一、引言

　　在欧盟委员会2008年《第二次战略评论》中，欧盟委员会将核能认定为确保欧洲能源供应安全的一个潜在的重要因素，并且认为它是完成2020年之前温室气体减排20%目标的选择之一。[1]欧洲每年产生大约89000立方米放射性废物，所以放射性废物和乏燃料的安全管理将成为核能源利用的关注重点。[2]

　　目前，欧洲大部分的高放射性废物存放在中地表以及近地表的贮存设施中，这些高放废物需要50年到100年才能消融。但重要的是目前在欧洲，甚至在全世界都没有放射性废物的最终贮藏地。深地质处置设施的运转预计到2020年才可能出现在芬兰，瑞典要到2023年，法国要到2025年，德国、英国及比利时可能要到2040年。[3]

　　2010年11月3日，欧盟委员会提出了一个关于在欧盟建立放射性废物及乏燃料管理共同体框架指令的修正案(下称“共同体指令议案”)。共同体指令议案建立在包括《乏燃料及放射性废物管理安全联合公约》(下称“《联合公约》”)[4]，以及国际原子能机构通过的《1995年放射性废物管理原则》等标准之上。

　　欧洲原子能共同体以及除了马耳他、葡萄牙及塞浦路斯之外的整个欧盟成员国， 都是《联合公约》的缔约国。《联合公约》是一个鼓励性的文件，它不含有对违反该公约行为的强制性或制裁性机制。与《联合公约》不同，共同体指令议案旨在就放射性废物及乏燃料的管理在欧盟法律下使各国承担具有约束力及强制力的法律义务。欧盟委员会希望这一指令在2011年某个时候获得批准通过。

　　二、共同体指令议案的关键条款

　　下文所列的是共同体指令议案的一些关键条款。[5]

　　(一)共同体指令议案的目的

　　根据《欧洲原子能共同体条约》明确赋予原子能共同体的权力，共同体指令议案在第一条第一项规定：其目标是就放射性废物的负责任管理建立一个共同体框架体系，确保放射性废物及乏燃料管理的高安全性，以保护工作人员和公众免受电离辐射带来的危险并维护和促进在放射性废物管理方面的公共信息和参与。该条明确就放射性废物和乏燃料的管理，与其规定一个统一的框架体系，不如让各成员国制定各自独立的规划。因此，该修正案与2003年欧盟委员会最初的议案明显不同。最初的议案中明确详细地规定了各成员国必须批准通过的国家规划的时间表及内容。

　　有意思的是，不同于在《联合公约》及2003年欧盟委员会议案中“安全管理”的用语，也不同于在欧洲核安全监管组议案中“可持续管理”的用语，共同体指令议案使用的是“负责任管理”。就此在共同体指令议案的序言及摘要说明中并未做解释说明，在共同体指令议案文中其他地方也没有使用该用语。

　　(二)共同体指令议案的范围

　　共同体指令议案的第二条指出它适用于“(a)民用核反应堆运行产生的乏燃料的所有阶段的管理，以及民事活动管理的乏燃料管理的所有阶段;(b)民事活动产生、管理的放射性废物从产生到处置的管理的所有阶段”。不同于《联合公约》，共同体指令议案对于乏燃料的管理规定了与放射性废物管理相同的规则。

　　共同体指令议案就乏燃料和放射性废物管理的产生用“民事活动”代替了《联合公约》中所用的“民事应用”。由于在上述文件中没有对这两个用语做定义，因此并不明确欧盟委员会使用不同用语是否有意为之，以及关于共同体指令议案的范围应被理解为与《联合公约》有所不同。然而，可以明确的是，共同体指令议案的范围比《联合公约》的范围要小。因为《联合公约》也适用于军事或国际原因所产生的乏燃料和放射性废物(i)这些乏燃料和放射性废物永久转化为并作为专门的民事项目管理时，或(ii)为了《联合公约》而被缔约国宣布为乏燃料及放射性废物时。

