内容提要：国际能源合作是能源资源国与能源消费国以及能源运输中转国之间的合作, 主要是根据合作各方之间签订的协议、多边国际条约以及国际惯例来实施。随着中国与中亚各国之间更紧密经贸关系的深入，快速发展带来的能源安全问题极有可能成为中国与中亚各国进一步加快发展的制约因素。“能源安全合作”、“区域环境治理”成为破解这一困境的有效途径，区域内的中国及中亚各国基于各自的利益，通过合作博弈，设计相关的能源合作法律机制，才有可能实现各国区域内能源的可持续发展。

关 键 词：中国  中亚  跨区域合作  能源法律

自上世纪九十年代初，中国实施“走出去”战略，积极开展能源国际合作开始至今为止，将近20年的时间，高速发展的中国，能源需求呈逐年上升趋势，现已成为世界最大能源消费国。党的十八大召开之后，新一届中国政府提出了生态文明的新理念，并将生态文明的重要性提高到国家战略式的高度，这给中国经济社会的发展、生态环境资源的保护、国际能源领域的安全合作提供了绝好的机遇。

从国际能源形势及国际能源合作的发展态势，以及国际环境法、国际法的相关理论可以看出，全球能源合作问题所具有的整体问题与局部问题交叉和互助促进、既有当前症状又有滞后效应等特点决定了各国必须通力合作,才能克服利益冲突,制定出能够体现各国之间协调意志的国际能源合作规则。当然在能源问题上，也唯有合作,才能克服政治、司法制度等方面的差异,有效地将国际法的理念和精髓落到实处。随着经济全球化和区域一体化的不断深入,旨在谋求区域内能源互补优势的中国和相邻中亚各国的法律合作已成大势所趋。

国际能源合作事实上是指能源资源国与能源消费国以及能源运输中转国之间的合作, 主要是根据合作各方之间签订的协议、多边国际条约以及国际惯例来实施。从理论上讲, 国际能源合作的主要方式包括通过进出口能源产品进行的贸易式合作, 通过能源开发、技术转让、经营管理等进行的协议式合作, 通过对外直接投资进行的投资式合作三种。[1]中国国际经济交流中心稍早前发布的专题报告《中国能源生产与消费革命》认为，当前世界能源生产与消费格局正在生变，“西斜东倾”的特征越发明显——在供应端，以美洲为代表的西半球所占比重持续上升，消费重心则在向以中国为代表的新兴经济体转移。[2]中国与中亚国家之间的能源合作, 主要通过直接投资方式和产品分成方式进行。直接投资分为跨国并购和绿地投资两种, 中国往往采用前一种方式, 就是中国企业直接出资购买中亚国家的石油企业或油田的股份, 在此基础上成立中方控股的当地石油企业。例如, 中石油参与哈萨克斯坦阿克纠宾油气田开发就是采用此种方式。产量分成方式是中国与中亚国家能源合作最主要的方式。中国和哈萨克斯坦的原油合作即采用这种模式。

一、法律制度的构建在中国与中亚各国开展能源合作的过程中凸显其重要性

(一)从理论层面看, 中国与中亚各国能源合作的法律机制建构不可或缺
　　尽管中国与中亚各国的司法合作有着深厚的国内法和国际法基础，但事实上，除了在打击三股势力方面的司法合作意向得到落实之外，在其他民事和刑事司法方面的司法合作却几乎是空白，主要表现在：

1、中国与中亚各国间的司法界、学术界和法学教育界的交流几乎没有，彼此对对方的法律和司法制度几乎不了解，尚未有专门的人员和机构系统地翻译、整理和介绍对方国家的主要现行法律和法规；

2、中国与中亚各国公民、组织和法人很少在对方国家进行诉讼和仲裁；

3、中国与中亚各国法律服务人士和机构少有途径能够开展较为正式的交流和合作；

4、中国与中亚各国外交和司法机构也没有交换过各自的法律和法规；

5、尽管中国国内的学术界和驻中亚的某些外交机构，如吉尔吉斯斯坦的外交机构陆续对吉尔吉斯斯坦共和国的一些法律和法规进行了简单的翻译和介绍，但是迄今为止并未对中亚各国现行的法律体系和司法制度进行全面、系统的介绍和研究。

