内容摘要：本文从巴西能源情况和能源问题入手，概述了巴西能源利用情况、能源国家政策的发展，介绍了巴西能源立法体系和法律制度内容， 最后分析了巴西富有特色的法律制度对中国的借鉴意义。

关键词：巴西能源 巴西能源状况《巴西石油工业法》

巴西是世界上第十大能源消费国，是仅次于美国和加拿大的西半球第三大能源消费国。近十年来巴西在能源领域的发展尤其是清洁能源的发展令人瞩目，能源结构比较合理，值得我国和其他发展中国家学习。因此，了解和介绍巴西能源利用状况、能源政策调整和立法以及法律制度对能源开发利用的调整显得尤有必要。

一、巴西的能源状况与能源问题

（一）巴西的能源状况[1]

巴西的主要能源是石油，其次是水电，可再生能源和核能近年来迅速发展。天然气在目前的能源总消费中所占的比例较小，但电力生产从水电到天然气热电的多样化将使未来天然气消费不断增长。最近几年巴西的能源消费迅速增长。过去十年中，巴西的能源生产，尤其是石油生产迅速增长。2007年，巴西从石油的净进口国变为净出口国。

2004年，巴西能源总消费中，最主要部分是石油（占48%，包括柴油），接下来是水电占35%，天然气占7%，参见图表1。总的来说，巴西的能源结构比较合理，清洁能源所占比重较大。

图表1：巴西能源消费结构

1.石油

2006年巴西石油产量为2.16百万桶/天，其中79.5%是原油。近年来巴西石油产量稳步增长，2006年比2005年增产6.25%。2007年巴西已探明石油储量118亿桶，是南美仅次于委内瑞拉的第二大石油国。据世界能源署估计，2007年巴西石油产量将达2.32百万桶/天，2008年将达2.64百万桶/天。随着石油产量的增长，据世界能源署预测2007年巴西将成为石油净出口国，参见图表2。

2007年11月8日巴西石油公司宣布，在圣多斯海域发现一处巨大油田，命名为“杜比”，此一新油源蕴藏五十亿至八十亿桶原油，可将巴西全国的石油蕴藏量提高百分之五十以上。如果这个发现被证实，巴西将成为世界上第十大石油国。[2]

2.乙醇

巴西是世界上最大的乙醇生产和出口国之一。2006年巴西乙醇的生产量为308，000桶/天。据世界能源署预测巴西的乙醇产量2007年将达329，000桶/天，2008年将达365，000桶/天，参见图表3。在巴西，超过一半的汽车是灵活燃料汽车，这些汽车可以百分之百的使用乙醇或者是乙醇和汽油的混合物；十辆新出售的汽车中有八辆是灵活燃料汽车；所有的汽油都混合有乙醇，混合的比例从20%到25%。巴西的乙醇主要来源于对甘蔗的加工，甘蔗在巴西的热带气候中易于生长。

近几年，巴西力图增加乙醇的出口，尤其是对美国的出口。2006年巴西对美国的乙醇出口量为29，600桶/天，比2005年增长了四分之一。巴西国家石油公司2006年宣布建设一条从Goias（巴西中部的一个甘蔗产区）到圣保罗的乙醇管道。然而，巴西国内对糖的需求以及高糖价限制了生物乙醇的增长。此外巴西的乙醇出口还面临着美国一些方面的高关税，比如美国对每加仑乙醇征收54美分的关税。

图表3：巴西乙醇生产趋势

3.天然气

据油气杂志（OGJ）报道，2007年巴西已探明的天然气储量为10.8兆亿立方英尺。尽管巴西有可观的天然气储量，但限于国内的运输能力和较低的价格，近几年巴西天然气产量增长缓慢，2005年较2004年增长1.1%，2006年较2005年增长1.1%。未来，巴西希望通过改善国内天然气运输网络提高天然气的产量。

虽然天然气消费在整个国家的能源消费结构中只占很小的部分，但是天然气的消费量增长较快，2005年天然气消费量为657.2千亿立法英尺，较2004年增长8%，2006年天然气消费量为683.0千亿立法英尺，较2005年增长3.9%，参见图表4。高油价刺激了天然气的消费，天然气成为工业和电力生产中用的最多的石油替代品。此外，天然气的进口也加速了国内天然气的消费量。

图表4：巴西天然气生产和消费增长

4.液化天然气

液化天然气终端的建设将使巴西可以进口更多的天然气和减少对已有进口来源的依赖。2007年初，巴西国家石油公司与环球液化天然气公司（Golar LNG）签订了购买两套浮动式再汽化与贮存设备（floating regasification and storage units），该两套设备将分别于2008年和2009年交货。这两套设备一共可提供6.7亿立方英尺/天（670 MMcf/d）的天然气供应量。巴西国家石油公司为保证液化气的供给安全，正试图使天然气供应来源多样化，这些来源包括阿尔及利亚、尼日利亚和中东。

5.电力

2005年巴西电力的装机容量为90.7千兆瓦（90.7Gigawatts），其中主要的是水电装机容量。巴西水力资源居世界第四位。独特的地形使得巴西的大多数河流成为高原河流，这为水力发电带来极便利的条件。尤其值得一提的是，巴西亚马孙河流域的发电潜力可达1.05亿千瓦，而目前的正运行和正建的设施的发电尚不及其发电潜力的1％。巴西和巴拉圭联合开发的伊泰普（Itaipu）水电站更是世界上除中国三峡水电站以外规模最大的水电站。

2004年，巴西水电发电量为3809亿千瓦时（380.9Bkwh），占全年发电量的83％。2005年伊泰普水电站发电879.7亿千瓦时（87.97Bkwh）。巴西许多发电设施远离电力的需求中心，导致电力在传送过程中损耗很高。巴西过于依赖水电，在过去曾引起不少问题，尤其是在降雨量低的年份问题更加突出。