　　最后，不同于《联合公约》，共同体指令议案并未包含核反应堆退役内容。

　　(三)成员国关于放射性废物管理的总则

　　共同体指令议案第四条第一项规定，成员国“应建立和维持关于乏燃料和放射性废物管理方面的国家政策”，从而承担放射性废物管理的最终责任。

　　吸收了国际原子能机构原则的部分内容，第四条第二项规定成员国应当确保(a)放射性废物的产生保持在最低额度;(b)放射性废物产生和管理的所有阶段的相关性都要考虑到;(c)不当负担不加在后代身上;(d)乏燃料和放射性废物能够被安全管理，包括长期的管理。

　　最后，第四条第三项规定“放射性废物应当被处置在其产生的成员国境内，除非成员国之间达成协议允许一国在他国使用处置设施”。第三项是一条全新的条款，在《联合公约》中并没有与之相对应的条款。重要的以及有争议的是，该条款禁止放射性废物在欧洲之外的地方处置。然而，它并不禁止在欧洲之外进行乏燃料的回收和放射性废物的贮存。

　　(四)国家框架体系

　　与《联合公约》第十九条第一项一致，共同体指令议案第五条要求各成员国建立和维持一个国家立法、监管和组织性框架体系来进行放射性废物的管理。从长远来看这是在相关国家机构之间划分责任和提供协调机制。

　　各成员国将建立的国家框架体系应包括“(a)关于乏燃料和放射性废物管理政策落实的国家规划;(b)关于乏燃料和放射性废物管理安全性的国家要求;(c)乏燃料和放射性废物管理活动和设施的许可体系，包括禁止未经许可而进行乏燃料或放射性废物管理设施的运行;(d)适当的制度控制、监管、文件记录和报告体系;(e)强制行动，包括活动的中止和许可的变更或撤销;(f)乏燃料和放射性废物管理中介入参与到不同阶段的国家机构”。

　　其他一些要求，例如要求国家框架体系应要求许可证持有人建立和履行管理系统，充分重视安全和定期检查，以及要求他们提供和维持充足的财力和人力资源以履行其安全方面的义务等内容规定在第七条第四项和第五项。

　　(五)监管机构有效的独立性和权力

　　与《联合公约》第二十条第二项一致，共同体指令议案第六条责成各成员国确保负责国家框架体系的履行落实情况的监管机构“有效的独立性”。该等监管机构应独立于任何涉及到核能或放射性物质的推广和开发(包括电力生产、放射性同位素应用、或者乏燃料和放射性废物的管理)的其他机构或组织。

　　(六)许可证持有人就放射性废物和乏燃料管理安全的主要责任

　　与《联合公约》第二十一条一致，共同体指令议案规定许可证持有人必须就放射性废物和乏燃料管理的安全性负主要责任。比《联合公约》更进一步的是，共同体指令议案第七条责成各成员国确保国家框架体系要求许可证持有人(i)在主管监管机构的监管下，以系统化和可核查化的方式，定期评估、核查并不断改进，尽可能合理达到他们活动及设施的安全性;(ii)建立和落实管理系统，充分重视安全，并且定期由主管监管机构核查;(iii) 提供和维持充足的财力和人力资源以履行其乏燃料和放射性废物管理安全方面的义务。

　　(七)安全状况

　　在《联合公约》第八条和第十五条的基础上，共同体指令议案第八条做了更加详细的规定，要求作为许可申请某项设施或活动的一部分，各成员国确保 其准备的“安全状况和辅助安全评估”通过其国家监管机构的批准。设施的安全状况应当描述从场所所有与安全相关的方面、设施的设计、管理控制措施以及监管控制。而且，安全状况和安全评估的范围和细节应当与相关运作的复杂性和与该设施或活动的危险程度相适应，并且要涵盖设施的选址、设计、建设、运行、退役，以及处置设施的关闭。最后，该条要求各成员国确保安全状况要在设施或活动的存续期内不断更新。

