摘 要：由于国际社会尚不可能有一个最高的立法机关与统一的立法程序，因而国际组织对国际立法及对现代国际法律秩序的发展都具有重要的作用。IAEA作为核能领域最为核心的国际组织，势必在国际核能法的制定以及国际核法律秩序的发展中起到重要作用，IAEA承担着国际核能法律原则、规则和制度的创造者与执行者的角色。

关键词：国际原子能机构；国际核能法；核能利用

国际核能需求的日益增加，促进了国际核能合作关系的发展。核能利用中出现的各种问题也需要国际社会共同努力来解决。这一切都催生了新的国际法律部门——国际核能法。本章将论述国际核能法的相关问题以及IAEA在国际核能法建构中的作用。

一、国际核能法——核能利用的国际法律部门

 国际核能法(International Nuclear Law)是国际法的一个新的分支或者新领域，国际上对该学科的研究尚属起步阶段，对有关它的一些理论和实践问题，还在形成和完备中。迄今为止，关于它的概念、性质和范围等问题，各国学者尚无定论。笔者将对国际核能法的基本问题进行一些初步探讨。

  （一）国际核能法的概念

IAEA出版的《核法律手册》中对核法律的定义为：“旨在协调法人或自然人关于裂变材料、电离辐射或者其他放射性活动的特殊法律规范的总体。”[1] 然而，这一定义实质是从国内法角度规定的，并没有诠释国际核能法的定义。笔者认为，国际核能法是指调整核能领域里，国家、国际组织、跨国核能公司之间，关于裂变材料或放射性物质的勘探、开发、生产、运输、贸易、利用等方面的国际政治经济关系的原则、规规及制度的总和。

（二）国际核能法的渊源

和其他法律部门一样，国际核能法也有自己特定的法律渊源。它的渊源由国内法律规范和国际法律规范两部分组成。其中包括上文提到的国际条约或公约、国际习惯、一般法律原则、权威法学家的学说、判例、国际组织通过的宣言、决定、决议和行动指南，另外还有国内涉外核能法。

1.国际核能条约或公约

“条约是国家间、国家与国际组织间或国际组织相互间所缔结而以国际法为准的国家书面协定，不论用什么名称(如条约、协定、公约、议定书)”[2]。条约是当代国际法最重要的表现形式。

国际核能条约或公约也是国际核能法最重要的渊源。关于核能利用的国际条约主要分为四大类：一是关于放射性物质管理的公约，主要有《核安全公约》、《及早通报核事故公约》、《核燃料管理安全和放射性废物管理安全联合公约》、《国际原子能机构规约》等；二是禁止和限制核武器的国际条约，包括 1963 年《禁止在大气层、外层空间和水底进行核武器试验条约》、1968 年《不扩散核武器条约》、1971 年《部分禁止核试验条约》、1971年《禁止在海床、洋底及其底土安置核武器和其他大规模毁灭性武器条约》、1996年《全面禁止核试验条约》等；三是关于防范和制止和恐怖主义的公约，如2005 年 4 月，第59届联大通过的《制止核恐怖行为国际公约》等；四是有关国际核损害法律责任的公约，主要有1960 年《核能领域第三方民事责任公约》、1963 年《核能领域第三方责任布鲁塞尔补充公约》、1963 年《核损害民事责任维也纳公约》和1997 年《关于核损害民事责任维也纳公约》等。

2.国际习惯

布朗利认为习惯的要素有四个：“持续时间(Duration)、常例的一致性和一贯性(Uniformity，Consistency of the Practice)、常例的一般性(Generality of the Practice)、法律和必要的确信(Opinio Jurise Necessitatis) 。”[3] 一般来说，国际习惯的构成要素有两个：通例和经接受为法律(法律确信)。国际核能法领域的习惯有自身特点。它主要包括：国家和核能公司之间实践所产生的惯例；国际核能公司之间的经营活动逐渐发展起来的惯例；核能组织在实践中产生的惯例等。这些惯例经由法律确信成为核能领域的国际习惯。

