摘  要：在美国，成本效益分析原本主要是一种项目投资决策方法。由于经济思维方式的惯性影响，成本效益分析方法逐渐广泛运用于微观和宏观经济决策之中，特别是包括能源事宜在内的政府决策之中。成本效益分析过程包括对成本和效益的识别和分类，风险向成本的转换，效益、成本和风险的量化，以及成本效益信息的总结和提交等四个基本步骤，而且每个步骤都有其难点、需要在多种可供选择方案中作出选择。成本效益分析方法在美国能源决策中的运用实践表明，它既具有一定积极作用，也具有某些局限性，但是有助于决策者采取相对最佳的行动方案。

关键词：美国；能源决策；成本效益分析

一、导言

成本效益分析原本是微观经济学中的一种投资决策方法。它所要解决的问题是：在资金有限的情形下，如何确保项目的收益大于成本，以及在多个投资项目之间选择需要实施的项目。美国有关成本效益分析的著述大都以美国《1936年防洪法》作为研究素材开始。给人们的印象是，成本效益分析是19世纪30年代在美国防洪领域中发明的。然而，在其他国家，法国民建工程师和经济学家朱尔•杜皮（Jules Dupuit）经常被认为是提出第一正式成本效益分析报告的人，原因是他在1844年运用数学方法来分析消费供求。[1]此外，也有人认为，成本效益分析在美国至少可以追溯到《1902年河流和港口法》，特别是其1920年修改。[2] 但是，成本效益分析方法为美国运用始于美国陆军工程兵团，却是主流观点。不过，成本效益分析方法现在主要属于经济学而非工程学。尽管美国陆军工程兵团早期对水资源开发项目的费用效益分析方法并不十分完善，但是它大大促进了在其他决策领域中的应用。在美国，由于经济思维方式的习惯性影响，成本效益分析方法逐渐运用于宏观经济学之中。这一方法在二战期间应用于军事工程项目，战后进一步扩展到交通运输、文教卫生、城市建设等广泛领域，并不断得到完善和发展。公共政策的决策者运用这种方法旨在从一系列可供选择的方案中发现效益超过成本的富有经济效率的方案。在美国政府的公共决策中，这种方法目前大多数运用于卫生、环境和安全这些市场价值一般不能完全反映社会价值的领域。[3] 在美国能源监管过程中，进行成本效益分析是主要工作内容之一。

二、涉及美国能源决策中成本效益分析的法律

几十年来，根据国会制定法的要求，美国执行或者行政决策机构特别是包括能源监管机构在内的监管机构一直在运用着成本效益分析方法。美国主要能源监管机构包括能源部、联邦能源监管委员会、核能监管署、环境保护署、内政部和陆军工程兵团等。

美国《1936年防洪法》关于成本效益分析的著名表述是：“在可以增加的收益无论对谁都超过预计的成本，而且，否则相反，生命和社会安全将遭受不利影响的情形下”，联邦政府应该为了防洪目的，改善河流。[4] 防洪工程同水力发电密切相关，发电也就成为实施防洪决策中在运用成本效益分析方法时需要考虑的重要因素。

一般认为，美国《1969年国家环境政策法》，特别是第102条第2款的下列规定，扩大了联邦政府对该分析方法的运用：[5]

2．联邦政府所有机关都应当：

（A）在进行可能对人类环境产生影响的规划和决策时，采用将确保综合利用自然科学、社会科学以及环境设计工艺的系统性和跨学科的措施；

（B）会商依本法第二节规定而建立的环境质量委员会，确定和开发在决策中将会确保对于既有质量欠缺的环境舒适性和环境价值同经济和技术考虑一并得到适当考虑。

……

此外，还有《国家能源政策法》等多部成文法律和多项行政令或者政府法规要求执行机关或者行政部门在决策过程中进行成本效益分析。但是，也有几部成文法限制该方法的运用。[6]

例如，里根总统颁发的12291号行政令（Executive Order）《联邦法规》（1981年2月17日）要求所有行政监管机构在决策过程中运用成本效益分析方法，而且规定在制定每项重要规则（major rule）时都需要进行监管影响分析。[7]

