摘 要；为了促进美国的经济复苏和应对气候变化的挑战，2009年6月美国众议院通过了《2009年美国清洁能源与安全法》。该法包括发展清洁能源、提高能源效率、减少全球变暖污染以及向清洁能源经济转型等四个方面的内容。该法和美国新能源政策走势必将对世界能源格局产生重大影响、并对中国新能源法律与政策的发展具有重要的借鉴和启示意义。

关键词；《2009年清洁能源与安全法》；气候变化；清洁能源；中美能源同盟

进入21世纪以来，在能源需求增长、油价攀升和气候变化问题日益突出等因素推动下，新能源和可再生能源再次引起世界各国的重视，掀起了新一轮发展高潮。特别是2009年6月26日，美国众议院通过了《2009年美国清洁能源与安全法》（American Clean Energy and Security Act of 2009）[1]，更是引起了世界各国的广泛关注。因此，研究《2009年美国清洁能源与安全法》的主要内容及其特点，探讨它对世界能源格局的影响及其对中国的启示，无疑具有重要意义。

一、《2009年清洁能源与安全法》出台的背景

（一）《2009年清洁能源与安全法》是奥巴马政府为促进美国经济复苏和创造就业的重要举措

当前世界正处于重大新能源技术革命以及能源结构出现巨大转变的前夕。近年来，新能源和可再生能源成为美国的热门话题。2008年7月，美国最具实力的石油大亨布恩·皮肯斯提出了一个“皮肯斯计划”：即到2020年美国进口石油要减半，10年内风力发电要占总用电的20%。同时，格尔（Al Gore）更是提出：“为了应对‘能源冲击’，应在10年内实现100%的可再生能源发电”。[2]这些计划目标，引起了美国媒体和网上热议。美国参议员爱德华（John Edwards）也曾经指出：“新能源经济能创造超过100万个‘绿领’（Green --Collar）工作岗位。”[3]

奥巴马早在竞选总统期间，就曾多次表示能源问题将成为其未来政策的重点。奥巴马就任总统以后，在2009年2月签署的经济刺激法案中，发展新能源也成为奥巴马政府促进美国经济复苏和创造就业的重要举措。奥巴马表示，新政府将在未来10年内投资1500亿美元用于清洁能源产业。

（二）《2009年清洁能源与安全法》是美国能源法律与政策演变的结果

自从1973年第一次世界石油危机以来，美国政府相继出台了《1978年国家能源法》（National Energy Law of 1978）、《1980年能源安全法》（Energy Security Act of 1980）、《1992年能源政策法》（The 1992 Energy Policy Act）、《1995年国家能源政策计划》（National Energy Policy Plan of 1995）、《1998年国家全面能源战略》（Comprehensive National Energy Strategy of 1998）、《2003年能源安全法》（Energy Security Act of 2003）[4]以及《2007年能源独立和安全法》（Energy Independence and Security Act of 2007）等，都把“能源独立”和“减少对外能源依赖” [5]作为其能源法律与政策的出发点。

特别是近年来，美国面临气候变化和不断增长的能源需求的挑战，美国的能源法律与政策着重鼓励新能源和可再生能源的开发。例如，2007年1月，美国总统布什提出通过大量使用乙醇、适度提高汽车效率以及通过技术解决方案来解决气候变化问题；同年7月，他又提出雄心勃勃的“先进能源启动计划”，旨在使美国2025年从中东进口原油减少75%；一个关键的里程碑号召是到2017年用350亿加仑的可再生和替代燃料如乙醇替代15%汽油。[6]

可见，《2009年清洁能源与安全法》反映了奥巴马政府继承了美国多年来对“能源独立”理想的追求。

（三）《2009年清洁能源与安全法》也是美国为了重树在国际环境与气候变化领域的领导地位

众所周知，从20世纪70年代至今，美国在国际环境与气候变化领域的角色经历了较大的变化，由积极的领导者变成了消极的拖后腿者，并备受国际社会的指责和挞伐。同样，在新能源的利用方面，其他国家奋起直追、迎头赶上。正如美国生态学家莱斯特·布朗所指出的：“过去三年里，美国一直在新式风力发电领域处于全球领先地位。而到今年年底，中国将在新式风力发电领域超过我们，其速度之快会让我们全然不觉。”[7]