同时，中亚各国对于中国的法律和司法制度的研究也是如此：尽管与中亚存在地缘优势的新疆一些高校和研究机构开展了有关中亚国家的法律和司法制度的教学和研究，但是因存在语言障碍、资料文献的缺乏及与对方国家缺乏交流和合作等问题，迄今没有培养出既了解中国法律和熟悉对方国家法律，又能运用中文和对方国家官方语言和民族语言进行实际法律服务工作的研究性和应用性的高级法律复合人才；尽管新疆一些律师事务所很久就规划在包括吉尔吉斯斯坦共和国在内的中亚国家设立法律服务机构和开展面包括吉尔吉斯斯坦共和国在内的中亚国家的法律服务，但却鲜有实际行动和明显的成果。[3]中亚各国能源储量丰富，所以关于自然资源和能源的环境保护单行法规体系相对中国来说较为完善，而中国现行的国内环境法体系则是纲领性的环境保护法律较为健全，但在能源的开发和保护领域欠缺完整的法律规范。在此层面，中国和中亚各国有相当大的理论合作空间。

(二)从实践的角度分析,法律机制的建构是保障中国与中亚各国开展能源合作的必然手段

虽然中国与中亚各国能源合作区域一体化存在客观的动力机制,但却并未形成有效的法律合作机制。但由于中国与中亚各国在地域上相连，共处一个生态环境圈中，其中任何一国的能源问题、环境问题都极有可能对他国造成严重影响。水环境问题与大气环境问题就是其中非常显著的例子。水污染或大气污染等的环境问题一旦出现，一般是须通过关闭污染源头、控制污染途径、治理污染结果等环节来综合解决，那么，国与国之间、区域与区域之间通过合作解决这种跨国界的环境问题就是科学的、必然的结果。

早在2007年，我国能源大省新疆就已充分发掘地处欧亚大陆中部，与吉尔吉斯斯坦接壤，充分利用东进西出、内引外联的地缘优势，把加大同周边国家经济合作的着力点放在以资源互补为主的深层次合作上，不断拓宽优势资源转换战略的实施空间，把新疆建成我国利用境外资源、开辟境外市场最为方便安全的陆路通道。[4]近年来新疆在大量引进内地企业开发自身资源的同时，积极面向中亚地区开展矿产勘查开发，打造成为我国陆上能源资源“大通道”。

中亚的能源目前虽然在已探明储量和产量方面都不能与中东地区相比，但中亚能源的潜在储量非常大，发展前景非常广阔，是世界能源的“新贵”，被称为“21 世纪的能源基地”，又因其毗邻中国，所以是中国实现能源多元化战略的重要依托。中亚五国油气资源丰富的国家是哈萨克斯坦、土库曼斯坦和乌兹别克斯坦这三个国家，吉尔吉斯斯坦的油气资源相对匮乏。但由于土库曼斯坦和乌兹别克斯坦这两个内陆国与中国不接壤，它们的油气须途径哈萨克斯坦和吉尔吉斯斯坦才能到达中国（塔吉克斯坦因自然条件的限制不能向中国中转能源）。目前中亚向中国出口油气的渠道只有哈萨克斯坦一国（借助中哈石油管道和土-乌-哈-中天然气管道），而如果中国只依赖哈萨克斯坦的话，哈萨克斯坦势必会对中国进口中亚的油气资源形成垄断，这与“多元化”的要义相悖。所以，要想真正实现中国能源的多元化、进而实现中国能源的安全，吉尔吉斯斯坦的作用不可忽视。[5]因此，纵观中国与中亚各国在环境能源安全范畴内的合作与共同发展，构建一个合乎共同需要的环保、能源案例法律制度，既是两国环境保护合作能否成功的关键因素之一，也是中国政府实现“能源多元化”战略构想的重要组成部分。

二、中国与中亚各国开展能源合作所面临的法律障碍及困境 　　

在中国与中亚各国之间开展能源领域的合作非常重要,但法律制度和机制的欠缺,是在这个层面的合作发展尚存的重要阻碍。无论是在中国国内、还是在中亚各国区域内,都还存在许多法律困境,对这些问题的深刻揭示并寻找可行的解决办法,是推进中国与中亚各国能源合作的重要工作。

