内容提要：近年来国际能源秩序正在经历世界能源生产重心的变动和世界石油消费市场的转移等变化。未来国际能源秩序将呈现出北极地区和国际海底区域成为能源布局的新领域、非常规能源的开发成为能源发展的新方向、以及能源市场的话语权成为争夺的新焦点等趋势。现代国际法对国际能源秩序的变革和国际能源新秩序的建立，起着促进、规范和保障的作用。在国际能源新秩序的建立过程中，中国应从国际能源规则的被动接受者转变为主动革新者、从国际能源事务的冷眼旁观者转变为积极参加者、从国际能源公共品的享受者转变为提供者。

关 键 词：国际能源秩序变革；国际能源新秩序；现代国际法；中国

2012年10月24日，中国国务院新闻办公室发布了《中国的能源政策（2012）》白皮书。该白皮书第二部分“能源发展政策和目标”首次提出了要“推动建立国际能源新秩序”。那么，目前国际能源秩序究竟发生了哪些变化？现在国际法在国际能源秩序的变革中有何作用？中国在国际能源秩序变革中应当扮演什么角色？研究这些问题，对于保障中国的能源安全无疑具有重要的现实意义。

一、国际能源秩序的新变化

从人类历史发展进程来看，国际能源秩序的演变历经了四个阶段：第一阶段是从近代工业革命人类开始利用煤炭、石油等化石能源到19世纪末，这是国际能源秩序的萌芽时期；第二阶段是从20世纪初到70年代初，这是西方跨国石油公司主宰国际能源秩序的时期；第三阶段是从20世纪70年代下半期到90年代末，这是石油生产国组织和石油消费国集团两级能源格局对立的时期。第四阶段是从21世纪初到现在，这是国际能源新秩序的形成时期。近年来国际能源秩序的变化，主要体现在以下几个方面：

（一）世界能源生产重心的变动

第二次世界大战以来，中东一直是世界能源的生产重心。然而，随着勘探与开采技术的不断进步，这一重心正在转向西半球，包括美国页岩油、加拿大油砂油、中美洲近海石油、巴西“盐下油”在内，一张新的世界石油版图隐约成型。国际能源署（International Energy Agency）在《2012世界能源展望》（World Energy Outlook 2012）的报告中指出，就现在的技术而言，全球最丰富的可开采石油资源不在中东（1.2万亿桶），而在北美（2.2万亿桶，其中1.9万亿桶是非常规能源）。以美国为例，受益于包括通过水力压裂法开采的页岩油和页岩气在内的所谓非常规油气资源，2013年美国各类液态燃料的产量将达到日均1140万桶的水平，仅次于沙特1160万桶的日产量；在2017年美国将超越沙特阿拉伯成为世界头号产油国，到2030年成为石油净出口国，到2035年美国将基本实现能源自给自足。[1]此外，到2015年，美国将以绝对优势超越俄罗斯成为全球最大的天然气生产国。[2]另据美国能源情报署（the U.S. Energy Information Administration）公布的信息，2011年美国日均石油产量约为1013万桶，位列世界第三（前两位分别为沙特1115万桶和俄罗斯1022万桶），2012年激增7%，达到日均1090万桶。[3]诚如美国能源经济学家丹尼尔·耶金（Daniel Yergin）所指出的：“北起加拿大的艾伯塔省，向南穿过美国北达科他州和德克萨斯州南部，再经过法属圭亚那沿海的一处新发现的大油田，最后到达巴西附近发现的海上超大级油田——一个能源新轴心正在美洲崛起。”[4]

（二）世界石油消费市场的转移

在世界油气生产重心西移的同时，世界油气消费重心则正由发达国家转向以中国、印度为主的亚太地区。近20年来，随着中、印等国经济的快速发展，其油气消费量也增长迅猛。目前亚太地区的石油需求量由占世界石油消费总量的10%上升到25%。以中国为例，2009年12月沙特对中国的石油出口达到了创纪录的120万桶/天的水平；而同期沙特对其传统的最重要原油出口国美国的石油出口量，在20年来首次降至100万桶/天的水平之下。[5]中国取代美国成为了沙特最大的石油出口国。[6]另外，国际能源署也预测，从现在到2035年全球能源需求将增长1/3以上，其中60%的需求增长来自中国、印度和中东地区，印度将于2020年超过日本成为世界第三大油气进口国；尽管经合组织的能源需求已明显由石油、煤炭以及一些国家的核能转向天然气和可再生能源，但是这些国家的能源需求水平几无增长。[7]

（三）新能源的快速发展

鉴于传统化石能源的大量消耗、环境问题的日益严重和应对气候变化的迫切需要，近年来新能源的地位不断上升、并获得快速发展。到2011年初，全球已有119个国家制订了可再生能源发展目标或刺激计划。[8]特别是中东产油国也开始追求能源结构多元化，大力发展新能源。例如，阿联酋政府在2006年就提出了名为“MASDAR行动计划”的新能源发展规划和“2030年综合能源战略”，加大了对新能源行业基础建设、教育科研和技术进步等方面的投入，并预计到2030年迪拜将实现从化石能源向生态能源的转化。[9]值得注意的是，在2012年10月美国总统竞选辩论中，虽然奥巴马和罗姆尼的能源政策存在明显分歧，但是两位总统竞选人都宣称美国需要“完全独立”的能源政策。特别是奥巴马的政策理念是大力投资发展清洁能源，限制甚至停止使用高污染的煤炭；他为刺激新能源的发展批准投资900亿美元，开启了真正的绿色革命；在他第一个任期内，风电发电量翻了一番，太阳能装机容量增加了六倍。[10]