奥巴马上台后，强调美国必须恢复其在应对气候变化威胁方面的领导地位，承诺将在气候变化议题上开启新篇章，履行其作为应对气候变化领导者的义务。奥巴马的首席气候问题谈判代表托德表示，“美国将参与气候变化新条约的协商，新的气候变化条约将不同于《京都议定书》，而是将超越温室气体排放的范围，还将包括金融机制、向发展中国家提供资金和科技援助以应对气候变化做出长期承诺等内容”[8]。

二、《2009年清洁能源与安全法》的立法目标、主要内容及其特点

（一）《2009年清洁能源与安全法》的立法目标

《2009年清洁能源与安全法》开宗明义阐明了该法的立法目标为：创造数百万新的就业机会来推动美国的经济复苏，减少对国外石油的依存度来实现美国的能源独立，通过减少温室气体排放来减缓全球变暖，最后过渡到清洁的能源经济。

（二）《2009年清洁能源与安全法》的主要内容

《2009年清洁能源与安全法》的内容，可以分为以下四个部分：

1.清洁能源（Clean Energy）。清洁能源部分主要涉及综合能效和可再生电力标准（Combined Efficiency and Renewable Electricity Standard）、碳捕获与碳封存（Carbon Capture and Sequestration）、清洁交通（Clean Transportation）、州能源和环境发展基金（State Energy and Environment Development Accounts）、发展智能电网（Smart Grid Advancement）、输电方案（Transmission Planning）、能源法的技术性修改（Technical Correction to Energy Laws）、清洁能源创新中心（Clean Energy Innovation Centers）、海洋空间方案（Marine Spatial Planning）等内容。

该法规定，从2012年开始，年发电量在100万MWH以上的电力供应商每年6%的电力供应来自可再生能源，之后逐年增加，到2020年达到20%；2020年，各州电力供应中15%以上必须来自可再生能源，5%以上来自节能；本法颁布后的一年内，应制定碳捕获与碳封存的国家战略，以扫清影响碳捕获与碳封存技术商业运行上的法律、法规以及其他障碍；大力建设插电式（Plug-in Electric）汽车基础设施，各电力公司应制定一个计划，以支持使用插电式车辆，包括重型混合动力汽车，实施大规模车辆电气化计划；各州能源办公室应建立能源和环境发展基金，以储存和管理用于可再生能源和能效项目的联邦财政拨款；各州应确立智能电网峰值需求减少目标；设立清洁能源创新中心，通过促进清洁的、可再生能源的商业利用，减少温室气体的排放，来提高本国的经济、环境和能源安全，并确保美国在能源技术方面的领先地位等。

2.能源效率（Energy Efficiency）。能源效率部分主要包括建筑能效规划（Building Energy Efficiency Programs）、照明和电器能效规划（Lighting and Appliance Energy Efficiency Programs）、交通能效（Transportation Efficiency）、工业能效规划（Industrial Energy Efficiency Programs）、合同式节能管理的改进(Improvements in Energy Savings Performance Contracting）[9]、公共部门的能效（Public Institutions）等。

在这一部分，《2009年清洁能源与安全法》第272条提出了美国的能源效率目标，即到2012年美国整个能源产品的能效至少每年要提高2.5%，并且每年能源效率提高的势头一直要保持到2030年。

该法还指出，要提高建筑标准中的能效要求，到2014年新建的民用建筑的能效要求将提高50%，2015年新建的商用建筑的能效要求将提高50%，为旧建筑提供能效改进补贴，并执行建筑能效标示方案；制订照明和其他电器（如洗衣机、洗碗机等）能效标准，地方法院还有权制止违反本法规定的能效标准的行为，本法颁布一年内应制定实施“最节能电器退管方案”（Best-in-Class Appliances Deployment Program）；2010年12月31日前，能源管理机构应颁布与加州温室气体排放标准同样严格的机动车排放标准，实施“智能道路交通能效方案”（Smart Way Transportation Efficiency Program），以减少由机动车引起的石油消耗、空气污染和温室气体排放；能源管理机构应继续支持“美国国家标准研究所”（The American  National Standards Institute）制定工业能效标准以及国际标准化组织（International Standards Organization, ISO）一致通过的50001标准，政府设立“电力热能回收奖”（Electric and Thermal Waste Energy Recovery Awards），以鼓励企业回收利用发电所产生的余热；联邦机构实施合同式节能管理；能源管理部门被授权为社区机构提供财政资助，以提高能源使用效率、开发可替代的和再生的能源供应，并为城乡低收入居民提供技术援助、创造就业和工作机会。此外，能源管理部门被授权制定研究规划，以确定影响能源储备的消费行为和提高能效的因素。另外，该法还规定，为购买和使用能效的信息、技术及经验，该法颁布的一年内每一联邦部门应与管理与预算办公室主任合作，以制定实施战略，包括采取的最合适的手段、措施等。