(一)主权问题
　　主权是国家的固有权利而且构成国家的本质属性。主权是指对内的最高权力,对外独立自主的权力,是不受任何其他国家控制的。对内方面,对一切事物和人有最高权力,国家有权决定其政治、经济、社会和文化制度,也就是属地最高权和属人最高权。对外方面,主权体现为不从属于其他权力,即独立权或对外主权。[6]国家主权是一个完整的概念,既包括国家在政治上的独立自主,也包括国家在经济、社会、文化、法律、宗教等各方面的独立自主。在地缘政治环境较为复杂的中亚各国，国内政局不稳定的状况还留有许多后患，加上区域外美俄等国对于中亚各国政权强加干预的状态,使得主权问题变得异常敏感。在这种环境下开展区域间的环境保护合作,能否坚持主权自治和主权平等、破解地区外势力的不良干预、消除一些国家的担忧、解决成员国间的分歧,对于中吉两国的环保法律合作而言相当关键。甚至可以说,能否处理好主权问题,在中国与中亚各国间的环保合作中平衡主权和开放、主权独立和主权限制之间的关系,是贯穿在构建中国与中亚各国环境保护法律合作中的一个原则性问题。
　　 (二)法律制度差异较大
　　在中国与中亚各国开展能源法律合作的问题上,一个特别重要的方面是法律环境。任何开发活动,都离不开相应的法律环境的支持。对于国际性的能源合作,更是如此。健全而良好的法律环境,是各项能源开发活动和环境区域合作顺利进行的根本保障。这种法律环境包括中国与中亚各国的国内法律环境与跨越两国国境区域的国际法律环境。中国与中亚各国的国情差别较大,宗教信仰状况也不尽相同，国内法律体系建立的传统与立法背景均有差别,各国的法律观念存在很大的分歧,法律体系也具有明显差别。法律制度的差异有可能成为制约中国和中亚各国环境保护法律合作深度发展的瓶颈。因此,如何协调这种法律的冲突,整备法律环境,是中国和中亚各国进一步开展与能源合作亟待解决的问题。
　　(三) 欠缺区域间环境竞争关系与区域间环境合作关系相互协调的法律机制

区域间环境竞争关系和合作关系可以泛指区域内各行政区之间在与生态环境有关事务中的各种竞争和合作关系。从竞争和合作的具体内容视角, 可以将其进一步区分为生态环境竞争与合作关系、环境资源竞争与合作关系、环境产品竞争与合作关系、环境政策竞争与合作关系、环境政绩竞争与合作关系等等。从竞争与合作的具体性质来看,也可将其区分为有利于环境保护的正向环境竞争与合作关系和环境资源浪费以及环境破坏的反向环境竞争与合作关系。但一般而言, 区域间环境合作关系都是特指促进环境资源节约以及环境保护的正向合作关系。在一定条件下, 这些不同类型的区域间竞争与合作关系也构成了区域环境治理中的一大矛盾。[7]因此，从中国与中亚各国环境治理主体之间的关系性质来说，所谓区域环境共同治理的本质，其实就是环境合作治理与环境竞争关系总是相伴相随且不可分割的。在环境治理的方式上, 目前我国行政区环境治理方式一般是以行政命令为主, 且突出法律强制的作用; 而区域环境治理一般是以自愿协商为主, 并强调道德自律的作用, 法律控制相对比较困难和薄弱。

也因为这个原因，有一些较为宏观性的法律文件在实践中并没有得完全的贯彻和落实，也没有像中国与中亚各国的经贸领域合作一样，拥有一系列配套的环境保护、资源利用、能源安全法律制度。此外,也没有建立起跨界环境合作立法、执法和争端解决等法律调整机制。可以说,中国与中亚各国的环境保护法律合作还处在相当初级的阶段,制度建设严重滞后,缺乏必要的刚性约束。

三、在共同治理环境的过程中构建中国与中亚各国能源合作的法律机制构想 　　

(一)处理好主权自治和主权的自我限制之间的关系

主权是国家的固有权利而且构成国家的本质属性。中亚各国主权问题的复杂性,使得中国和中亚各国在环境保护领域的法律合作中必须处理好主权自治和主权的自我限制,以避免因为敏感的主权问题而影响各国的法律合作和共同发展。除此之外，还应该坚持跨国法律合作所固有的各国有权自主参与环境保护区域法律合作原则、对本国自然能源和资源享有的永久主权原则、有权自主选择符合本国实际的环境保护及能源安全原则、各国在能源合作中有平等的参与和决策权原则等一系列主权原则。

与此同时,也必须指出,主权原则虽然属于跨国合作最基本的原则,位列十分重要的地位,但这不等同于，主权是绝对的。[8]国家主权应该在国际法的基础上受到严格的限制,这是主权原则的另一层含义。中国和中亚各国在开展环境保护领域的法律合作中,基于国际法和国家主权原则,必须对国家主权进行必要的自我限制,这将是促使两国的环境保护法律合作富有成效的客观需要,对于未来开展多层面的其它部门法合作发展具有极其重要的意义。[9]在这种跨国界的环境保护法律合作中，主权自我限制原则具体体现为各国在立法权、司法权等方面的限制。简言之,一方面，中国和中亚各国都应在共同的法律合作中坚持固有的主权原则,同时,两国在涉及具体的环境污染问题、自然资源问题、能源安全问题等的法律合作中，根据具体情况让渡部分主权,处理好主权独立、主权让渡和良好的环境保护法律合作之间的关系。