（四）欧佩克影响力的降低

1960年成立的石油输出国组织（Organization of the Petroleum Exporting Countries, 简称欧佩克OPEC）是最具影响力的石油生产国组织，50多年来对国际石油市场产生了重要影响。然而，随着俄罗斯、哈萨克斯坦等非欧佩克国家在世界石油市场份额的逐步扩大，加上欧佩克本身的协调问题，欧佩克对国际油价的控制能力已经大大降低。据国际能源署的统计，1973年欧佩克占世界石油产量的55.5%，2012年仅占42%；另外，未来十年非欧佩克产油国石油产量还将逐步上升，原因是非常规资源供应的增长，特别是美国轻质致密油产量和加拿大油砂油产量以及巴西深海石油产量的快速提升，将使2015年后非欧佩克的石油产量从2011年不到4900万桶/日增长到5300万桶/日以上，并维持到21世纪20年代中期，之后将下降到2035年的5000万桶/日。[11]

（五）国际能源市场的复杂多变

首先，绵延不息的能源地缘政治斗争将加剧国际能源市场的动荡。一方面，像利比亚、叙利亚、伊拉克和伊朗等非洲和中东国家的乱局持续、不稳定因素加剧，给国际能源市场带来不利影响。另一方面，诸如俄罗斯与乌克兰陆上能源过境的争端、波斯湾海上能源通道的摩擦以及苏丹与南苏丹油气权益的争夺等，给能源市场带来巨大隐患。其次，在新一轮国有化浪潮的推动下，国家石油公司迅速崛起，石油资源国对本国石油市场的垄断呈逐渐加强之势。据统计，在20世纪全世界探明油气储量的85%（不包括中国）掌控在大型跨国石油公司的手中，除前苏联政府管理的14%以外，资源国直接控制的油气资源量仅占世界总量的1%；而从2002年以来全球石油储量最大的40个国家在对外合作项目中的政府所得，从2002年的平均55%上升到2007年的平均85%。[12]最后，能源市场主体的多元化，石油金融衍生产品市场已经成为了国际石油市场不可或缺的重要组成部分。

（六）各国能源战略的调整

近年来在能源需求增长、气候变化问题日益突出和能源格局逐步变动等因素的推动下，主要国家和地区正加快制定和调整其能源战略。例如，美国出台了未来能源安全的蓝图，推出了“绿”与“新”的能源新政，并在众议院通过了《2009年美国清洁能源与安全法案》（American Clean Energy and Security Act 2009）；英国相继出台了《低碳转型计划》（The UK Low Carbon Transition Plan: National Strategy for Climate and Energy）、《2009年英国可再生能源战略》（UK Renewable Energy Strategy 2009）和《2010年英国能源法》（UK Energy Act 2010）；欧洲议会也在2009年通过了《欧盟第三次能源改革方案》（它包括三个条例和两个指令），欧盟委员会还于2010年11月和2011年12月相继发布了《能源2020——竞争、可持续和安全的能源战略》（Energy 2020 ——A strategy for competitive, sustainable and secure energy）[13]和 《2050能源路线图》（Energy Roadmap 2050）[14]；日本则在2010年公布了《日本能源战略计划》（Strategic Energy Plan of Japan）等，引起了世界各国的广泛关注。

二、国际能源秩序的发展趋势

基于国际能源秩序的上述新变化，未来国际能源秩序可能会呈现出以下发展趋势：

（一）北极地区和国际海底区域将成为能源布局的新领域

北极地区的能源资源相当丰富。据估计，北极地区潜在的可采石油储量有1000－2000亿桶，[15]天然气在50－80万亿立方米之间，被誉为“地球尽头的中东”[16]。因此，近年来很多国家都不约而同地将目光投向北极。例如，2007年9月，英国声称对北极附近大西洋水域的大陆架拥有主权，试图获得与丹麦、冰岛有争议的罗卡尔岛附近地区丰富的油气资源的开采权；2009年俄罗斯制定了《俄联邦2020年前的北极政策及远景规划》，2010年俄罗斯安全委员会出台了北极战略，宣布2016年北极将成为俄罗斯战略能源基地。[17]此外，美国、法国、德国、丹麦、瑞典、加拿大等国也纷纷在北极地区进行科考活动，并强化其在北极地区的存在。可见，北极地区资源争夺的帷幕已经拉开。