传统热电只占巴西电力供应量的一小部分，参见图表5。根据巴西国家石油管理局（ANP）的统计，2004年燃气火力发电的装机容量是700亿瓦（7，000MW），所发的电只占巴西电力供应量的4％。巴西国家石油公司预计到2017年巴西的燃气发电装机容量将达1300亿瓦（13，000MW）。然而，未来从玻利维亚进口天然气的可行性和国内缺乏足够的天然气生产能力可能影响新装机容量的投资。

图表5：巴西电力生产

6.核能

目前巴西铀矿储量约为40万吨，位居世界第六位。20世纪50年代末，巴西着手建造了一座1万千瓦的原子能反应堆。1972年12月成立巴西核电公司，负责核工业的生产并协调全国核工业和促进核技术的发展。1975年巴西制定了一个庞大的发展核能计划，计划到20世纪末，总的核发电量为8100万千瓦。但因为在财政和技术上遇到不少困难而未能实现。

巴西现有两座核发电站，装机容量为6.3亿瓦（630MW）的Angra-1和装机容量为13.5亿瓦（1,350-MW）的Angra-2。巴西电力公司的子公司国有核电公司运营这两座核电站。第三座装机容量13.5亿瓦（1,350-MW）的Angra-3正在建设中。2007年8月核电公司宣布它正在为巴西的第四座核电站选址。[3]

2006年5月巴西浓缩铀中心建成，从而正式成为拥有核技术的国家。在巴西核能委员会向国会提交的《2004～2008年巴西核能发展规划》中称，在3～5年内，巴西本国核工业所需的核燃料要做到完全自给，并有能力向国外出口部分浓缩铀产品。

目前，巴西正计划重启国家核能源发展计划，根据已提交的计划，巴西将在2022年前预计投资130亿美元建造7座核反应堆的计划，7座反应堆包括被长期推迟建造的安格拉III号反应堆以及其它2座大型反应堆和4座小一点的反应堆。巴西正逐渐步入“核大国”行列。[4]

7.煤炭

巴西已探明的煤炭储量为100亿吨（BP,2006）。巴西辽阔的北部地区煤炭储量还没有进行很好的勘探。巴西许多地区都发现了质量不同、数量可观的煤炭层，但是最大、开采成本最低的煤层在巴西的南部。巴西最大的煤矿位于南里奥格兰德州（Rio Grande do Sul）的Candiota，约占煤炭总储量的四分之一。

2004年巴西生产了5.4百万吨煤，但消费了2.19千万吨。巴西煤炭热量低、灰尘大和含硫高的特征使国内煤产量低。巴西的冶金煤主要进口自美国和澳大利亚，国内生产的煤主要用于发电。巴西只有一座坑口发电综合体（Candiota I and II），该地的煤在价格上可以与进口的煤竞争。有很小的一部分煤出口到阿根廷。巴西国家发展银行（BNDES）正计划发展本国的煤炭工业。两座新的燃煤发电厂（Candiota III and Jacuí）正在建设中。根据《世界能源展望2006》，到2015年巴西的煤炭产量将增长到7.6百万吨，到2030年将达11.8百万吨。随着煤炭需求的持续增长，从2004年的2.19千万吨到2030年的3.4千万吨，煤炭的进口也将保持持续增长。进口量将从现在的1.6千万吨增长到2030年的2.2千万吨。[5]

（二）巴西面临的能源问题

1.能源发展区域不平衡

巴西东南部和南部经济比较发达，能源基础设施比较完善，能源供应比较充足；但巴西的东北部和北部经济比较落后，同时能源基础设施也落后，能源供应比较紧张。如何加快能源基础设施建设，改变东部和北部地区能源基础设施落后的状况，改变能源供给的地区差异，是巴西政府需要解决的问题。

2.过度依赖水电

2004年，巴西水电发电量为3809亿千瓦时（380.9Bkwh），占全年发电量的83％。水电虽然是一种对环境和生态影响小得多的清洁能源，但是受天气的限制较大。2001年上半年，巴西中北部、东北部地区出现严重干旱天气，主要水库蓄水量达到近30年来最低水位，电力供应危机随后而至。巴西过于依赖水电，在过去也曾引起不少问题，尤其是在降雨量低的年份问题更加突出。因此，如何加快实施能源多元化战略，减少水电在能源结构中的比例，是巴西政府保障能源供给安全所面临的重大问题。

3.市场化改革有待进一步推进

1997年巴西的《石油法》虽然打破了巴西石油公司在石油天然气领域的垄断，但由于巴西石油公司占有巴西绝大部分陆地和海上石油和天然气油田，再加上多年经营，巴西石油公司实际上仍然控制着巴西石油和天然气的生产和供给。巴西国家电力公司的情况与巴西国家石油公司类似，虽然市场化改革打破了它在电力领域的垄断，但它仍然控制着巴西电力市场。因此，如何进一步推进能源生产与供给领域的市场改革，引入竞争机制，使更多的企业参与能源市场经济活动，是巴西提高能源效率、增加能源供给所要解决的问题。

二、巴西国家能源政策的演变和发展趋势

巴西自然资源非常丰富、能源资源比较充裕，但受本国能源分布情况、经济政治状况、科技发展水平和国际能源形势变化等因素的影响，不同时期的能源战略有不同的侧重点。

（一）巴西国家能源政策的演变

1．石油危机前的能源政策

20世纪30年代，巴西政府在实施工业化计划中就非常重视能源及其基础设施的建设，能源和基础设施被认为是国家发展的两个关键因素。50年代，前总统瓦贾斯（Vargas）建立了巴西国家石油公司（Petrobras），以加强本国石油资源的勘探与开采。为了使不断增长的人口和更广阔的地区有能源供应，巴西能源政策集中于石油和电力的基础设施建设。