(二)协调、整备中国和中亚各国开展能源合作的法律环境

因中国与中亚各国法律差异较大,所以在开展法律合作的过程中进行协调也将颇具复杂性,这种复杂性表现在作为法律调整对象的各种主体之间关系的复杂性、所需要的法律规范的复杂性和法律调整机制的多样性等。如果因法律环境的不协调导致法律合作中出现较为尖锐的冲突，那就会成为合作中的各国良性环保法律合作的绊脚石。

首先，要使即将要开展法律合作的中国和中亚各国了解彼此的法律,以充分的法律交流为平台助推未来的法律合作。在展开环境保护法律合作的范畴内，中国和中亚各国应本着平等和相互尊重的原则,开展诸如法制论坛、法律咨询、人员互访、互派留学生、法律从业人员的培训和进修等形式多样的法律交流与合作,同时，各国中央、地方立法机关有关工作机构、政府有关部门、法院和科研机构、教育机构以及有关社会团体之间亦可开展各种形式的法律交流与合作，以便能够更加细致地了解彼国的环境状况和法律体系，促进未来构建完备的能源法律合作机制。

其次，在坚持国家主权原则、协调整备原则、相互接近原则的前提下，以中国和中亚各国共同参加的有关环境资源保护的国际条约、国际公约或WTO体系中的相关协定为依据，细化各国在涉及共同面临的环境问题时各自须承担的责任和义务，在环境污染、自然资源的开发利用、和能源安全等各专门领域实现适用规范的统一。

再次，在现有中国和中亚各国相互之间签定综合或专门的协议或文件的基础上,尽量协调各自的政策性规定

同时，可以由联合国环境规划署针对中吉两国的环境问题实际提出纲领性的立法建议,然后再由中国和中亚各国各自行决定采纳,拟定出相应的规范细则。这样，便能在能源合作领域形成大体统一的规范,避免各国有关立法的冲突,在一定程度上保障了法律调整的一致性。

(三) 建立较完整的能源领域法律合作机制

中国是一个经济高速发展的国家,因而对石油和天然气的需求日益增加,未来中国对石油的需求缺口将越来越大,为了能源安全,中国正积极实施能源来源的多元化战略,中亚地区是一个可能的重要来源。[10]中亚的吉尔吉斯斯坦拥有铁、锰、汞、锡、铜、钨、铅、锌、锑、铀等矿产资源。因此, 能否与吉尔吉斯斯坦在能源领域发展富有成效的合作, 已上升为关系中国未来经济发展和世界地位的战略问题。[11]在这种情况下，有必要在充分发挥上海合作组织多边机制解决问题的基础之上，考虑在中国与中亚各国之间建立一个以国家为主体的专门的政府间能源合作组织，在其中建立环境问题、能源问题、自然资源问题的分部门议事决策机构,建立提出建议、计划和工作方案并付诸实施的执行机构，建立行政机构负责处理组织中的各种经常性工作等，建立争端解决机构解决环保法律合作中有可能出现的各种争端等各类能源合作法律问题。

毫无疑问，在中国和中亚各国能源合作的领域中，我们必须正视这样的事实: 在用外交、政治、仲裁、诉讼等一系列传统的争议解决方式解决国际能源合作或能源争端的同时，也必须引入区域化的法律调整方法，在区域视域中充分实现各国能源合作的利益调整与平衡功能。[12]在此基础上，对中国来说, 为了避免或有效化解能源纠纷, 关键是要发展好与中亚各国的友好关系。一旦发生纠纷, 应首先采用灵活、务实的外交或政治手段解决矛盾, 同时考虑通过上海合作组织的多边机制解决问题。当然, 在有理、有利的情况下, 也要坚决地运用法律手段维护自己的利益。解决跨区域之间的能源合作关系之间的矛盾应坚持竞争高于合作, 合作从属于竞争的思路。以这种思路为指导的能源跨国合作才会使得这一机制的发展和运作得到完备和提升,如能在未来的长期发展中逐渐形成制度化,那么将会对中国和中亚各国共同面临的能源安全问题和机遇带来新的局面。