国际海底区域（简称“区域”）约占海洋面积的65％，蕴藏着极其丰富的能源资源，如甲烷水合物（可燃冰）等[18]。近些年来“区域”内资源的勘探开发活动，已经提上了议事日程。首先，国际海底管理局分别于2000年、2010年通过了《“区域”内多金属结核探矿和勘探规章》（Regulations for Prospecting and Exploration of Polymetallic Nodules）[19]和《“区域”内多金属硫化物探矿和勘探规章》（Regulations for Prospecting and Exploration of Polymetallic Sulphides）[20]。这两项规章的通过，为各方在“区域”内的相关探矿和勘探工作铺平了道路。同时，国际海底管理局与包括中国大洋协会在内的8个承包者签订了多金属结核勘探合同，核准了瑙鲁海洋资源公司和汤加近海采矿有限公司提出的两份多金属结核勘探申请、以及中国大洋协会和俄罗斯联邦政府自然资源与环境部提出的两份多金属硫化物勘探申请。[21]其次，2009年国际海底管理局法律和技术委员会审结了《“区域”内富钴铁锰结壳探矿和勘探规章（草案）》（Regulations for Prospecting and Exploration of Cobalt-Rich Crusts），并提交理事会讨论。2012年8月，国际海底管理局第18届会议暂时通过了《“区域”内富钴铁锰结壳探矿和勘探规章》。另外，国际海底管理局还决定启动制定开采规章的准备工作。最后，2011年2月国际海洋法法庭海底争端分庭对“海底活动中担保国的责任问题”（Responsibilities and Obligations of States Sponsoring Persons and Entities with Respect to Activities in the Area）发表了咨询意见[22]，满足了“区域”资源勘探和开发活动深入发展的客观要求，为国际海底管理局和从事担保行为的国家的相关活动提供了法律依据。[23]

（二）非常规能源的开发将成为能源发展的新方向

非常规能源是与常规能源相对应的一个概念。常规能源又称传统能源，是“指在相当长的历史时期和一定的科学技术条件下，已经被人类大规模生产和广泛利用的能源，如煤炭、石油和天然气等”[24]。世界上非常规能源潜力巨大。据统计，世界超重油地质储量为2945亿吨，油砂油地质储量4560亿吨，页岩油资源储量约为6893亿吨，煤层气资源量260万亿立方米，页岩气资源量419万亿立方米，甲烷水合物资源量可能有3000万亿立方米。[25]另有学者估计，在油页岩和油砂中的石油有6万亿桶，如果这些石油被开采的话，将使可利用的石油总量增加两倍。[26]地球上已知的页岩油和油砂油大多位于北美。可以预计，随着科学的进步、开发技术的突破和产量的大幅增加，加拿大的油砂油、委内瑞拉的超重油、美国的页岩油气以及国际海底区域的甲烷水合物等非常规能源，在未来的能源供给中将日益发挥重要作用。

（三）应对气候变化、实现能源的低碳化将成为能源问题的新议题

英国学者安东尼·吉登斯（Anthony Giddens）曾经在《气候变化的政治》（The Politics of Climate Change）一书中指出，应对气候变化问题可能成为未来20年地区或者全球的主要议题。[27]众所周知，目前与能源有关的二氧化碳和其他温室气体排放的上升之势难以阻挡，因而需要国际社会采取强有力的措施来遏制这种趋势。《哥本哈根协议》的签署、《坎昆协议》的达成、德班世界气候大会后绿色气候基金的启动、以及2012年12月多哈气候变化大会通过的包括开启《京都议定书》第二承诺期在内的一揽子决议等，无不反映了国际社会在这方面的共识。因此，发展低碳经济、实现能源的低碳化逐渐成为世界性的潮流。由于低碳经济发展方式的基础是能源生产和消费过程中的低碳化，因而低碳经济正在逐步主导世界能源技术的发展方向。事实上，发达国家已经把能源低碳化作为新一轮能源战略调整的重要内容，其“能源立法也呈现出低碳化的特点”[28]。例如，2010年5月日本众参两院通过的《低碳投资促进法》，就是日本建设低碳社会的重要法律支持；2012年7月，日本正式开始实施“可再生能源电力全量购入制度”（FIT）[29]。可见，应对气候变化和促进经济低碳转型的价值追求，将使国际能源秩序的规则、体系和制度逐步发生变化。正如联合国开发计划署在《2007/2008人类发展报告》中所指出的：“低碳能源是低碳经济的基本保证，清洁生产是低碳经济的关键环节，循环利用是低碳经济的有效方法，持续发展是低碳经济的根本方向。”[30]

（四）能源市场的话语权将成为争夺的新焦点

首先，一些石油生产国和消费国相继设立了石油交易所，以争夺国际石油市场的话语权。众所周知，目前国际原油价格体系主要有两种：一是在欧洲，交易原油基本上都参照英国北海布伦特（Brent）轻质原油定价，其主要交易方式为伦敦国际石油交易所（International Petroleum Exchange）交易；二是在北美，原油定价主要参照美国西德克萨斯中间基原油WTI（West Texas Inter-medium）定价，其主要交易方式为NYMEX交易所交易。[31]为了更好地维护自身利益，部分国家加入了对石油定价权的争夺战。例如，2005年印度大宗商品交易所（MCX)）上市了原油期货，2008年伊朗石油期货交易所正式开业。此外，阿联酋已经与美国纽约商业交易所合作建立了迪拜商品交易所（DME)），俄罗斯原油期货交易所也正在准备成立。