3.国际组织通过的宣言、决定、决议和行动指南

1946年，联合国大会通过的第一个决议就是关于核能利用的，该决议决定成立联合国原子能委员会，以保证原子能仅用于和平目的。1961年，联合国大会通过了《关于禁止使用核武器和热核武器的宣言》，宣布使用核武器违反《联合国宪章》的宗旨和原则，是对人类及文明犯下的罪行。此后，又通过了一系列宣言或决议，呼吁国际社会共同努力全面、彻底地禁止核武器。“这些旨在宣告国际法原则规范的决议之所以带有某种程度的约束力的性质，一方面是由于通过决议时国家具有较明确的法律信念或造法意向，另一方面是因为这些决议在一定程度上确认、阐明、甚至创立了某些国际法的原则和规范，它们使一些习惯规范的内容和范围渐趋明确化、定型化，使之能适应国际形势发展的需要。”[4] 因此，国际组织通过的宣言、决定、决议和行动指南，也是国际核能法辅助渊源之一。

4.国内涉外核能法

这里是指主要核能国家的立法中的涉外条款。例如，1954年美国《核能法》第11章就对核能的国际活动进行了专章规定。[5]　此外，英国于1946年颁布的《原子能条例》，1970 年颁布的《辐射防护法》；日本1957 年颁布的《放射性危害防治法》和《核限制法》以及1961制定的《原子能损害赔偿法》；瑞典的《原子能活动法》；加拿大1946 年制定的《原子能管理法》（从1997 年开始改为《原子能安全及管理法》）等国家立法中，均含有相应的涉外条款。上述国家的核能法因其对核能国际合作作出规定，所以也视为国际核能法的渊源。

   此外，在上述渊源无法援引的情况下，核能领域的一般法律原则和权威法学家的学说也可以作为国际核能法的辅助渊源。

（三）国际核能法的基本原则

国际核能法的原则是指 被各国公认的，具有普遍意义的，适用于国际核能法各个领域的，构成国际核能法基础的法律原则。因此，国际核能法基本原则在国际核能法中占有很重要的地位

1.核能主权原则

核能主权原则，是指一个主权国家对其管辖范围内的核能资源具有的排他性的支配权。                      

1962年联合国大会通过的《关于天然资源主权宣言》宣布：“各民族及各国行使其对天然财富与资源之永久主权，必须为其国家之发展着想，并以关系国人民之福利为依归。此种资源之查勘、开发与处置，以及为此目的而输入所需外国资本时，均应符合各民族及各国自行认为在许可、限制或禁止此等活动上所必要或所应有之规则及条件。”[6] 1974年5月，联合国大会通过的《建立新的国际经济秩序宣言》重申：“每一个国家对自己的自然资源和一切经济活动拥有充分的永久主权。为了保卫这些资源，每一个国家都有权采取适合于自己情况的手段，对本国资源及其开发实行有效控制，包括有权实行国有化或把所有权转移给自己的国民，这种权利是国家充分的永久主权的一种表现。任何一国都不应遭受经济、政治或其他任何形式的胁迫，以致不能自由地和充分地行使这一不容剥夺的权利。”[7] 1972年《人类环境宣言》提出各国有按自己的环境政策开发自己资源的主权。1974年，联合国大会通过《各国经济权利和义务宪章》指出：“每个国家对本国的全部财富、自然资源以及全部经济活动，都享有并且可以自由行使完整的、永久的主权，其中包括占有、使用及处置的权利。”[8]国际核能规范遵循了这一原则。这是国际核能法最基本的原则。         

2.核能和平利用原则

  核能最重要的特点就是其两用性：既可以用以军用来制造核武器，又可以用以民用来发电。核武器用于战争给人类带来的巨大灾难，国家与非国家行为体对核武器的追求给人类带来的巨大恐慌，使人们认识到要实现国际社会和平与安全必须限制核能的军用。石油、煤炭资源的日益短缺，使人们认识到要实现国际社会的可持续发展必须促进核能的民用。因此，实现核能和平利用是贯穿核能利用国际法律控制始终的目标。核能和平利用原则是国际核能法最重要的原则之一。

3.核能安全使用原则

核能和平利用的首要问题是安全。核能的安全性也是各国选择是否使用核能的最重要的参数。《核安全公约》序言指出：“认识到确保核能利用安全、受良好监督管理和与环境相容对国际社会的重要性。”因此，核能安全使用原则，也成为国际核能法重要的原则。在执行该原则的过程中出现了下列从属性的原则。

（1）预防性原则（Prevention Principle）。鉴于核事故后果危害的巨大，国际核能法的基本目标就是提高使用核技术的谨慎性和预见力，使误用的负面影响最小化。

（2）保护性原则（Protection Principle）。核能法的基本意图保证风险和收益的平衡。当风险可能大于收益时，要优先考虑保护公众健康和环境安全。[9]