2．石油危机后的能源政策

石油危机后的能源政策主要是推行能源多元化政策和加强地区间的能源合作。1970年代以前巴西的石油几乎全部依赖于进口，70年代的两次石油危机，促使巴西政府推行能源多元化战略，力求能源的自给自足，以确保本国能源的供应安全。为此，巴西政府加大了石油，尤其是海底石油的勘探和开发力度；充分利用本国丰富的水能资源，大力发展水电；开发本国的农业能源资源，推行“乙醇汽油计划”和“国家生物柴油生产和使用计划”。[6]

1970年代石油危机后，巴西将加强地区能源合作作为本国能源安全的重要战略。为提高能源安全，巴西政府十分重视同邻国的能源合作，尤其是水电、天然气和石油方面的合作。例如，1973年4月，巴西与巴拉圭签订了在巴拉那河上修建伊泰普水电站的协议。[7]

3．里约热内卢会议后的能源政策

首先，推进能源领域市场化改革。20世纪90年代初期巴西在进行经济改革的同时，加快了贸易自由化和确立了主要国有工业私有化的框架。1993年，当时的财政部长卡多佐（Cardoso）开始推行“雷亚尔计划”（the Real Plan）以减少和抑制通货膨胀。当这些改革措施在经济的其他领域展开时，能源工业的体制改革和私有化也在进行中。政府借用市场发展能源基础设施，鼓励在电力公用事业中开展竞争。国有公司在能源政策制定和实施中的空间迅速减少。能源部门的财政和准财政的支持被取消，能源公司成为财政部门的重要税源。这促使能源部门寻找新的资金支持。与此同时，化石燃料和电力领域都正经历深刻的结构变化，这些领域的垄断被打破。[8]

其次，完善能源管理体制。1997年8月巴西通过了《巴西石油工业法》，这部法律限制巴西财政部在巴西国家石油公司的控股比例，并确立了新的能源政策。1997年1月，巴西前总统卡多佐批准了第9433号法令，该法确立了国家水资源政策，创建了国家水资源管理系统。2000年7月，巴西根据第9984号法令建立了水资源政府监管机构——国家水利署。国家水利署根据一个特别的行政制度以独立机构的形式运作，其使命为发展国家水资源管理体系。[9]

（二）能源战略的新发展

首先，大力发展清洁能源。近年来，随着国际油价的持续高涨及《京都议定书》开始生效，巴西大力发展清洁能源，把清洁能源列为国家发展战略。巴西政府提出了远至2030年的能源发展计划，其将以清洁能源替代石油作为工业和民用主要能源，并实行清洁能源多样化，水电、核电、风能、太阳能和生物能源齐头并进，其中生物能源将成为巴西的主要能源。2008年，巴西将开始实施农业能源计划，将农作物转化为可再生的生物能源：乙醇和生物柴油。[10]

2004年12月，巴西政府提出“国家生物柴油生产和使用计划”，并成立部际执行委员会，由总统府民事办公室牵头协调。2005年1月13日，巴西公布了第11097号法令，即在巴西能源框架中引入生物柴油作出了强制性规定，规定巴西燃料油须强制性添加一定比例的生物柴油，从法律颁布3年后开始实行2%过渡性添加比例；8年后燃料油中生物柴油添加比例应达到5%。2005年5月18日，巴西颁布了第11116号法令，规定了对以各种油料作物为原料的生物柴油的免税和减税比例，以促进生物柴油的生产。鉴于家庭小农业生产的弱势地位，规定家庭农业生产者种植生物柴油原料作物，可享受特殊的免税待遇。[11]

其次，发展科技推动能源发展。发展科技推动能源发展已成为巴西重要的能源战略。目前，巴西的深海石油勘探开采技术和生物乙醇的生产加工技术处于世界领先位置，核电技术也迅速发展，据《2004～2008年巴西核能发展规划》，在3～5年内，巴西本国核工业所需的核燃料将做到完全自给，并有能力向国外出口部分浓缩铀产品。巴西能源多元化战略的实施，能源自给自足目标的实现，无不与其重视能源科技，以科技推动能源发展的战略有关。

目前，巴西矿业能源部正在制订到2022年的能源规划。该规划的主要指导方针是：通过探讨巴西能源部门的开发方案和相关公共政策，为国家能源结构中的下一步计划提供支持；研究世界经济增长趋势与同期巴西的经济增长趋势，以及与可持续性发展相关的主要问题；利用不同战略的效果推动巴西与拉美之间的能源融合发展；提高巴西国产商品、服务和技术的使用率；尽快消除输电网络中的现有限制，扩大尚处于起步阶段的石油和天然气管道网络；尽快在全国范围内实现能源供应；重点开发大中型水电站，以优化水资源的多种用途；使国家的能源结构多样化；制订旨在提高能源效率和环境效益的新政策。[12]

三、巴西的能源立法体系

目前，巴西还没有一部综合性的能源基本法，但在石油天然气、电力、核能和可再生能源等领域，已有专门的立法。此外，在有关矿产资源开发、水力资源利用和环境保护等法律规范中有一些规定涉及到能源的开发利用。值得注意的是，1997年8月通过的《巴西石油工业法》不仅确立了巴西国家能源政策的目标，还规定了巴西国家能源政策委员会和国家石油、天然气和生物能源局（NAP）的设立及其职能，在一定程度上起到了能源基本法的作用。

巴西能源法律规范的主要内容如下。

（一）石油天然气领域的法律规范

1997年8月6日根据9478号法令通过的《巴西石油工业法》（以下简称《石油法》），是巴西石油天然气领域的基本法。这个基本法律涵盖了石油天然气的权属、勘探开发、炼油、运输、进出口和销售，以及管理机构及其职能等该领域的所有方面。该法的主要内容如下：