其次，投资基金逐渐成为了左右和操纵石油市场的主力。随着国际石油价格的波动，银行、对冲基金、养老基金、社会保险基金以及其他各类投资基金等大量介入石油期货市场， 从而使石油工业主导的定价权在逐步让渡给投资基金。“石油期货、期权已由单纯的套期保值工具，发展成为新型的金融投资载体。”[32]

最后，发达国家与新兴经济体围绕新能源领域主导权的争夺更加激烈。如前所述，全球范围内对新能源的控制和争夺已经展开。发达国家凭借其在新能源领域的优势地位，通过“引领世界能源未来”，主导世界能源领域的规则制定权，从而进一步巩固其国际地位和影响力。而以中国、印度为代表的新兴经济体，“有可能凭借其人力成本优势、市场优势和后发优势等，在新能源产业链条的某个环节或产品上，具有与发达国家一争高下的实力与地位”[33]。因此，今后类似于中国与美国、欧盟在太阳能领域的光伏之战会日益增加，各国围绕新能源的技术标准、贸易规则和管理制度等方面的争夺更加凸显。

（五）多元化将成为能源秩序的新特征

首先，能源种类的多元化。目前人类利用的能源品种日益丰富，既有传统的石油、天然气、煤等化石能源，也有太阳能、核能、生物质能等新能源，还有油砂油、页岩油以及甲烷水合物等非常规能源。无疑，未来若干年可供人类利用的能源来源更加多种多样。

其次，能源市场的多元化。一方面，随着阿联酋、印度、伊朗、日本、俄罗斯等国石油期货交易所的建立，能源交易市场更加多元。另一方面，能源市场的主体也呈多元化发展，且其力量对比将发生显著变化：跨国石油公司的权力空间进一步压缩，对石油市场的控制力会逐渐弱化；国家石油公司伴随新一轮国有化浪潮而占居主导地位，并成为国际合作规则的制定者；同时，投资基金则成为国际石油市场上一支不可忽视的力量。

最后，能源格局的多元化。一方面，美国、欧盟等国家和地区会继续保持其在能源领域的领先优势，主导国际能源秩序的话语权；另一方面，中国、印度等新兴经济体随着其力量的增强，特别是其在能源消费市场的崛起，它们将在国际能源秩序的变革中提出自己的诉求。因此，今后国际能源格局由生产国集团和消费国集团组成的两极格局向多极格局转变的趋势将更加明显。

三、现代国际法在国际能源秩序变革中的作用

 法律是是社会关系的调节器。现代国际法作为国际关系的调节器，具有广泛的社会职能。它以各国的协调意志为基础，通过某种强制的方式规范着国家的行动。因此，国际能源秩序的变革和国际能源新秩序的建立离不开现代国际法。[34]换言之，现代国际法对国际能源秩序的变革和国际能源新秩序的建立起着促进、规范和保障的作用。

（一）国际组织为各国提供了一个交流、对话的场所，有利于促进国际能源合作

国际组织不但是现代国际法的重要主体，而且其运行机制与决议也是现代国际法的重要组成部分。更为重要的是，国际组织还为各国提供了一个国际能源合作的平台，如联合国、国际能源署、国际原子能机构、欧佩克、阿拉伯石油输出国组织、国际能源论坛、“八国集团”会议、亚太经合组织、世界石油大会和世界能源理事会等。特别是“能源宪章大会”组织（Energy Charter Conference, EEC）作为能源生产国与消费国之间对话与合作的国际组织，为所有能源利益攸关方提供了一个发展与实施有法律约束力规则的共同的平台。[35]

值得注意的是，2004年成立的“联合国能源机制”不但是确保联合国关于能源问题的工作得以顺利进行的首要合作机制，而且与各个联合国专门机构建立起全面的合作关系，为共同处理与能源有关的国际事务建立了国际平台，能够为能源领域内的各个方案、项目和产品的规划及执行提供新方法并起到协同优化作用。[36]事实上，近年来“联合国能源机制”不但推出了《完成千年发展目标所面临的能源挑战》和《联合国能源问题现状：联合国机制活动总论》等报告，而且逐步形成了一整套具体行动规划，如《推广新能源和可再生能源》（A/RES/62/197）、《可再生能源和能效：欧洲联盟南部和东部邻国的创新政策和融资工具》（E/CN.17/2007/11）、《主要群体在能源促进可持续发展、工业发展、空气污染/大气层和气候变化等领域的优先行动》（E/CN.17/2007/7）以及《推广新能源和可再生能源，包括执行世界太阳能方案》（A/RES/60/199）等，有力地推动了国际能源合作行动的深入开展。[37]

