难，尽量填补空白，主要对涉及能源安全、能源效率、能源管理、能源环境保护等全局性的问题和其他单行能源法不予调整的问题加以规范，还要能够协调能源法律法规与其它相关诸多法律之间的相互关系。区别于以往的单行法，根据国家的能源结构特点及供需矛盾，综合、宏观、系统地协调能源的生产、供应、消费和服务，既调整能源的开发和利用，也调整能源消费。能源法的根本任务主要是把能源领域的共性问题上升到法律层面，用立法来确立较为系统的行为规范，使能源基本法与各能源法律法规之间既有彼此的分工，两者又相互协调，相辅相成。

同时，不一定把《能源法》效力高于其他单行立法，作为其他单行立法在内容进行衔接和协调的前提。我们立法实践中就已经有这样类似的先例，比如公认《环境保护法》是环境法律体系中的基本法，但其并没有高于其他环境单行立法诸如《大气污染防治法》、《水污染防治法》等法律效力，但这并不影响《环境保护法》作为基本法的地位，因为该法所确立的法律价值和基本制度框架在各环境单行立法中都得到了贯彻和体现。

四、关于单行法的立法修法建议

（一）油气

油气行业是能源领域改革的重点。而作为经济“血液”的油气资源迄今没有一部统一完整的油气行业管理法律。油气行业的基本制度以及对油气矿权、对外合作、管道安全、税费制度、土地、环保等领域的立法分散于不同的法律法规并由不同政府部门执行。建议尽快制定统一的油气行业管理法律。

行业管理法律的统一，不仅仅是针对现有法律的整合，更是对现有市场参与主体的整合，以及现存监管权力的重新分配，隶属于国务院的多个国家部委之间在一个统一的行业监管体系之下如何进行协调，是一个非常困难且宏大的课题。一般而言，统一的监管体系必然需要配备一个统一的监督执行体系，那么谁能成为这个行业监管主体呢？如果放权给行业协会做监督主体，其他各方作为参与方，加入到行业协会内部，或许是一个解决问题的办法，但是这个方案可行的必要条件是在行业立法的同时加强行业协会的权力，进一步规范其自身的权利和义务。

在油气勘探开发领域，建议增加合资合作的相关规定，解决国内民营企业参与油气勘探开发的法律问题。首先，在油气勘探开发领域，如果要研究市场准入问题，就应先分析该细分市场的成本与收益。在油气开发端，往往是高成本投入，但同时预期回报又非常的不确定，因此在现有的勘探技术发生革命性突破之前，民企参与该业务的积极性有待考察。其次，目前中国混改只是一种资本逐利的游戏，而非真正的市场化经营改革（当然，这是趋势）。以中石化混改为例，其销售公司是此次中石化混合所有制改革的主要平台，而拿出来跨界混搭的主体是销售公司旗下的中石化易捷公司。而战略投资中石化的各家企业、基金，明显并未存在任何想要介入中石化具体业务的打算。所以，国企与民企的合作，或许应当先在民企会感兴趣的领域先进行法律与政策的突破，以最大限度的提高国家立法效率。

（二）核电

如果说核能从军事工业转向民用已成为核能发展的必由之路，民用核能立法就成为了核能“军转民”的保障。我国核电行业发展已有30余年历史，但一直处于无法可依的“裸奔”状态，建议尽快制定统一的《原子能法》和《核安全法》。

目前，我国在建的核电机组有28台，总装机容量为3062万千瓦，计划2020年国内核电装机达到5800万千瓦。因此，在《原子能法》和《核安全法》未出台前，建议尽快完成《核电管理条例》的制定，明确核电开发资质等准入门槛，解决关于核电投资主体多元化的问题，改变过去核电管理参照火电的做法，对核电站的设计建造、科技研发、装备制造、核安全、公众参与等方面做出全面的规定；同时，通过《核电管理条例》的制定在国内立法层面上保护核电技术引进与输出中的知识产权，提高中国核电企业的国际核安全地位，从而提高中国企业的谈判定价权。

监管部门对于核电各项技术的理解和运用往往不如具体的运营、施工方，因此《核电管理条例》在制定初期，需要首先收集、整合各个市场主要参与主体的意见和建议（中核、中广核、国核技），由他们与能源局一起，来推动核能立法，其他立法参与主体则可通过对于具体项目全过程中发生过的各种事件进行法律总结，从而提供支持。

（三）可再生能源

根据《可再生能源中长期发展规划》，我国2020年可再生能源在能源消费中占比目标15%。为引导尚在起步阶段的新能源企业发展，实现可再生能源中长期发展规划目标，建议政府出台相关政策，在政府层面设立新能源产业发展基金。

可再生能源作为一种可持续的清洁能源，在未来有着非常美好的发展前景。但是从短期立法来看，无论是出台相关政策，还是成立引导型国家基金，都要避免头疼医头，脚痛医脚的传统局面。此外，财政补贴政策作为刺激新资金进入的最佳手段，如何做到地方财政既能长期维持，又有足够的吸引力，是有关具体政策出台前，需要进行认真分析的课题。