克林顿总统在12866号行政令《监管规划和审查》（1993年9月30日）规定了类似要求：

在决定是否进行监管以及监管方式时，监管机构应当评估已知监管方案的成本和效益（包括不予监管的成本和效益），对可以量化的成本和效益以尽可能精准的程度进行定量分析，对难以量化但是对决策重要的事项进行定性分析。而且，在成文法没有相反规定时，监管机构应当选择净效益（包括可能的经济、环境、公众健康和安全及其他益处，分配环节的影响及公平）最大的监管方案。[8]

在上述两项行政令中，有关监管机构运用成本效益分析方法的程序相同。尽管这些程序在法律上仅适用于诸如能源部和内务部这样的行政机关，但是诸如联邦能源监管委员会这样的独立监管机构也参照应用。

虽然并不是所有的美国能源监管决定都要根据成本效益分析方法制定，但是该方法是收集和整理决策有关信息、识别和探讨公共能源项目决策所涉及的很多因素的一项非常有用的工具。因此，成本效益分析方法可以在数种能源项目决策中运用。例如，自2001年联邦能源监管委员会决定“对区域输电组织增加实施成本效益分析，以指导进一步的行动”以来，有关区域输电组织的成本效益分析研究报告已有20多份。再如，大量成本效益分析文献涉及到环境污染，特别是成本效益分析方法在燃煤电站的决策中的应用。

众所周知，发现问题往往比解决问题更为重要。在能源决策中运用成本效益分析方法也是如此。也就是说，在能源决策中提出适当的问题并不容易，但是，提出正确的问题却是成本效益分析过程的第一个重要且不可或缺的步骤。特别需要注意的是，成本效益分析方法对于具有相互竞争性项目之间的取舍也非常有用。例如，是应当允许在阿拉斯加野生动物保护区开采石油，还是应当保护该地区的野生状态？是应当延长水电站的经营许可，还是应当保护捕捞鲑鱼的渔民的利益？是应当建设新的核电站，还是应当继续建设燃煤电站？成本效益分析过程中充满了诸如此类的问题，而且每个问题的解决都不仅依赖于成本和效益的取舍，还涉及到大量的政治因素。[9]

三、成本效益分析方法的运用步骤

运用成本效益分析方法需要首先了解什么是该方法中的成本和效益。所谓效益包括对被视为收益的变量而愿意付出的金额，以及对被视为弥补损失的变量而愿意承受的金额。而所谓成本，则包括对被视为损失的变量而愿意承受的金额，以及对被视为未来收益的变量而愿意付出的金额。

一般而言，成本效益分析过程包括对成本和效益的识别和分类，风险向成本的转换，效益、成本和风险的量化，成本效益信息的总结和提交等四个基本步骤，而且每个步骤都有其难点、需要在多种可供选择方案中作出选择。[10]

    （一）对成本和效益的识别和分类

所谓识别，是指决定应该将哪些变量纳入成本效益分析方法的公式，并且决定纳入公式中的哪些变量是成本、哪些变量是效益。例如，在就是否要求电站安装封闭循环冷却系统事宜作出决策时，存在应当如何衡量成本和效益的问题。直接效益可能包括使用国产煤炭以及所生产电力的价值，间接效益包括因少取水而产生的野生生物及生态系统的价值。但是，安装封闭循环冷却系统还存在成本。在作出决策而要求安装的情形下，如果封闭循环冷却系统成本过高，那么，一些电站就可能永远建设不成；或者，即使这些电站建设完成，也可能会由于产生的相应高成本而制约发电量。因此，需要识别的问题是：封闭循环冷却系统本身是成本，还是效益？

困扰识别过程的问题是：对成本和效益的推断和假设可以没有止境地进行下去。例如，在上述对封闭循环冷却系统的讨论中，对就业、劳动生产率、洁净空气和水的影响等这些隐含因素没有考虑。但是，一个追求穷尽的成本效益分析应该包括这些因素以及更多其他因素。基于这些问题，就产生了对成本效益分析的一些批评意见，其中两项主要意见是：①确定哪些属于成本、哪些属于效益的过程本身就充满争议；②成本效益分析过程没有逻辑上的终点。[11]

在现实生活中，决策者无论如何都需要进行价值判断，并且作出选择。例如，联邦能源监管委员会2001年决定“对区域输电组织增加实施成本效益分析，以指导进一步的行动。这些分析意在验证区域输电组织是否，以及，如是，则如何，鼓励消费者节约和为区域输电组织的适当数量提供一项定量基础。”[12] 委员会决定，区域输电组织的效益包括五项：①提高的电网管理中的效益；②提高的电网的可靠性；③歧视性输电做法机会的消除；④提高的市场效率，以及，⑤轻度政府监管的促进。[13] 而已输电力的边际成本则包括四类：①边际生产成本；②直接交易成本；③假设成本；以及，④系统控制、协调和可靠性成本。[14]