（二）现代国际法为各类国际能源活动提供了基本的法律规范，有助于国际能源新秩序的建立

如前所述，国际海底管理局分别于2000年和2010年通过的《“区域”内多金属结核探矿和勘探规章》和《“区域”内多金属硫化物探矿和勘探规章》，分别从用语和范围、探矿、勘探计划申请、勘探合同、保护和保全海洋环境、机密性等方面都做了较为详细的规定，从而为各方在“区域”内的相关探矿和勘探工作提供了法律依据。而正在草拟的“《富钴结壳探矿和勘探规章》和开采规章”，也必将为各方勘探、开发国际海底区域资源提供基本的法律准则。又如，《能源宪章条约》对能源投资、能源贸易、能源过境和能源环境等内容做了较为详细的规定，为缔约方建立了履行欧洲能源宪章中阐明的原则所必需的法律框架、提供了参照关贸总协定及其相关文件中阐明的国际贸易自由化进程目标和国际贸易非歧视原则及其他原则、并制定了环境保护措施所需的国际认同的目标和标准。

此外，有关的国际条约、联合国大会决议以及国际司法判例等，奠定了各国对自然资源永久主权的法律基础，从而为各国加强对本国自然资源的控制与管理提供了法律依据。例如，《联合国海洋法公约》第56条专门规定了沿海国在专属经济区内有以勘探和开发、养护和管理海床上覆水域和海床及其底土的自然资源为目的的主权权利，以及关于在该区内从事经济性开发和勘探的主权权利；1962年联大通过的《关于自然资源之永久主权宣言》宣布“各民族及各国行使其对自然财富与资源之永久主权”，强调各国对其自然资源的永久主权是自决权的基本要素，并规定了国有化的权利和条件；1982年“科威特石油国有化仲裁案”（the Kuwait v. Aminoil）的裁决承认，很多国家的宪法都规定所有自然资源都是国家的财产，科威特享有对石油资源的充分的所有权并可将其置于国内管辖之下。[38]

（三）现代国际法为国际能源争端的解决提供了基本的方法，有助于化解各能源争端方的矛盾与冲突

欧美学者把解决国际争端的方法分为两大类：“和平的解决方法”和“武力或强制的解决方法”^[39]。其中，和平的解决方法又可分为政治的解决方法（亦称外交的解决方法）和法律的解决方法。前者如谈判、斡旋、调停、和解、国际调查以及在联合国组织主持下解决；后者如仲裁和司法解决。第二次世界大战以后，和平解决国际争端正式成为现代国际法上的一项基本原则。因此，现代国际法为主权国家与投资者提供了解决各类国际能源争端的原则和方法。

首先，和平解决国际争端原则不但是一项国际法基本原则，而且也是一项强行法规则。因此，包括国际能源争端在内的所有国际争端，都应当按照和平的方法予以解决。况且，《联合国宪章》第六章“争端之和平解决”还就和平解决国际争端作了详细的规定。其次，现代国际法为各类国际能源争端的裁决，提供了法律依据。例如，《联合国宪章》的序言强调依“国际法之原则调整或解决足以破坏和平之国际争端”；《国际法院规约》第38条则明确规定：“法院对于陈诉各项争端，应以国际法裁判之。”当然，这里所指的国际法既包括国际条约和国际习惯，也包括一般法律原则、司法判例、权威国际法学家之学说以及国际组织的决议等。最后，一些国际条约还就某类能源争端规定了特殊的解决方法。例如，《能源宪章条约》对跨国能源管道运输争议的解决做了专门的规定。按照该条约，跨国能源管道运输争议的解决，除了运用谈判、协商、国际仲裁、国际司法机构的裁决等传统方法以外，还有一种特殊的方法——“特别调解机制”（A Specialized Conciliation Mechanism under the ECT）。“特别调解机制”是一种非法律的争端解决方法，也是仲裁之外的另外一种解决争端的方式，它在一定程度上能发挥保险丝的作用。[40]

（四）现代国际法为国际能源新秩序的保障和维护，提供了有效的手段

一方面，一些国际法律文件明确规定了各国有受现代国际法约束的义务。现代国际法是世界各国共同遵守的行为准则。在国际社会中，各国在现代国际法面前地位平等。任何国家都必须遵守现代国际法，履行其承担的国际义务。例如，《联合国宪章》的序言庄严宣布各缔约国决心“尊重由条约和国际法其他渊源而起之义务”；1969年《维也纳条约法公约》第26、27条也指出：“凡有效之条约对其各当事国有拘束力，必须由各该国善意履行”，“一当事国不得援引其国内法规定为理由而不履行条约”。

另一方面，现代国际法律责任制度不但是促使各国履行其国际义务的外在动力，而且是追究一国违背其国际义务而承担国际责任的法律依据。例如，2001年国际法委员会二读通过的《预防危险活动的跨界损害的条款草案》（Draft Articles on Prevention of Transboundary Damage for Hazardous Activities），明确了各国在预防危险活动所造成的跨界损害方面的一般责任和具体责任。因此，国际能源新秩序一旦建立起来，各国就应当按照新秩序的要求，享有自己的权利，承担自己的义务，否则将承担相应的国际法律责任，受到现代国际法的制裁。

四、中国在国际能源秩序变革中的角色定位

2011年，中国一次能源生产总量达到31.8亿吨标准煤，成为了世界上最大的能源生产国。[41]然而，中国能源发展面临着诸多挑战：能源资源禀赋不高，煤炭、石油、天然气人均拥有量较低；能源消费总量近年来增长过快，保障能源供应压力增大，石油对外依存度已达到57％。因此，进一步加强能源国际合作，推动国际能源秩序的变革和促进国际能源新秩序的建立，对于保障中国能源安全具有非常重要的意义。为此，正确把握中国在国际能源秩序变革中的角色，尤为关键。