4.可持续发展原则

可持续发展(Sustainable Development)概念在国际社会的出现，始于1987年。它由挪威首相布伦特兰夫人领导的世界环境与发展委员会，发表的著名的题为《我们共同的未来》的研究报告。根据该报告，可持续发展指的是“既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展”。可持续发展一经提出即影响了整个社会，改变着人们的社会生活和思想观念。在核能利用领域可持续发展也成为重要原则。

《乏燃料和放射性废物安全管理联合公约》已将其引入其中，力图通过国际法律管制实现核安全领域可持续发展。该公约指出：“本公约的目标为，在满足当代人的需要和愿望而又无损于后代满足其需要和愿望的能力的前提下，确保在乏燃料和放射性废物管理的一切阶段，都有防止潜在危害的有效防御措施，以便在目前和将来保护个人、社会和环境免受电离辐射的有害影响。”[10]该公约还分别就乏燃料和放射性废物管理的一般安全要求规定：每一缔约方应采取适当的步骤，以便努力避免那些对后代产生的能合理预计到影响大于对当代人允许的影响的行动；避免后代承受过度的负担。[11]

5.国际合作原则

地球的整体性和相互依存性，使得在保护和改善核能利用时，必须实行全球合作。《乏燃料和放射性废物安全管理联合公约》指出：“确认通过双边和多边机制以及本鼓励性公约在加强乏燃料和放射性废料管理安全方面，进行国际合作的重要性。”[12]《核安全公约》、《核事故或辐射紧急情况援助公约》等公约，也规定了希望进一步加强安全发展和利用核能方面的国际合作。

二、国际原子能机构与国际核能法的制定

 “在国际实践中，国际法的编纂、国际公约的订立基本上都是由国际组织来完成的，国际组织实际上承担着全球性法律原则、规则和制度的创造者的角色。”[13] 在国际核能利用领域，IAEA承担着国际核能法律原则、规则和制度的创造者的角色。

（一）国际原子能机构通过其基本文件丰富国际核能法内容

国际组织的基本文件是创设国际组织的多边条约，它是国际组织据以成立和活动的法律基础。国际组织尤其是建立全球性国际组织的基本文件，往往规定有国际社会必须共同遵守的一般规则，其成员资格越普遍，接受这种规则的国家越多，其中一些重要的规则因此起着一般国际法甚至强行法的作用。IAEA是通过其成员国之间的协议即国际组织的基本文件建立的。而IAEA作为普遍性国际组织，世界绝大多数国家都是其成员国。同时，IAEA又是国际核能利用的核心组织。那么作为对IAEA基本情况作出规定，并规定成员国权利义务的基本文件，其本身就包含着重要的国际核能法规范，成为国际核能法的重要渊源和主要部分。

（二）国际原子能机构通过其系统的编纂工作发展国际核能法

国际法的编纂主要是指将国际关系中以习惯法形式形成与发展起来的一般国际法规则，以正式条约加以规定，使之成为成文法。IAEA 在国际核能法的产生过程中起了重要作用。作为国际组织，它没有国内议会直接制定规章的权力，但它是制定核能领域各公约的主要推动力量。在核能安全领域，最为重要的条约，如《及早通报核事故公约》、《核事故或辐射紧急情况援助公约》、《核安全公约》和《乏燃料管理安全和放射性废物管理安全联合公约》等，都是在IAEA的主持下签订的。在防范核恐怖领域，在IAEA的主持下，制订的关于防范核恐怖的最重要的法律文件是《核材料实物保护公约》。它是处理核材料实物保护问题的惟一具有法律约束力的多边法律文件。2005 年 7 月，IAEA又以协商一致的方式通过一项《核材料实物保护公约》修订案，这项修订案实质性地加强了公约。在核保障领域，IAEA更是直接与各成员国签订保障协议。这些条约和协议都成为国际核能法最为重要的渊源。同时，IAEA所制定的标准（包括准则和指导原则），如核安全领域的标准、准则和指导原则，虽然它们没有直接的法律效力，但是形成有关国际核能公约和各国核能法的基础，也具有造法性。

（三）国际原子能机构的活动为形成国际核能习惯法提供佐证

IAEA作为协调国际核能活动的中心，它的非造法性活动虽然不能直接成为国际核能法的渊源，但间接的为国际核能习惯法的形成提供了佐证。比如，IAEA的国家报告制度、预警制度以及各项援助计划，都具有证明国际习惯法形成的功能。