1．国家能源政策的原则与目标

《石油法》的第一章，从十二个方面规定了国家能源政策的原则与目标。《石油法》规定的巴西国家能源政策的原则与目标是：维护国家利益；促进和扩大劳动就业市场，创造能源价值；在价格、质量和产品供给方面保护消费者利益；保护环境和促进能源储备；按联邦宪法第177条第2款规定确保巴西国内石油产品的供应；在经济可行的基础上促进天然气的使用；确立最有效的办法解决不同地区电力的供应；利用新技术，经济可行地使用替代性能源；促进自由竞争；吸引能源生产方面的投资；增强国家在国际市场上的竞争力；在经济、社会和环境允许的条件下，提高生物燃料在国家能源结构中的比例。[13]

2．管理体制

《石油法》第二章、第四章和第九章分别对国家能源政策委员会、国家石油管理局和国家石油公司的地位及其职能进行了规定。巴西国家能源政策委员会负责制定包括石油天然气在内的能源政策，其对共和国总统负责，由矿业能源部部长主持工作。巴西国家石油管理局是巴西石油行业的具体监督管理部门，负责石油天然气领域的规则制定、经济活动监管、油气田的规划和招标等事务，隶属巴西矿业能源部。《石油法》规定将石油管理实行政企分开，打破了巴西石油公司对石油天然气领域长达40多年的垄断。

3．权属规定

《石油法》第三章及第五章第一节的规定，巴西领土内包括陆地、领海、大陆架和专属经济区的石油、天然气和流体碳氢化合物燃料等储备资源均归联邦政府所有；巴西领土内的石油、天然气勘探、开采和生产的全部权利归巴西联邦政府，具体业务委托巴西全国石油管理局管理。

4．生产经营活动管理

《石油法》第五、六、七、八章分别对石油天然气的勘探生产、提炼加工、运输、进出口进等生产经营活动行了规定。这几章的主要内容包括：石油天然气勘探、开发生产活动应按本法通过准予特许合同和招标进行，国家石油管理局划定地区进行招标和签定准予特许合同；任何在巴西从事石油天然气提炼加工、运输、进出口等生产经营活动的企业必须具备相应的资质条件，并经国家石油管理局批准。

5．过渡安排

鉴于对国家石油天然气行业的管理进行了较大的调整，《石油法》第十章专门规定了“过渡和最终安排”，以减缓行业管理的巨变对整个行业带来的不利冲击。其主要内容有：石油、基础石油产品及天然气的价格在3年内仍由国家控制，国家石油管理局在5年内向国内私有炼厂提供经营和经济方面的条件，同时炼厂也必须向国家石油管理局提交技术改造和扩能计划等。[14]

涉及石油天然气的法律规范还有：《矿业和页岩管理法规》（1965年）；《石油化工工业管理总统令》（1965年）；《烃类矿物资源法（法9478）》（1997年）；《勘探开发和生产石油和/或天然气标准租让合同》（1998年）；《国家石油局关于特别分享报酬的行政规定》（1999年）；《国家石油局和受让人勘探开发石油和天然气标准租让协议》（2000年）。[15]

（二）电力领域的法律规范

为推动电力领域的重组和私有化，巴西从1995年至2000年先后颁布了10多项法令，逐步建立起新的电力工业管理体制。

1．管理体制

电力管理的最高部门是国家能源政策委员会，下设矿产部能源和能源秘书。能源秘书领导一个规划机构，负责提出电力发展规划，指导电力工业发展。根据9427号法令国家电力局（ANNEL）于1996年12月成立，他是巴西的国家电力监管机构，负责电力市场技术和经济方面的监管工作，颁发电力企业经营许可证，规范电力市场价格。1998年10月巴西国家电力系统运行局（ONS）成立，其主要职责是运行国家联网系统，管理国家输电网络。主要目的是保持由于协调运行可以得到的综合效益和保证电能供应质量，为电力行业各机构之间的公平和公正竞争创造条件。

2．电力市场管理

20世纪90年代，巴西政府鼓励在电力公用事业中开展竞争。州与联邦电力公用事业公司私有化，发电、输电和配电部门分离。1995年，政府制订了新的电力公用事业服务特许权规则（9074号法令）承认独立的电力厂商，让主要消费者摆脱了公用事业公司的垄断。1998年，电力批发市场建立，负责电力市场参与者之间的电力交易和结算，开展自由的电力议价。所有的发电公司、电力批发商、小型用户、配电公司，以及伊泰普水电站的代理商等，可以通过电力批发市场实现售电，也可以相互之间直接售电。[16]2004年，巴西实施新的能源立法以改变电力生产和输送的结构。新的立法使国家扮演更具决定性的角色，例如需要多少新的装机容量须基于一个新建立的独立机构－能源研究所（IPE）的预测。[17]

3．有关环境保护的规定

涉及电力部门项目环境许可证制度的主要法律文件为，1981年8月31日颁布的《6938法令》，该法确立了国家环境政策；此外，这方面的主要法律文件还有国家环境委员会颁布的决议。

1986年巴西国家电力工程公司内设立了环境咨询理事会；1987年成立了电力部门协调委员会，其主要任务是制定并执行电力部门环境政策；成立了技术、社会与环境委员会以及电力系统扩张规划协调委员会；2001年9月成立了国家能源政策理事会环境委员会。

根据上述法令和决议的规定，任何一座新的发电站开工之前都必须进行环境影响评价。电力项目的环境许可证申领程序要求业主首先进行环境影响评价，并举行听证会。电力项目必须获取以下许可证：初始许可证——在活动或项目的规划初期颁发，本许可证对批准工程选址和设计，并证明项目在环保上是可行的；安装许可证——准许开工；运营许可证——准许活动或项目的运营，运营许可证可以续签，取决于颁证机关。[18]