（一）观念的转变：从国际能源规则的被动接受者转变为主动革新者

长期以来，由于种种原因中国一直是国际规则的被动接受者，并且“表现良好”；“中国政府力图使自己的行为与其公布的要求相符，并未为了自身的利益而极力改变国际制度中的决策方式”；“中国所倡议的新规则寥寥无几”[42]。如前所述，作为世界第二大石油消费国和第二大石油进口国的中国，被排斥在原油定价机制之外。中国进口原油的价格主要参照以布伦特、WTI为基准油的原油价格，自己没有原油定价权，一般只能被动地接受国际油价。而国际油价剧烈波动，不但给中国石油石化企业和终端用户带来了巨大市场风险，而且对社会经济发展造成极大冲击，并影响着国家的能源安全。因此，从长远来看中国应积极参与国际石油贸易价格定价机制，形成自己的石油报价系统，以增强对国际油价的调控能力，从而影响国际石油市场和国际油价。特别是，目前中国正处于“亚太建立原油定价中心的战略机遇期”[43]。在当今的亚太地区，虽有印度大宗商品交易所、迪拜商品交易所和日本东京工业品交易所等，但尚未完全形成成熟的原油期货市场和亚太石油定价中心。所以，推出中国自己的原油期货并形成一定的话语权已是刻不容缓。[44]此外，在多边国际能源规则的制定过程中，中国应注意与能源生产大国和消费大国的协调，加强与利益共同体的合作，充分发挥中国作为能源消费大国的作用，积极参与国际能源规则的塑造。

（二）角色的转变：从国际能源事务的冷眼旁观者转变为积极参加者

长期以来，中东地区对美国的能源安全战略举足轻重。然而，随着国际能源格局的变化，美国正在实现由主要依靠中东地区石油向国内石油和美洲国家石油的战略性转移。相反，中国越来越依赖中东的石油。中国比美国更需要一个稳定的中东。因此，虽然中国目前在国际能源外交事务中是后来者、旁观者或被动参与者，但是在将来必然要进行角色的转变，应摆脱传统的“超脱外交”和袖手旁观的惯性，应该积极参与、有所作为。诚如有学者所指出的：“中国国际地位的提升，中国国家利益的日益扩展，使中国难以置身国际事务之外、始终坚持不干涉内政原则；‘保护性干预’将成为中国应对不干涉内政原则挑战的必然选择。”[45]

（三）任务的转变：从国际能源公共品的享受者转变为提供者

据国际能源署的统计，中国在2009年消费了22.52亿吨油当量的能源，超过美国约4%，成为全球最大能源消费国。[46]然而，中国政府驳斥了国际能源署的这一说法。[47]中国不愿意接受世界第一能源消费国的称号，既体现出中国对日益增强的全球影响力感到不安，也反映了中国尚未做好承担更大的国际责任的心理准备。[48]事实上，早在2010年中国国内生产总值(GDP)就超过日本，成为世界第二大经济体。[49]中国经济实力的增强，使国际社会更加期待作为联合国安理会五大常任理事国的中国，能在全球治理、区域合作以及国内冲突等各个方面发挥更大的作用。正如美国国务卿希拉里所指出的：“中国在世界上几乎所有重要会议和机构中都占有一席之地，中国的力量、财富和影响力迅速将其推向国际秩序中的一个新等级，我国以及世界上其他国家都期待着中国发挥更大的领导作用。”[50]因此，中国同样面临从国际能源公共品的享受者转变为提供者的任务转变，中国应积极参与制定新能源的技术标准、贸易规则和管理制度等，争取国际能源规则的话语权。诚如有学者所言：“中国应当明白，力量越大意味着责任也越大。中国不能认为不分担责任就可以发挥更大影响力——而美国几乎独自承担着为世界其他地区提供公共商品的责任。”[51]大国地位赋予的不仅是威望和影响力，还有分担国际安全和世界福祉的义务。

总之，国际能源秩序的急剧变化、中国能源安全面临的新挑战以及中国国际地位的提升等，表明改革国际能源秩序的时机开始显现。中国应该利用这一历史机遇，更多贡献“中国倡议”与“中国方案”，积极推动国际能源新秩序的早日建立。

[1] See International Energy Agency, World Energy Outlook 2012, available at http://www.worldenergyoutlook.org/publications/weo-2012/#d.en.26099.

[2] 值得注意的是，2013年2月主要由欧洲国家和美国参加的慕尼黑安全会议讨论的一个不同寻常的主题就是“美国的石油和天然气宝藏：变化中的能源地缘政治”。美国特使和国际能源事务协调员卡洛斯·帕斯夸尔阐述了“美国国内的能源革命”：天然气产量提高25%，由此应该能拉低美国的天然气价格，充足的石油产量可以将石油进口量从消费总量的60%降至40%。帕斯夸尔预计，时至2030年，美国在美洲的进口将能够满足本国的全部能源需求。参见卡塔尔半岛电视台网站：《即将到来的大西洋世纪》（2013年2月24日），转引自《参考消息》2013年3月4日第10版。

[3] See the U.S. Energy Information Administration, International Energy Statistics (Total Oil Supply), available at http://www.eia.gov/cfapps/ipdbproject/IEDIndex3.cfm?tid=5&pid=53&aid=1.