（四）国际原子能机构所形成的法律秩序是国际核能法的主要组成部分

IAEA是一个相对独立的国际人格者，在其运作过程中，以基本文件(即组织法)为基础，形成了独特的法律秩序，用以规范组织各机构的职能和权限，调整组织内各机构之间、机构与职员之间，组织与成员国及其他国际法主体之间的关系，将组织的日常工作与各项活动维持在一个法律框架或体系之中。构成这一法律秩序渊源的，不仅有组织法，有适用于该组织的一般国际法、一般法律原则和习惯法，还有大量以组织决议形式体现的法律规范。IAEA的法律秩序迥然不同于国内法体系，也不是独立于国际核能法之外、与之并行的法律体系，而是起源于创立该组织的国际多边条约，受制于国际核能法规范，从属于国际核能法体系，是国际核能法重要的组成部分。

三、国际原子能机构与国际核能法的执行

国际社会没有一个强制执行国际法律规则并对所有国家都有管辖权的司法机构。但是,每个国际组织都有自己的管辖机制、监督执行和惩罚机制。这在一定意义上保障将全球性的法律规则付诸实践。IAEA在国际核能法领域就发挥了执行的作用。

（一）国际原子能机构是核领域惟一具有核查效力的组织

如前所述，IAEA的核保障制度使它有权对成员国以及NPT的成员国进行核查，证实国家是否违反《国际原子能规约》或NPT的条约义务。如果发现国家有违反义务的情况，那么IAEA或结束对有关国家的援助或向联合国安理会报告，最后由安理会决定是否采取进一步制裁措施。IAEA的核保障制度，既是核能利用领域的预警措施，又是国际核能法的执行措施。

（二）国际原子能机构通过立法援助促进国际核能法的执行

   国际法最终要靠各国执行。IAEA通过帮助各国进行国内核能立法，也是间接的帮助了国际核能法的执行，同时为国际核能法的发展提供实践材料。多年来，IAEA一直自愿地向成员国提供援助，帮助它们制定核领域国家的立法。IAEA认识到，制订健全的核立法不可能一朝一夕完成。在大多数国家，立法过程复杂而漫长，需要许多政府部门相互配合，在国家宪法框架内确定和调整重要的需要和价值现。即使是制订最基本的立法，从最初构想到最终通过，也需要数月甚至若干年时间。此外，核立法的有效执行比仅仅颁布一项法律更重要。在此过程中，得到的经验必须反映在不断的评定中，通过评定，可对立法进行调整或修正。为此，那些寻求IAEA立法援助的国家需要承诺，其立法活动能进行。IAEA认识到仅靠一国国内法学家立法，不能为核技术的特殊风险提供充分保护，相反还可能给核技术造成不当的负担。反之，如果核立法仅由科学家或技术专家制订，而没有法律的输入，核法律可能根本无法被有效地实施，因为它无法综合到管理一个国家所有活动的复杂的法律中。因此，IAEA立法援助活动涉及其内部部门(一般是核安全和技术合作司)的技术专家，而由来自IAEA法律事务办公室的法律专家在实施、制订和监督立法援助项目中起主导作用。

（三）国际原子能机构通过主办研讨会及培训班帮助国际核能法的执行

IAEA在其职能范围内的许多领域，主办了各种研讨会或研讨班，作为向更多的听众传递详细和复杂信息的高效手段。第一种是举办处理核法律、法规框架基本要素的地区研讨会，由来自IAEA内外的法律和技术专家介绍国际核法律的最新发展，以及核法律、法规的基本原则和要素。由研讨会与会者积极参与的个案研究，用以示范如何能以一种切实可行的方式，把基本原则应用于国家法律法规实施中可能出现的情况。第二种研讨会侧重核立法的实施。除由专家做报告和进行个案研究外，还要求与会者提供有关他们本国核立法现状和可能的发展的情况。这些国家报告在向其他国家展示解决问题的方法和促进立法协调方面非常重要。 

四、小结

 随着国际社会在核能领域交往的日益频繁，IAEA成为各国进行合作的重要法律工具，它的存在和发展对国际核能法的发展产生了重大影响。同时，IAEA的产生、存在和发展，也不能离开国际核能法对它的调整。由此可见，IAEA与国际核能法彼此有相辅相成的作用，国际核能法的发展为IAEA的活动提供了法律前提；IAEA的发展又为国际核能法提出了许多新的研究课题。国际核能法在解决这些课题时，又大大促进了它自身的发展与完善。IAEA还会不断地发展，它也必将对国际核能法的进一步发展，创造更多的条件并产生重大影响。