3.减少全球变暖污染（Reducing Global Warming Pollution）。减少全球变暖污染部分主要涵盖以下几个方面：

（1）全球变暖污染减排目标（Global Warming Pollution Reduction Goals and Targets）。该法规定，鉴于全球气候变暖将给美国和其他国家的国家安全、国民经济、公共健康、人类福利以及环境等构成严重威胁，因此美国将建立有效、透明和公平的排放限额和交易体系，并将逐步减少温室气体排放的数量，如相对于2005年的排放水平，到2012年削减3%、到2020年削减20%、到2030年削减42%、到2050年削减83%；限制了电力、石油公司、大型工业源和年排放量为2.5万吨二氧化碳的排放源的温室气体排放，基本上覆盖了美国温室气体排放总量的85%。此外，该法颁布一年内，能源管理机构应与国家科学院签订合同，要求后者最迟在2014年7月1日前（以后每四年）向国会和政府递交有关减少温室气体排放的评估报告。

（2）温室气体的标示和注册（Designation and Registration Greenhouse Gases）。该法明确指出，温室气体主要有：二氧化碳、甲烷、一氧化二氮、六氟化硫、从化工生产过程中氢的工业污染源、全氟化碳、三氟化氮以及其他被能源管理机构标示为温室气体的任何人为气体等；如果1吨人为气体对全球变暖100多年的影响等于或超过1吨二氧化碳，那么任何人都可以向能源管理机构提出请求，把该人为气体标示为温室气体；请求人还应向能源管理机构提供详细的资料，说明该人为气体有可能在美国生产、进口、使用和排放；此外，在切实可行范围内，请求人还应当同时确定该人为气体在美国的生产商、进口商、分销商、用户和排放者。

（3）抵消（Offsets）。在该法颁布的30天内，能源管理机构应成立一个独立的“统一抵消咨询委员会”（Offsets Integrity Advisory Board）。该委员会的主要任务是向能源管理机构提出建议，采用排放抵消用于减少减排成本，设置每年的抵消量为20亿吨并逐步削减到8亿吨；其中，有10亿吨的抵消量来自国内项目，另有10亿吨来自国外；从2017年开始，使用国际碳抵消的美国企业必须用5吨的国际碳抵消量来抵消在国内4吨的碳排放等。

（4）通过减少砍伐热带雨林项目来进行辅助性减排（Supplemental Emissions Reductions from Reduced Deforestation）和进行排放配额分配（Disposition of allowances）。通过防止砍伐热带雨林项目，到2020年至少实现7亿2千万吨二氧化碳排放当量的辅助性减排目标；到2025年12月31日，至少实现60亿吨二氧化碳排放当量的辅助性减排目标；进行能力建设，以减少发展中国家正在进行的热带雨林的砍伐，同时还准备让发展中国家参加因毁林而减少排放权的国际抵消信用市场。2012-2025年，55%的排放配额分配用于保护因能源价格上涨而受到影响的消费者，19%的配额分配给易受贸易影响的行业，13%用于支持清洁能源和能源效率投资；2026-2050年，58%的配额分配用于保护消费者，19%用于国内减缓气候变化的行动，12%用于支持清洁能源和能源效率投资，4%用于支持易受贸易影响的行业。

4.向清洁能源经济转型（Transiting to A Clean Energy Economy）。向清洁能源经济转型部分的主要内容有：

（1）确保在工业部门实现真正的减排（Ensuring Real Reductions in Industrial Emissions）。2011年6月30日前，能源管理机构应根据该法的有关标准，公布工业部门的适当的排放配额折扣。此外，美国政府将和其他有关的机构一起，根据《联合国气候变化框架公约》的规定，制定有约束力的协定、包括部门协定，承诺所有主要的温室气体排放国家要为减少全球温室气体的排放做出同样的贡献。