（二）风险向成本的转换

在对成本和效益进行识别和分类以后，接下来就需要对风险所涉及的成本进行识别，并且将风险转换为适当的成本。例如，对于为冷却目的而从自然水源（包括河流、溪流、湖泊、水库、河口、海洋或者其他水体）中日取水量不低于5千万加仑的已有电站，美国环境保护署于2004年7月9日发布《国家消除排污制度——关于建立冷却取水设施标准的最终条例（第二阶段）（已有设施）》（National Pollutant Discharge Elimination System—Final Regulations to Establish Requirements for Cooling Water Intake Structures at Phase II Existing Facilities）（下称《最终条例》），要求这些电站依法安装封闭循环冷却系统。[15] 不安装封闭循环冷却系统会导致河流、溪流、湖泊、水库、河口、海洋或者其他水体水量减少或者水位下降，使野生生物及生态系统面临风险。但是，如何将这项风险转化为成本，或者收益，是颇有争议的。

这里存在的主要问题是：野生生物及生态系统面临的风险是多大？如果不安装封闭循环冷却系统可能损失和伤害多少野生生物生命? 可能发生多少短期和永久的伤害？损失和造成伤害的经济代价是多少？如何将这些代价折合成适当的成本？以及，对不同各类的野生生物是否需要进行区别对待？如是，又如何区别对待？[16] 显而易见，这些问题不仅在技术上难以圆满地给予回答，而且在伦理上也颇具争议。

（三）效益、成本和风险的量化

对效益、成本和风险进行量化是进行成本效益分析的第三步。前已述及，美国环境保护署《最终条例》，对于为冷却目的而从自然水源（包括河流、溪流、湖泊、水库、河口、海洋或者其他水体）中日取水量不低于5千万加仑的已有电站，要求它们依法安装封闭循环冷却系统。是否需要予以安装，《最终条例》规定运用成本效益方法进行分析。对于安装封闭循环冷却系统的成本，是容易进行量化的。但是，对于因安装而产生的野生动物和生态系统受到保护而具有的价值（收益），或者，对于因不安装而产生的野生动物和生态系统受到损害而具有的风险（成本），如何进行量化，就十分困难。因为这涉及到哪些野生动物和生态系统应当作为量化因素纳入，对于每一被纳入因素如何进行量化，是否需要在量化标准方面有所差异以及差异如何确定，在遭受损害的情形下如何量化恢复成本。由于环境保护署在《最终条例》的执行过程中仅将受到影响之鱼中的不到2%进行量化，受到了大量质疑和反对。

一些批评者认为，只要这一方法要求将不能转化为货币的价值进行量化和商品化，就必将涉及不适当的价值选择。但是，成本效益分析方法确实要求为生命或者健康规定货币价值。这些批评者还指出，自然景色或者风光的美学欣赏价值以及物种价值是不能量化的。美国参议院1978年在一份报告中就曾经指出：[17]

在经济监管的情形下，[成本效益]分析可能会更加容易适用，这是因为后果通常能够用美元和美分进行量化。在卫生、安全和环境监管中，情况总是并非如此。这类情形下，量化效益极其困难；因为存在着巨大的不确定性，而且时常随着时光的流逝才会明显。此外，一些重要的效益（诸如娱乐或者美学价值）如果不能以任何有意义的方法进行量化，具有难度……因此，在卫生和安全领域中运用经济影响分析具有极大的局限性……。保护公众免遭严重损害的决策不应该如此量化。

国会曾经通过旨在保护煤矿工人健康和安全的成文法，而这些法律必然增加煤炭生产成本。这里，如何量化矿工生命的经济价值就是一个典型的成本效益问题。一方面，它对于决策者来说是一个特别敏感、也是难以回答的问题。[18] 另一方面，它还受到政治因素和决策者个人偏好的影响。例如，在小布什总统执政期间，为了减少环境监管活动，联邦政府机构在监管决策中将一个人的生命价值从2003年的780万美元降低到2008年5月的690万美元。[19] 完全可以由此理解量化矿工生命经济价值这一问题的难度。