　　(八)成员国关于透明度的义务

　　共同体指令议案第十二条责成各成员国“确保为工作人员和公众提供乏燃料和放射性废物管理的有关信息”。应当指出的是，议案未做以下努力：增加相应的义务将乏燃料和放射性废物管理信息提供给大众和其他在共同体指令议案中受显著影响的成员国，并同其商议。这一点与1985年指令中关于环境方面的某些公共和私有项目影响评估(即“环评指令”)不同。

　　(九)有关国家规划方面的义务

　　比《联合公约》的规定更进一步，在确保各国放射性废物及乏燃料管理的国家规划连贯性这一目标下，共同体指令议案的第十三条、十四条、十五条规定了关于国家规划的内容、范围、落实以及审查方面的义务。与欧盟委员会最初2003年版本的议案形成鲜明对比的是，共同体指令议案并未包含关于处置启动的严格而统一的截止时间。相反，各成员国都被要求批准通过一个国家规划。这一国家规划要涵盖其管辖内的所有种类的乏燃料和放射性废物以及从共同体指令议案生效之日起四年内从产生到处置乏燃料和放射性废物的所有管理阶段。

　　第十四条阐述了国家规划的范围和内容，包括：(1)所有乏燃料和放射性废物的库存以及可预测的包括退役在内的将来的数量;(2)从产生到处置的观念、计划和技术解决方案;(3)处置设施关闭后的时期内的观念和计划，包括这期间机构监管的保留及长期保护关于该设施的知识的方法;(4)为了实施乏燃料和放射性废物管理解决方案而进行的研究、开发、论证活动的描述;(5)重要的里程碑、明确的时限以及履行责任。重要的是，第十五条要求各成员国将国家规划提交给欧盟委员会进行审查，并且赋予欧盟委员会要求其解释和/或修订国家规划以使其符合共同体指令议案条款的权力。

　　(十)报告义务

　　第十六条要求各成员国向欧盟委员会提交关于共同体指令议案条款履行情况的报告。这一报告要求与去年通过的安全指令相符合。

　　(十一)同行审查

　　此外，共同体指令议案要求各国要定期地，至少每十年一次安排国际同行审查其国家框架体系和规划。这一审查结果要报告给欧盟委员会和其他成员国。

　　三、结论

　　在2010年11月披露共同体指令议案时，欧盟委员会强调“安全关乎所有公民及所有欧盟国家，不论他们是支持还是反对核能”以及“安全是不可分割的”。欧盟能源专员Günther Oettinger呼吁该议案在2011年通过。

　　正如本文所谈，共同体指令议案融合了大部分《联合公约》条款以及国际原子能机构的多数原则。在这种情况下，它将这些文件中的要求转化为在欧盟法律下有强制力的义务。如果目前的草案得以通过，那么共同体指令议案将会第一次在欧洲就放射性废物和乏燃料的管理规定具有约束力的义务。

　　[1]欧盟委员会，《第二次战略评论》，2008年11月，参见http://ec.europa.eu/energy/ strategies/2008/2008_11_ser2_en.htm。

　　[2]欧洲议会及理事会委员会报告：《欧盟乏燃料及放射性废物管理第六次形势报告》，Com (2008) 542 Final, SEC (2008) 2416 final/2, 16.7.2010。

　　[3]欧洲议会及理事会委员会报告：《欧盟乏燃料及放射性废物管理第六次形势报告》，SEC(2008)2416 /* COM/2008/0542，可见http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:52008DC0542:EN:HTML:NOT

　　[4]《联合公约》文本可见http://www.iaea.org/Publications/Documents/ Infcircs/1997/infcirc546.pdf。

　　[5] 《就乏燃料和放射性废物管理理事会指令的议案》，2010年11月3日，SEC(2010) 1290，SEC(2010) 1289 COM(2010) 618可见http://ec.europa.eu/energy/nuclear/waste_management/doc/2010_11_03_proposal_directive_radiactive_waste.pdf.