（2）绿色就业和工人转岗（Green Jobs and Worker Transition）。教育部门有权在公平竞争的基础上资助有能力的合作伙伴，以着重研究在清洁能源、可再生能源、能源效率以及气候变化的缓和与适应等领域正在出现的岗位与就业的开发项目；要设立专门的“能源效率和可再生能源工人训练基金”（Energy Efficiency and Renewable Energy Worker Training Fund）；在该法颁布的18个月内，劳工部门会同能源部门和教育部门要建立信息和资源网，以帮助实施可再生能源领域的职业技术教育和劳动技能培训项目；劳工部门还应跟踪和监督这类项目的实施效果。

（3）对消费者的援助（Consumer Assistance）。能源管理部门应负责制定和实施“能源税收抵免方案”（Energy Refund Program），该方案主要是为符合条件的低收入家庭提供现金支付，以补助它们因实施《2009年清洁能源与安全法》而引起的购买力下降；应各州州立机关的要求，该州每一个符合条件的低收入家庭，应有权接受与能源税收抵免相当的每月现金补助；能源信息管理局（the Energy Information Administration）应在每个财政年度的8月31日前，估算出下一个财政年度每个家庭因实施《2009年清洁能源与安全法》而遭受的购买力总损失的情况；能源管理机构应制定具体的标准和实施步骤，能源税收抵免的现金补助，应每月直接存入符合条件的家庭的指定银行帐户或各州的电子收益转账系统中。

（4）清洁技术的出口（Exporting Clean Technology）。美国国务院或其他类似的联邦政府机构应与跨部门协调小组（Interagency Group）协商，负责主导和监督排放配额分配；如果某一发展中国家加入了美国为缔约方的国际协议，并同意采取可量化的、可报告的和可验证的温室气体减排措施，那么跨部门协调小组就可认定该国为符合条件的可对其出口清洁技术的国家。出口的清洁技术援助包括：电力生产部门或大的工业源排出的二氧化碳的捕获和封存技术；来自风能、太阳能、可持续生产的生物质能、地热能、潮汐能等可再生能源发电技术；电力传输、分配和消费等方面效率的大幅度提高技术；低或零排放技术；黑炭减排技术等。此外，要建立基金帮助符合条件的发展中国家，获取国际上广泛采取的清洁能源技术。

（5）适应气候变化（Adapting to Climate Change）。一方面，应制定“国家气候变化适应方案”（National Climate Change Adaptation Program），以帮助美国和世界其他国家对人为的和自然的全球气候变化过程有所认识、估计、预测和反应；成立“国家气候服务中心”，以促进对气候可变性和在全球、国家、地区或地方层面上气候变化的理解，对气候变化对地域范围、自然资源、基础设置、经济发展等方面可能产生的影响进行预测、预警和其他信息通报等。另一方面，美国国务院会同财政部和环境保护管理局等，应制定“国际气候变化适应方案”（International Climate Change Adaptation Program），以指导排放配额的分配，并通过双边援助、成立多边基金或在国际组织的主导下签订国际协定、或以混合机制等形式来完成该方案的实施。

（三）《2009年清洁能源与安全法》的主要特点

从《2009年清洁能源与安全法》的上述内容可以看出，该法的核心包括了以“总量控制与排放交易”（Cap-and-Trade）为基础的减少全球变暖计划。该法对美国大型温室气体排放源（包括电厂、制造业设施和炼油厂等）设置了具有法律约束力且逐年下降的总量限额，同时还对那些替代破坏臭氧层化学品的一些具有全球变暖效应的污染物进行总量限额。

《2009年清洁能源与安全法》主要有以下两大特点：

1. 新。从某种意义上来说，《2009年清洁能源与安全法》是美国奥巴马政府能源新政的重要组成部分。该法的“新”主要体现在两个方面，一是强调发展新能源和可再生能源。例如，该法要求电力公司到2020年通过可再生能源发电和提高能源效率满足20%的电力需求；新清洁能源技术和能源效率技术的投资规模将达到1900亿美元，其中包括能源效率和可再生能源到2025年达到900亿美元的投资规模，碳捕获与碳封存技术600亿美元。二是鼓励技术创新。发展新能源需要依靠新能源领域技术的突破。因此，该法提出，基础性的科学研发到2025年达到200亿美元的投资规模，电动汽车和其他先进技术的机动车到2025年也达到200亿美元的投资规模。另外，到2015年将有100万辆插电式混合动力车投入使用。