（四）成本效益信息的总结和提交

成本效益分析方法的最后一个步骤，是以适用的形式总结并提交成本效益分析的有关信息。这时所涉及的问题主要有两个方面。第一，信息的选择和解释是由解释信息的主体和提交信息的目的所决定的。第二，信息的接受者也会影响所提交信息的内容。

在《最终条例》的执行过程中，环境保护署将安装封闭循环冷却系统的费用视为成本，将可能受到保护的野生生物和生态系统的价值视为收益。它认为，经过成本效益分析，如果一个电站安装封闭循环冷却系统的成本大于安装所产生的效益，那么，该电站就可以不安装；相反，则应当安装。

四、结语：评论之评论

对于成本效益分析方法，并不缺乏批评意见——既有规范性批评意见，也有实证性批评意见。例如，一些批评者则认为，成本效益分析方法属于偏爱生产和聚集财富的功利主义。[20] 平心而论，这些批评意见中既有正确的，又有错误的。其正确之处在于正确地指出了成本效益分析方法所存在的排除以其他方式看待世界的规范问题；其错误之处在于错误地赋予根据成本效益分析方法进行决策以太多的职能，因为成本效益分析方法只不过是一种分析手段而已，而不是惟一的决策工具。[21]

尽管如此，无论批评者的观点是什么，一方面，不能回避的一个客观情况是：美国政府的决策者在现实生活中进行决策时不得不面临无数的不确定性。因此，成本效益分析方法在美国现实生活本身并没有遭到完全否定，而是在许多情况得到了运用。然而，决策者必须在相互竞争的可选方案中进行选择，并且辨析其选择的理由。为了做出合法决策，决策者必须有明确的决策依据。这是因为：①如果决策目的和目标经不起推敲，决策就可能不为公众接受；②宪法规定的决策程序要求行政决策者提供其作出决策的理由，从而使决策更加透明和更负责任。无疑，在识别成本、风险和效益方面，成本效益分析方法能够有效地帮助决策者对做出的决策进行辨析。[22]

另一方面，尽管存在许多的变量和风险需要进行识别、判断、归类、选择并进行计算，从而导致成本效益分析过程充满变数和不确定性，成本效益分析方法仍然具有一定或者说巨大的现实价值。这是因为，风险是人们从事任何活动过程中所必然需要面临的事情，尽管不同的人对风险的认知程度会有所不同，对个人愿意承担的风险以及强加给公众的风险的看法存在差异。事实上，每个人每天都在面对风险并且不得不进行选择。例如，人类知道核废料存在巨大危害，却仍然在进行产生核废料的许多活动。特别需要注意的是，无论关于风险性质和程度分析的技术准确程度多么高，人们对风险的看法都是不尽相同的。[23] 在美国最高法院2009年4月1日所裁决的能源集团公司诉河流维护公司等一案[24]中，各方当事人及不同法院或者法官关于《最终条例》观点之间的差异，可以充分证明这一点。对于环境保护署《最终条例》关于电站在能够证明实施安装的成本大于生态效益的情形下可以不进行安装而造成成千上万条鱼死亡的规定，联邦第二巡回上诉法院法官索尼亚•索托马约尔（Sonia Sotomayor）认为成本效益分析方法并不是根据《清洁水法》而制定条例的适当决策工具，该《最终条例》应当予以修改。但是，美国最高法院却认为《清洁水法》允许环境保护署基于成本效益分析方法建立履行该法的国家标准，并且根据这些标准规定不同的成本效益变量和差别作为《最终条例》的内容。

综上所述，市场发挥重要配置作用下的社会生活极其复杂，美国政府必须面对强加给社会公众的风险以及由于强加风险而可能引起的政治冲突。成本效益分析方法所要考虑的，主要是强加给社会公众的风险。成本效益分析具有一定的合理性，而且已经为美国能源决策者所广泛采用。随着我国日益强调市场的基础性配置作用和市场导向，可以预见，成本效益分析方法将会在我国政府影响市场的决策过程中得到运用，尽管表现形式或许会有所不同。深入分析和研究美国能源决策中的成本效益分析，对于完善我国政府的（能源）市场监管应该会具有一定的借鉴价值。

[1] Jules Dupuit, ‘On the measurement of the utility of public works’, Annales des Ponts et Chaussees, 1844, translation reprinted in Munby, D 1968, Transport: Selected Readings, Penguin Modern Economics Readings, Penguin Books, UK.