（三）核能领域的法律规范

1962年制定的《国家核能政策法》是巴西主要的核能立法，该法于1989年与1999年分别进行了修订。1974年巴西成立了国家核能委员会（CNEN），它负责放射性废物的管理与处置。2001年11月20日生效的《10308号法令》规定了放射性废物处置场的选址、建设与运营、许可证的颁发以及赔偿、民事责任和担保。[19]

巴西的核能监督管理机构是CNEN下属的放射性物品保护与安全理事会（DRS）。它负责所有核设施许可证的颁发和监管。巴西的环境保护部门也参与核设施许可证的颁发。CNEN最初向总统战略事务秘书（the Presidential Secretary for Strategic Affairs）报告工作，但是现在是向科技部报告。核能计划合作与保护委员会（Nuclear Program Co-ordination and Protection Commission）是与核能有关的所有组织的代表，并向地方政府和其他利益相关者开放。[20]

（四）可再生能源领域的法律规范

1．有关乙醇燃料的规定

1975年，巴西颁布法令并授权石油公司在汽油中按一定比例添加乙醇，1991年再次颁布法令，规定在全国加油站的汽油中添加20％一24％的乙醇。巴西联邦法律明确规定，联邦一级的单位购、换轻型公用车时，必须使用包括乙醇燃料在内的可再生燃料车。[21]

2．有关生物柴油的的规定

2004年12月，巴西政府提出“国家生物柴油生产和使用计划”，并成立部际执行委员会，由总统府民事办公室牵头协调。2005年1月13日，巴西公布了第11097号法令，即在巴西能源框架中引入生物柴油作出了强制性规定，规定巴西燃料油须强制性添加一定比例的生物柴油，从法律颁布3年后开始实行2%的过渡性添加比例；8年后燃料油中生物柴油添加比例应达到5%。2005年5月18日，巴西颁布了第11116号法令，规定了对以各种油料作物为原料的生物柴油的免税和减税比例，以促进生物柴油的生产。鉴于家庭小农业生产的弱势地位，规定家庭农业生产者种植生物柴油原料作物，可享受特殊的免税待遇。[22]

四、巴西主要的能源法律制度

（一）能源管理体制

1.石油天然气领域

根据1997年8月《石油法》设立的国家能源政策委员会是巴西能源领域的最高决策机构，它直接对共和国总统负责，向总统提出能源领域的国家政策、规划和特别措施。

1960年7月成立的矿产能源部是巴西能源领域的统一管理部门。它负责全国的矿产资源、油气资源、水资源、电力工业及核能工业的开发管理工作；制定和执行国家的矿业政策，执行国家的矿业法律和法规；对矿山开采活动进行监督管理。该部设有国家矿业生产局、国家石油管理局和国家电力局，该部部长主持国家能源政策委员会的工作。此外，国家核能委员会也挂靠在该部。[23]

巴西国家石油管理局是巴西石油行业的具体监督管理部门，其总部设在巴西利亚，中心办公室设在里约热内卢，在有关州设立地区管理机构。它的主要职责有：制定石油天然气国家政策，保证石油供应和保护消费者权益；批准划定石油天然气勘探、开发和生产的地区范围；主持油气田的招投标工作；批准实施油气的提炼、加工、运输、进出口业务；与其他能源管理部门加强相互沟通协作，特别是加强对全国能源委员会的技术支持等。

根据第2004号法令，于1953年10月成立的巴西国家石油公司，不仅参与石油政策的制定、执行，还统管巴西石油的勘探、开发、生产、运输及企业的经营管理，是巴西政府政企合一的国营企业。1997年巴西政府颁布第9478号法令，规定自1997年8月6日起，将石油管理实行政企分开，由巴西国家石油管理局负责巴西石油政策的制定和行业监督管理，巴西石油公司按照市场经济规律实行企业自主经营。从此，巴西石油公司在巴西石油领域一统天下的局面被打破，外国石油公司陆续进入巴西。

2.电力领域

1964年设立的巴西电力公司，是一个类似于巴西石油公司的政企合一的企业，它负责对电力行业发展进行规划、协调和质量监督，但随着巴西电力体制的改组和电力行业的私有化，巴西电力公司逐渐丧失了管理的职能。1996年12月，巴西成立了独立的电力监管机构——国家电力局，它负责电力市场技术和经济方面的监管工作，颁发电力企业经营许可证，规范电力市场价格。国家能源政策委员会是巴西电力管理的最高部门，它下属的能源秘书领导一个规划机构，负责提出电力发展规划，指导电力工业发展。1998年10月巴西国家电力系统运行局成立，其主要职责是运行国家联网系统，管理国家输电网络。主要目的是保持由于协调运行可以得到的综合效益和保证电能供应质量，为电力行业各机构之间的公平和公正竞争创造条件。[24]

3.新能源领域

矿产能源部是巴西核能的统一管理部门。1974年巴西成立的国家核能委员会，负责放射性废物的管理与处置。其下属机构放射性物品保护与安全理事会负责所有核设施许可证的颁发和监管。巴西的环境保护部门也参与核设施许可证的颁发。[25]