[4] 转引自张良福：《中国，替代美国守卫霍尔木兹海峡？——悄然变动的国际能源格局》，载《世界知识》2012年第24期，第15-16页。

[5] 参见张国宝：《世界能源战略格局将加快调整》，载《中国发展观察》2012年专号，第54页。

[6] 据英国《金融时报》报道，2012年12月美国石油净进口每天为598万桶，中国则猛增到每天612万桶。中国月度石油进口首次超过美国。还有石油分析家预测，到2013年年底或2014年初，中国也将超过美国成为世界最大的石油净进口国。参见【英】杰维尔·布拉斯：《中国成为世界最大的石油进口国》，载《金融时报》（英国）2013年3月4日网站，转引自《参考消息》2013年3月6日第5版。

[7] See International Energy Agency, World Energy Outlook 2012, available at http://www.worldenergyoutlook.org/publications/weo-2012/#d.en.26099.

[8] 参见张良福：《中国，替代美国守卫霍尔木兹海峡？——悄然变动的国际能源格局》，载《世界知识》2012年第24期，第20页。

[9] 参见夏义善、陈德照编著：《中国能源环境气候外交大视野》，世界知识出版社2012年版，第56页。

[10] 参见唐新华：《竞选总统真相信“完全独立”能源政策？》，载《世界知识》2012年第21期，第7页。

[11] See International Energy Agency, World Energy Outlook 2012, available at http://www.worldenergyoutlook.org/publications/weo-2012/#d.en.26099.

[12] 参见杨元华：《世界能源格局的深刻变化》，载《中国远洋航务》2010年第9期，第21页。

[13] COM(2010) 639 final, Brussels, 10/11/2010, available at http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:52010DC0639:EN:HTML:NOT. 欧盟委员会曾经提出了“20:20:20目标”，即到2020年，温室气体排放与1990年相比减少20%，能源效率提高20%，新能源占能源生产总量的20%。

[14] COM/2011/0885 final, Brussels, 15/12/2011, available at http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:52011DC0885:EN:NOT.

[15] 而有人估计，在北极地区可能找到4000亿桶石油。参见【美】丹尼尔·波特金、戴安娜·佩雷茨：《大国能源的未来》，草沐译，电子工业出版社2012年版，第22页。

[16] 杨泽伟：《国际法（第二版）》，高等教育出版社2012年版，第169页。

[17] 2001年俄罗斯还向大陆架界限委员会提出200海里外大陆架案，主张包括北极点在内的北冰洋洋底为其200海里外大陆架。

[18] 据日本石油、天然气和金属矿物资源机构（JOGMEC）的调查和推测，在日本列岛周边海域中蕴藏的甲烷水合物，按照现在日本每年的天然气消费量，足够使用超过100年。况且，技术性课题的突破使甲烷水合物的商业化生产最早在几年内就有望实现。此外，日本政府于2013年3月12日宣布，在爱知县的渥美半岛外海约1000米深的海底，开采到称为可燃冰的天然气，这是全世界首度在海底钻探到甲烷水合物。这次技术上的成功不但为日本带来一种超级资源，而且将在下世纪满足日本对天然气需求，并有可能极大地改变世界能源版图。参见《日本能成为“资源大国”》，载日本《选择》2012年第6期，转引自《参考消息》2012年7月18日第10版；《日本将从海底开采可燃冰》，载英国《每日电讯报》网站2013年3月12日报道，转引自《参考消息》2013年3月14日第4版。

[19] 《“区域”内多金属结核探矿和勘探规章》，详见http://www.isa.org.jm/files/documents/CH/Regs/MiningCode.pdf.

[20]《“区域”内多金属硫化物探矿和勘探规章》，详见http://www.isa.org.jm/files/documents/CH/Regs/Ch-PMS.pdf.

[21] 参见杨泽伟：《国际法（第二版）》，高等教育出版社2012年版，第208页。

[22] See Seabed Dispute Chamber of the International Tribunal for the Law of the Sea,“Responsibilities and obligations of States sponsoring persons and entities with respect to activities in the Area”（Request for Advisory Opinion submitted to the Seabed Disputes Chamber)，Advisory Opinion, available at http://www.itlos.org/fileadmin/itlos/documents/cases/case_no_17/adv_op_010211.pdf.