[2] Richard J. Hammond, Convention and Limitation in Benefit-Cost Analysis, 6 Natural Resources Journal 195-222 (1966).

[3] Joseph H. Eto, Bernard C. Lesieutre and Douglas R. Hale, A Review of Recent RTO Benefit-Cost Studies, 2005, p.4; it is available at www.osti.gov/bridge/servlets/purl/877333.../877333.PDF (10-08-2009).

[4] Food Control Act of l936 (33 U.   S. C. §70la).

[5] 42 U. S. C. §4332. See also Sierr Club v. Morton (5th Cir. 1975). 引文为本文作者所译；如无特别说明，其他引文均同。

[6] See Union Dept. AFL-COL v. Am. Petroleum Inst. (S. Ct. 1980); American Textile Manufacturers Inst. Inc. v. Donovan (S. Ct. 1981). 在美国国会20世纪70年代早期通过的有关环境的法律中，都包含有成本效益分析条款。

[7] 46 Fed. Reg. 13, 193 (Feb. 17 1981). 《联邦法规》第1条(b)款规定：“‘重要规则’是指可能导致下述情形发生的任何条例：（1）对经济的年度影响值不低于1亿美元；（2）引起消费者、产业、联邦、州或者当地政府机构或者某个地域的成本或者价格的显著增加；或者，（3）对竞争、就业、投资、生产率、创新或者美国企业同国外企业在国内外市场的竞争能力造成明显的不利影响。”

[8] 58 Fed. Reg. 51, 735 (Sep. 30 1993).

[9] 约瑟夫﹒P﹒托梅因、理查德﹒D﹒卡达希著，万少廷译：《美国能源法》，法律出版社2008年版，第119页。

[10] 约瑟夫﹒P﹒托梅因、理查德﹒D﹒卡达希著，万少廷译：《美国能源法》，法律出版社2008年版，第119页。

[11] 约瑟夫﹒P﹒托梅因、理查德﹒D﹒卡达希著，万少廷译：《美国能源法》，法律出版社2008年版，第120页。

[12] FERC, Order Providing Guidance on Continued Processing of RTO Filings, Docket No. RM01-12-000, p.5 (Issued November 7, 2001).

[13] FERC Stats. & Regs. §32,541 at 33, 716-20.

[14] Joseph H. Eto, Bernard C. Lesieutre and Douglas R. Hale, A Review of Recent RTO Benefit-Cost Studies, 2005, p.14.

[15] 40 CFR Parts 9, 122, 123, 124, and 125.

[16] See Stephen Breyer, Breaking the Vicious Cycle: Toward efficient Risk Management, Harvard University Press, 1995.

[17] U.S. Senate Committee on Governmental Affairs, 96th Cong., Study on Federal Regulation, S. Doc. No. 96-13, at xxiv (1978).

[18] See Deborah G. Mayo, Rochelle D. Hollander, Acceptable Evidence: Science and Values in Risk Management, Oxford University Press, 1991; W. Kip Viscusi, Fatal Tradeoffs: Public and Private Responsibilities for Risk, Oxford University Press, 1992; Robea W. Hahn, ed., Risks, Costs and Lives Saved, Oxford University Press, 1996; Cass R. Sunstein, Risk and Reason: Safety, Law and the Environment, Cambridge University Press, 2002.

[19] Elana Schor, US Environmental Agency Lowers Value of a Human Life, Guardian, 11 July 2008.

[20] Lisa Heinzerling and Frank Ackerman, Pricing the Priceless, Georgetown Environmental Law and Policy Institute, Georgetown University Law Center, 2002.

[21] 约瑟夫﹒P﹒托梅因、理查德﹒D﹒卡达希著，万少廷译：《美国能源法》，法律出版社2008年版，第123页。

[22] See Matthew D. Adler & Eric A. Posner, ed., Cost-Benefit Analysis: Economic, Philosophical, and Legal Perspectives, University of Chicago Press Journals, 2001; Cass R. Sunstein, The Cost-Benefit State: the Future of Regulatory Protection, American Bar Association, 2002.

[23] 约瑟夫﹒P﹒托梅因、理查德﹒D﹒卡达希著，万少廷译：《美国能源法》，法律出版社2008年版，第121页。

[24] Energy Corp. v. Riverkeeper, Inc., et al., available at http://www.supremecourtus.gov/opinions/08pdf/07-588.pdf (10-08-2009).