根据《石油法》的规定，ANP是巴西乙醇燃料和生物柴油等生物能源的监督管理部门。

（二）行业市场管理制度

近十多年来，巴西的能源领域经历了深刻的管理和结构变化，能源领域对外开放加大、国外投资迅速增多，能源市场日益活跃。

1.机构变化和市场发展

1995年巴西宪法第九修正案的颁布结束了巴西国家石油公司对石油天然气的独占性勘探和生产权。1997年的《石油工业法》，将石油管理实行政企分开，新设巴西国家石油管理局，由它负责责巴西油气田的规划、招标和签定特许合同；设定从事石油天然气提炼加工、运输、进出口等生产经营活动的企业的资质条件、批准条件和转让条件；制定估算管道运输的费率，确定有关价格；制定公共单位申报征用原计划勘探、开发和生产石油天然气或计划建提炼厂、运输管道或码头的用地的审批程序等事务。该法结束了巴西国家石油公司（Petrobras）长达40年的垄断经营地位。之后巴西政府不断改善投资环境，积极吸引国外资本和国内私有资本投资石油工业。[26]

从2000年12月开始，石油和天然气的上游已经被完全市场化和向私人投资者开放。1999年到2005年，在巴西国家石油管理局的主持下，巴西举行了七次油气勘探开发区块许可证招标，许多国外的大油气公司，如Shell、BP等积极参与投标，并获得了不少区块的勘探开发权。[27]作为石油和天然气领域放松管制的一部分，最终用户的油气使用价格在2001年5月被市场化，并且主要的财政补贴被取消。优惠液化石油气（LPG）计划被设立，以资助最贫困的家庭。

2004年巴西政府在电力领域引入了一个旨在吸引投资的新的管理框架，以打破垂直垄断的电力体制，按照发电、供（输、配）电、售电业务功能进行分拆和重组，分别组建独立经营发电、供电和售电业务的企业。目前，超过10,000公里的传输线路和网络被授权建设，电力的生产和输送也已经向私人资本开放。如今在巴西的电力领域，66%输送能力和28%的生产能力由私人资本所有。[28]

2.财税措施

为促进生物能源的发展，巴西政府除用强制性的手段推行外，还采取了一系列的税收优惠措施和财政上的资助。从1982年开始，巴西对乙醇燃料汽车减征5％的工业产品税，使用乙醇燃料的残疾人交通工具和出租车免征工业产品税，部分州政府对乙醇燃料汽车减征1％的增值税，在乙醇燃料汽车销售不旺时曾全免增值税。巴西还通过补贴、设置配额、统购乙醇以及运用价格和行政干预手段鼓励使用乙醇燃料。[29]2005年5月18日，巴西颁布的11116号法令规定了对以各种油料作物为原料的生物柴油的免税和减税比例，并对种植生物柴油原料作物的家庭农业生产者给予特殊的免税待遇。[30]

为推动石油天然气领域的市场化改革，1997年《石油工业法》第五章第三节对国家石油管理局的财产和收入做了规定；第五章第六节对石油天然气特许合同收入在国家和地方之间以及各部门之间的分配做了专门规定；第十章对“过渡和最终安排”作出了专门的财务安排，其主要内容有：石油、基础石油产品及天然气的价格在3年内仍由国家控制，国家石油管理局在5年内向国内私有炼厂提供经营和经济方面的条件，同时炼厂也必须向国家石油管理局提交技术改造和扩能计划等。[31]

（三）能源储备和安全制度

增加石油产量、实现能源利用的多元化、加强地区间能源合作，确保国家能源的安全，是巴西政府一直以来的能源战略。

巴西《石油法》对国家能源储备和安全问题作出了安排。该法规定国家能源政策委员会维护国家能源安全的职责有：（1）根据已经制定的能源政策原则，促进合理使用国家能源资源；（2）根据各地的特征向国会提交建立补贴的特别措施，以保证偏远地区的能源供给。（3）定期检查对全国各地区能源供应情况，重视常规能源和替代能源及必要技术；（4）制定进出口指令（directives），以满足地方对石油天然气及其产品的需要和确保国家燃料储备系统（SINEC, the National System for Fuel Reserves）的正常运行，并履行年度战略燃料储备计划；（5）建议采纳各种措施确保国家电力供应等。

巴西《石油法》该法规定国家石油管理局维护国家能源安全的职责有：（1）采取有效的措施保存和合理利用石油天然气及其成品，保护环境；（2）整理和收集有关国内石油天然气的数据；（3）按1991年2月8日第8176号法令，对全国燃料油储备系统的运转情况和执行燃料油年度战略储备计划情况进行监督检查；（4）与其他能源管理部门加强相互沟通协作，特别是加强对全国能源委员会的技术支持等。

大力发展生物能源，增加天然气的使用，加快核电的发展，是巴西实现能源利用多元化，确保能源安全的的具体措施。加强同世界各国在能源勘探开放和能源技术方面的交流与合作，重视地区内的在石油、天然气和水电方面的合作，是巴西政府保障本国能源安全的另一途径。

（四）新能源和新技术推广制度

巴西是一个发展中国家，整体科学技术平并不是很高，但其新能源，尤其是生物能源的发展非常迅速，居于世界领先的位置。这一方面与巴西有利于发展生物能源的气候和农业基础有关；另一方面更是由于巴西政府重视新能源和新技术发展与推广。

巴西政府把发展清洁能源、以科技推动能源发展作为国家的能源战略。早在七十年代，巴西政府就推出了“乙醇汽油计划”，它通过改进汽车发动机、生产活性燃料汽车和进行财政补贴、扩大对外出口等方式推动生物乙醇的生产和使用。2004年12月，巴西政府提出“国家生物柴油生产和使用计划”，并为此专门成立部际执行委员会。随后，政府又通过法令的形式强制规定燃料油必须添加一定比例的生物柴油，并规定了以各种油料作物为原料的生物柴油的免税和减税比例，以及给予种植生物柴油原料作物的家庭农业生产者免税待遇，以促进生物柴油的生产。[32]