[23] 参见国家海洋局海洋发展战略研究所课题组：《中国海洋发展报告》（2011），海洋出版社2011年版，第78页。

[24] 刘涛等主编：《能源利用与环境保护——能源结构的思考》，冶金工业出版社2011年版，第31页。

[25] See World Energy Council, Survey of Energy Resources 2010, 转引自夏义善、陈德照编著：《中国能源环境气候外交大视野》，世界知识出版社2012年版，第21页。

[26] 参见【美】丹尼尔·波特金、戴安娜·佩雷茨：《大国能源的未来》，草沐译，电子工业出版社2012年版，第24页。

[27] 参见【英】安东尼·吉登斯：《气候变化的政治》，曹荣湘译，社会科学文献出版社2009年版，前言。

[28] 杨泽伟：《发达国家新能源法律与政策：特点、趋势及其启示》，载《湖南师范大学社会科学学报》2012年第4期，第7页。

[29] 根据该制度，电力公司有义务在规定年限内，按照政府规定的价格，全部收购家庭及民间企业投资所产生的太阳能、风能、地热等可再生能源电力。这项政策被认为将促进日本可再生能源电力飞跃发展，对日本实现可再生能源战略具有重要意义。

[30] 联合国开发计划署：《2007/2008人类发展报告》，载http://hdr.undp.org/en/media/HDR_20072008_Summary_Chinese.pdf，最后访问日期2013年1月16日。

[31] 参见查道炯：《中国石油安全的国际政治经济学分析》，当代世界出版社2005年版，第252-253页。

[32] 杨元华：《世界能源格局的深刻变化》，载《中国远洋航务》2010年第9期，第21页。

[33] 张良福：《中国，替代美国守卫霍尔木兹海峡？——悄然变动的国际能源格局》，载《世界知识》2012年第24期，第21页。

[34] 参见杨泽伟：《新国际经济秩序研究——政治与法律分析》，武汉大学出版社1998年版，第95页。

[35] See Andreas Goldthaw and Jan Martin Witte ed., Global Energy Governance: The New Rules of the Game, Brookings Institution Press 2010, pp. 65-66.转引自白中红：《能源宪章条约>争端解决机制研究》， 武汉大学出版社2012年版，第2页。

[36] 参见于宏源、李威：《创新国际能源机制与国际能源法》，海洋出版社2010年版，第19页。

[37] 参见联合国能源议题相关文件，available at: http://www.un.org/chinese/esa/energy/docs.shtml.

[38] 参见姚梅镇主编：《国际投资法成案研究》，武汉大学出版社1989年版，第125-144页。

[39] I. A. Shearer, Starke’s International Law, Buterworths 1994, pp. 441-442.

[40] See Grace Wandoo Nomhwange, Transboundary Pipelines: What Is the Role of the Energy Charter Treaty Regarding Disputes Settlement? Dundee University Thesis 2005, p. 49.

[41] 参见国务院新闻办公室：《中国的能源政策（2012）》白皮书（2012年10月24日），http://www.gov.cn/jrzg/2012-10/24/content_2250377.htm。

[42] 【加拿大】江忆恩：《中国和国际制度：来自中国之外的视角》，载王逸舟主编：《磨合中的建构——中国与国际组织关系的多视角透视》，中国发展出版社2003年版，第351页。

[43] 夏义善、陈德照编著：《中国能源环境气候外交大视野》，世界知识出版社2012年版，第98页。

[44] 据俄罗斯之声电台网站2012年11月26日报道：“中国表示准备在上海期货交易所启动石油期货交易项目。这意味着中国在积极参与石油市场的活动，将使中国提高对能源定价的影响力。”转引自《参考消息》  2012年11月28日第5版。

[45] “保护性干预”是指在国际关系中出现严重的人道主义灾难的情况下，或是中国的国家利益面临严重的威胁或破坏的情况下，中国政府为践行国际法治与民主价值、保护中国的国家利益而进行的干预。因此，中国实施“保护性干预”主要有两个前提条件：一是出现违反种族灭绝、战争罪、种族清洗和危害人类罪等国际罪行的行为；二是中国的国家利益受到威胁。参见杨泽伟：《国际社会的民主和法治价值与保护性干预》，载《法律科学》2012年第5期，第45-46页。

[46] See International Energy Agency, World Energy Outlook 2010, available at http://www.worldenergyoutlook.org/publications/weo-2010/.

[47] 参见于宏源、李威：《创新国际能源机制与国际能源法》，海洋出版社2010年版，第10页。

[48] 无独有偶。来自美国的贸易数据显示，2012年中国的进出口总额为3.866万亿美元，超过了美国的进出口总额（3.822万亿美元），两者相差440亿美元，中国已成为新的世界最大贸易国。然而，中国政府以不同寻常的方式驳斥了相关报道。中国商务部指出，根据世界贸易组织的标准，中国2012年的贸易总额比美国少156亿美元。参见【美】乔·麦克唐纳：《中国拒绝世界最大贸易国地位》，美联社北京2013年2月20日电，转引自《参考消息》2013年2月21日第15版。

[49] 参见《2010年度经济总量中国首次超过日本》，载新浪财经网http://finance.sina.com.cn/china/hgjj/20110121/12529291562.shtml。

[50] 《印度教徒报》网站2012年3月8日报道，转引自《参考消息》2012年3月9日第16版。

[51] 【马来西亚】秦家骢：《力量越大、责任也越大》，载《新海峡时报》（马来西亚）网站2012年11月29日，转引自《参考消息》2012年11月30日第14版。