建议采取减税为主补贴为辅的优惠政策。目前对可再生能源的优惠政策主要体现在补贴上面，例如：财政部在2006年印发《可再生能源发展专项资金管理暂行办法》，明确对潜力大、前景好的石油替代、建筑物供热、采暖和制冷，以及发电等可再生能源的开发利用进行重点扶持。我们建议，除对可再生能源进行补贴外，应加大对其销售增值税，所得税等方面的减免，以利于该等企业改进技术，降低成本，不断提高竞争力，并可根据发展情况调整。

（四）节约能源

我国目前尚未出台专门针对个人节能和使用可再生能源的个人所得税减免制度，没有针对个人住宅能效的鼓励制度，也没有出台针对个人的可再生能源发电强制收购制度。虽然在《节约能源法》中的第58条有如此规定：“国务院管理节能工作的部门会同国务院有关部门制定并公布节能技术、节能产品的推广目录，引导用能单位和个人使用先进的节能技术、节能产品。”但该“引导“只是一种政策性的提倡，没有真金白银的经济激励，这等于把个人节能的行为寄望于其个人的道德修养。建议尽快制定关于个人节能和使用可再生能源的激励制度。

日常民用电的体量在中国也占有着不小的比重，但是短期内要安排具体的经济刺激以引导居民节能可行性不大。这种想从市场需求端入手，来解决问题的思路是很好的，但是并不能创造改变市场需求的原动力。相比较而言，节约能源的整体性方案，则更容易见效。例如，节能建筑的发展不仅降低了城市生活的总体能耗水平，同时又以一种半强迫式的方法，使得建筑内居民选择了一种更节能的生活方式。——加快建立针对节能建筑的政策倾斜及立法。

（五）电力

2015年8月，美国总统奥巴马宣布了美国首个《清洁电力计划》（ＣＰＰ），这是美国政府第一次对其最大的排放源——电力系统的排放做出的监管措施。该计划指出，到2030年，美国电力系统的排放要比2005年降低32%；可再生能源发电在总量中占据28%。[2]

目前我国有一些针对可再生能源等非化石能源的目标安排，比如与到2030年非化石能源占一次能源的比例要达到20%，但是在电力领域还没有具体的减排标准。2014年《国家应对气候变化规划（2014-2020）》中提到，在电力行业加快建立温室气体排放标准,到2015 年大型发电企业集团单位供电二氧化碳排放水平控制在650 克/千瓦时，但这仅是一个指导性的目标，没有具体的排放目标。中国在电力领域中尚没有具体的排放标准，如果要实现政府去年提出的“到2030年非化石能源占一次能源达20%的能源目标”，也必须实施类似的计划。分布式发电方面目前存在很大的法律空白，相关规定欠缺，应当尽快以法律形式将能源综合利用、多元化利用的发展方向确定下来。不仅有利于工业区新城镇发展，还对解决多能互补综合利用的问题。

分布式已经出台多项鼓励政策，多地也有试点，但是分布式太阳能发电等相关法律问题仍需要突破，一是政府补贴量大，是否可以维系（地方未来财政收入需测算），二是屋顶利益的外部性问题（是否可能存在事前的纠纷解决预案），三是屋顶所有权的界定问题（在管委会统一收取、管理的模式以外，是否可以有其他模式）。

天然气分布式能源系统具有显著的社会效益，包括节能减排、对电网和城市气网削峰填谷作用等。但项目规模较小、初始投资较大、运行管理成本和要求较高。建议尽快制定相关法律法规，理顺和完善天然气分布式能源的并网、上网、供气、价格等有关政策，激发用户、供气商和电力公司的积极性。

大用户直供电模式在发达国家取得了很好的效果，但是在我国还处在试点阶段。大用户直供电模式在打破供电企业的垄断地位，建立市场竞争机制方面是一种有力有效的手段，建议尽快完善相关法律法规体系，改变目前试点的政策不符合现行法律的窘境。

智能电网。目前，我国正在规划和建设“智慧城市”，建议在《电力法》修订过程中增加智能电网与智慧城市的相关内容，将智能电网发展已经成熟的相关经验和做法通过立法的形式予以固定。

总之，在完善我国能源法律体系过程中，需要合理协调《能源法》与能源单行法律的调整范围，但不一定把《能源法》效力高于其他单行立法。即使是作为综合性功能立法的《能源法》也应力求“粗细得当”，杜绝以往“粗放性”的弊端，对于各项能源政策目标做出具体的量的规定，对各项实施措施确定明确的操作方式，涉及制定条例办法时要规定时限，涉及执法时要明确主体，理清不同主体之间的权力(权利)、义务关系，明确法律责任，并增加程序性规定，对于易变的或者短时期内难以制定的技术标准或者其他事项，可以采取授权立法，将其留于行政法规或规章来制定，通过这些具体的明确的规定来加强能源法律的可操作性。此外还应注意的是，法律条款应尽可能避免原则性规定，用准确具体的语言提出规范和要求，明确责任。这样的条款不仅能够减少法律上的漏洞和解释上的歧义，而且能够使人们清晰无误地理解法律、遵守法律，也有利于相关政府部门依法行政和开展有效的执法监督工作。

[1] 资料来源：《国家能源办就能源法>立法工作听取全国政协委员意见》。

[2] 资料来源：网易财经http://money.163.com/15/0807/17/B0EBEVG000254TFQ.html。