此外，巴西政府还注重同美国、日本等发达国家在新能源和新技术领域的交流与合作。

五. 巴西能源法律制度对中国能源立法的启示

（一）富有巴西特色的能源政策和法律制度

1. 富有特色的能源政策

利用本国的农业优势，大力发展生物能源是巴西最富特殊的能源政策。经过30多年的努力，巴西已成为以甘蔗为基础的乙醇生产和利用的全球领导者，是世界上最大的乙醇生产和出口国之一，是世界上唯一不供应纯汽油的国家。2006年，世界可再生能源消费仅占总能源消费的14%，而巴西占45%。[33]2004年，巴西出口燃料乙醇19亿升，2005年增加到21亿升，2006年达到28亿升，呈逐年增加之势。[34]据估计到2013年，巴西乙醇燃料的年产量将扩大到350亿升，其中约100亿升将用于出口。[35]巴西在可再生能源，尤其是生物能源上取得的成就，与其特有的生物能源发展战略和政策密不可分。

巴西的能源安全战略、能源多元化战略、清洁能源发展战略和科技推动能源发展战略，都把开发利用生物能源作为重点。1975年，为了减少对石油的依赖，巴西政府推出了“乙醇汽油计划”，大力发展生物乙醇以替代石油。2004年12月，巴西政府提出“国家生物柴油生产和使用计划”，大力发展生物柴油。在政府的能源政策中，生物柴油上升到了与乙醇能源同等重要的地位。2008年，巴西将开始实施农业能源计划，将农作物转化为可再生的生物能源：乙醇和生物柴油。[36]

2. 富有特色的能源法律制度

为了落实发展生物能源的战略与政策，巴西颁布了很多法令。这些法令中既有强制性的推动手段，又有经济上的利导措施。强制性的规定有：1991年颁布的法令规定全国加油站的汽油中必须添加20％—24％的乙醇；2005年颁布的第11097号法令规定3年后燃料油中生物柴油的添加比例应达到2%，8年后达到5%，等。利导性的规定有：从1982年开始，巴西对乙醇燃料汽车减征5％的工业产品税；使用乙醇燃料的残疾人交通工具和出租车免征工业产品税；[37]2005年颁布的11116号法令规定，给予种植生物柴油原料作物的家庭农业生产者以特殊的免税待遇。[38]

此外，农民种植甘蔗可享受法定农业专项低息贷款。同时巴西政府还注重利用外资，吸引外国大型金融机构在当地设立分支机构，让农民从国际金融机构得到贷款。在生产乙醇方面，巴西政府通过补贴、设置配额、统购乙醇，以及运用价格和行政干预手段，鼓励使用乙醇燃料，并协助企业从世界银行等国际金融机构获取贷款。[39]为鼓励生产生物柴油和原料种植，国家经济社会开发银行设立专项信贷，为生物柴油企业提供90％的融资信贷。联邦政府设立新的信贷资金，鼓励家庭农场种植向日葵和油棕榈等生物柴油原料作物。[40]

当然，技术手段的提高和应用，也是巴西生物能源取得成功的必要保障。巴西30年来已经投入了数十亿美元来开发和推广使用乙醇燃料。长期以来，巴西重视培育和推广甘蔗优良品种，加强对蔗农进行技术指导。目前，国际上每公顷产甘蔗约70吨，而巴西的产量要多出10吨以上。巴西甘蔗含糖率为14％一15.5%，高于国际平均水平的12.5％。此外，经过近30年对乙醇燃料的研发和应用，巴西已培养出一批专业科技人才队伍，掌握了成熟的乙醇生产和提炼技术及乙醇汽车制造技术，建立了完善的乙醇动力机械体系和运输、分销网络。[41]

       (二) 借鉴巴西能源法律制度

中国与巴西同属发展中大国，同属能源生产和消费的大国，因此，借鉴巴西能源法律制度，对于完善我国的能源立法，确保我国能源供给与使用的安全很有意义。

1．明确能源战略与政策

巴西《石油法》第一章明确规定了国家能源政策的目标与原则，为能源领域的管理活动和生产经营活动提出了要求和指明了方向。由于能源发展战略与政策是一国能源开发利用的指导方针和长远目标，在能源基本法中明确能源发展战略与政策，对于确定能源发展的重点、指导能源专门法的立法和构建能源管理体制都具有重要的意义。因此，我国未来的能源基本法中应当明确能源发展的战略与政策。

2．建立完善的能源管理体制

巴西《石油法》创设了巴西国家能源政策委员会和国家石油管理局，并明确了它们的职责以及与其他能源管理机关的关系。根据《石油法》和其他法律的规定，巴西已建立比较完善的能源管理体制：国家能源政策委员会是巴西能源领域的最高决策机构；矿产能源部是巴西能源领域的统一管理部门；国家矿业生产局、国家石油管理能源局、国家电力局和国家核能委员会或内设或挂靠在矿产能源部下，在各自的领域履行自己的职责。完善的能源管理体制是实现国家能源战略与政策、执行能源法律的制度保证。因此，有必要通过立法完善我国的能源管理体制。我国的能源法律应当推动建立一个统一管理与专门管理相结合的能源管理体制，即有一个类似于巴西矿产能源部的能源统一管理部门，在其下再设石油天然气管理局、煤炭管理局、电力管理局和可再生能源管理局等专门的能源管理部门。

3．推动能源领域的市场化改革

90年代以后，巴西注重用法律的手段推行能源领域的市场化改革。例如，《石油法》规定将石油管理实行政企分开，国家石油管理局的设立打破了巴西石油公司对石油天然气领域长达40多年的垄断；第9074号法令承认独立的电力厂商，让主要消费者摆脱了公用事业公司的垄断；根据第9427号法令设立的国家电力局，改变了巴西国家电力公司在电力领域政企不分的状况。能源领域的市场化改革，可以打破行业垄断，吸引更多资本和企业参与能源的开发利用；有利于促进能源技术的发展和提高能源的使用效率。因此，“鼓励竞争，破除垄断”的理念和相应规定，应当体现和出现在我国未来的能源法律规范中。

4．运用财税措施推动新能源和新技术的发展

巴西的能源法律规范有不少涉及到用财税上的优惠措施推动新能源和新技术的发展。如种植甘蔗的农民可享受法定农业专项低息贷款，对乙醇燃料汽车减征5％的工业产品税，对以各种油料作物为原料的生物柴油予以免税和减税等。我国能源结构中，新能源所占比重很小，而新能源和新技术的开发和推广需要大量的资金投入。如何通过法律上的财税安排，推动我国新能源与新技术的开发和利用，是我国未来能源立法必须解决的问题。

5．法律规定应具有可操作性

巴西的能源法律规范中，既有宏观方面的有关国家能源战略和政策的规定，又有大量具体可操作的微观性规定。例如，《石油法》第五章第六节对石油天然气特许合同收入在国家和地方之间以及各部门之间的分配比例进行了详细的规定；2005年颁布的第11097号法令对燃料油中生物柴油的添加比例及其实现年限做了具体规定。我国的能源立法也应当注重法律规范的可操作性和可执行性，避免因大而空而使法律丧失应有的功能。

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[1]See World Energy Outlook 2006 - Focus on Brazil, P452.

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[1]张川杜：“巴西：清洁能源成为国家发展战略”，引自http://www.china5e.com/www/dev/newsinfo/newsview/viewnews-200711200029.html。

[1]Energy Information Administration USA（EIA）: Brazil Energy Data, Statistics and Analysis, from http://www.eia.doe.gov/emeu/cabs/Brazil/Background.html.

[2]宏子木：“巴西惊现超大型油田”，引自http://www.china5e.com/news/oil/200711/200711300293.html。

[3]Energy Information Administration USA: Brazil Energy Data, Statistics and Analysis, http://www.eia.doe.gov/emeu/cabs/Brazil/Background.html。

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[5]See World Energy Outlook 2006 - Focus on Brazil, P474.

[6]See Baker Institute Study: Critical Issues in Brazil’s Energy Sector, from www.rice.edu/energy/publications/studies/study_24.pdf.

[7]See Marianne L. Wiesebron: Brazilian Energy Security Brazil’s strategies in the regional context.

[8]See Marianne L. Wiesebron: Brazilian Energy Security Brazil’s strategies in the regional context, and João Lizardo Rodrigues: Brazilian Energy Policy: Changing Course?

[9]程雪源.巴西水电开发状况[J] .中国三峡建设, 2007(2): 73.

[10]张川杜：“巴西：清洁能源成为国家发展战略”，引自http://www.china5e.com/www/dev/newsinfo/newsview/viewnews-200711200029.html。

[11]资源网：“巴西三位一体的生物柴油战略”，引自http://www.lrn.cn/bookscollection/reports/200710/t20071023_160334.htm。

[12]程雪源.巴西水电开发状况[J].中国三峡建设, 2007(2):77.

[13]See The Regulation Of The Petroleum Industry In Brazil，Chapter I: On The Principles And Objectives Of The National Energy Policy.

[14]See The Regulation Of The Petroleum Industry In Brazil.

[15]参见资源网：“巴西矿产和能源部”，引自http://big5.lrn.cn/organization/international/internationalminingmanagementorg/200611/t20061116_2244.htm。

[16] 张勇.浅析巴西的电力体制改革[J] .拉丁美洲研究, 2004(6).

[17]Office of the United States Trade Representative: Brazil, http://www.ustr.gov/assets/Document_Library/Reports_Publications/2006/2006_NTE_Report/asset_upload_file573_9230.pdf.

[18]程雪源.巴西水电开发状况[J] .中国三峡建设, 2007(2):77.

[19]IAEA: Country Nuclear Power Profiles, from http://www-pub.iaea.org/MTCD/publications/PDF/cnpp2003/CNPP_Webpage/countryprofiles/Brazil/Brazil2003.htm.

[20]See Nuclear Power in Brazil, from http://www.uic.com.au/nip95.htm.

[21]王威.再生能源战略的成功典范之巴西乙醇发展战略[J] .国土资源情报, 2007(7).

[22]资源网：“巴西三位一体的生物柴油战略”，引自http://www.lrn.cn/bookscollection/reports/200710/t20071023_160334.htm。

[23]贾琇明,王翠芝.巴西矿产资源和矿业管理概况[J] .国土资源情报, 2005(8).

[24]谢永胜：“南非、巴西、阿根廷电力市场运行考察报告”，引自www.cqep.com.cn/uploadpic/20055191015261.pdf。

[25]See Nuclear Power in Brazil, from http://www.uic.com.au/nip95.htm.

[26]See World Energy Outlook 2006 - Focus on Brazil, P452.

[27]刘增洁：“巴西油气资源现状及政策回顾”，引自http://www.lrn.cn/stratage/resposition/200612/t20061211_10839.htm。

[28]See World Energy Outlook 2006 - Focus on Brazil, P452.

[29]王威.再生能源战略的成功典范之巴西乙醇发展战略[J] .国土资源情报, 2007(7).

[30]资源网：“巴西三位一体的生物柴油战略”，引自http://www.lrn.cn/bookscollection/reports/200710/t20071023_160334.htm。

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[36]张川杜：“巴西：清洁能源成为国家发展战略”，引自http://www.china5e.com/www/dev/newsinfo/newsview/viewnews-200711200029.html。

[37]王威.再生能源战略的成功典范之巴西乙醇发展战略[J] .国土资源情报, 2007(7).

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[41]王威.再生能源战略的成功典范之巴西乙醇发展战略[J] .国土资源情报, 2007(7).