2. 绿。首先，制定“绿色建筑标准”（Green Building Standards），提高建筑物的能效。该法第282条规定，“绿色建筑标准”要求建筑设计要坚持可持续发展原则，以减少对不可再生资源的使用；鼓励提高能效和利用可再生资源；减少对环境发展的影响；改进室内空气质量。其次，成立“绿色银行中心”（Green Banking Centers），以便为消费者提高能源使用效率而获得资金支持。再次，建立“绿色担保制度”（Green Guarantee）。住房和城市发展部门有义务保证偿付绿色建筑的主要抵押贷款。最后，推进气候变化应对机制。该法设置了美国主要碳排放源的排放总额限制，并建立了排放交易体系，要求排放源要对其排放的每一吨温室气体都要持有相应单位的排放配额，这些配额可以进行交易和储存，但到了2012年至2050年间每年发放的配额数量将会显著地减少。

三、《2009年清洁能源与安全法》的国际影响及其对中国的启示

（一）《2009年清洁能源与安全法》的国际影响

作为世界上第一大能源消费国，美国《2009年清洁能源与安全法》及其新能源政策走势，必将对世界能源格局产生重大影响。

1.美国将减少对中东、俄罗斯等国的石油依赖。自从1973年第一次世界能源危机爆发以来，美国历届政府都把实现“能源独立”作为维护本国安全的重要目标。[10]奥巴马提出“让我们成为美国最终摆脱依赖石油的一代人”，并强调10年内减少从中东等地进口石油。他说：“每桶石油的价格都成为世界上最危险的武器┅┅我们必须把美国的命运从独裁者和专制统治者手里夺取过来，把握在自己手里；我们必须结束美国对外国石油的长期依赖。”[11]作为奥巴马施政方针的具体化措施之一，《2009年清洁能源与安全法》把清洁能源作为能源安全的主要切入点。一旦该法付诸实施，它将使未来美国耗用的原油10%以上来自可再生能源，并通过节约能源和提高能效的方式，大幅削减美国的石油消费。这样，美国必将减少对外国石油的进口依赖，进而影响石油生产国的石油生产计划，并会对高油价发挥一定的抑制作用。

2.引发全球能源技术的一次革命，发达国家对能源新技术的出口将会大大增加。《2009年清洁能源与安全法》强调开发新能源和可再生能源、发展智能电网和低碳技术，这很有可能使人类迎来第四次工业革命——绿色工业革命。美国利用其拥有先进技术的优势，可能成为清洁能源和新能源研究与开发大国，抢占未来发展的制高点。其他国家为了应对能源危机和全球气候变化，实现经济和社会的可持续发展，也将纷纷发展新能源。这无疑会增加对能源新技术的需求。

3.国际社会在应对气候变化的问题上有可能取得新的进展。前已述及，《2009年清洁能源与安全法》的主要内容之一就是要减少全球变暖污染、适应气候变化。新能源的开发利用可以极大地缓解环境压力，防止气候变暖。然而，奥巴马上台之前，美国政府并未注重解决气候变化问题，拒绝签署《京都议定书》，因而在全球气候变化议题上一直受到指责。奥巴马当选后，曾多次明确表示：“气候变化是一个紧迫的和涉及国家安全的问题，否认这一问题的时间已经终结；美国不但将减少自己的温室气体排放，而且还要推动订立国际协议来确保每一个国家都完成自己的那一部分工作。”[12]

（二）《2009年清洁能源与安全法》对中国的启示

2009年3月，胡锦涛主席在参观“2009年中国国际节能减排和新能源技术科技博览会”时强调：“大力推进节能减排，积极开发新能源，这是贯彻落实科学发展观、促进经济社会可持续发展的重大举措。在当前应对国际金融危机的形势下，节能减排和开发新能源工作尤其不能放松。”在2009年“两会”上，温家宝总理在政府工作报告中也指出，要大力发展循环经济和清洁能源，积极发展核电、风电、太阳能发电等清洁能源。

美国作为当今世界最大的发达国家，在提高能源使用效率、发展清洁能源等方面拥有先进技术和丰富经验。《2009年清洁能源与安全法》可以为中国制定更科学合理的能源法律制度和政策战略提供一定的启示。

1.立法先行，完善中国新能源的法律制度。近年来中国新能源的发展速度非常快，令不少发达国家惊叹。[13]中国也有可能比发达国家以更低的代价转向新的、清洁的、低碳的能源系统，以更少的历史负担来适应新时代。目前我国虽然出台了《中华人民共和国节约能源法》、《中华人民共和国可再生能源法》、《可再生能源发电上网电价和费用分摊管理规定暂行办法》、《可再生能源产业发展指导目录》等，但是与美国、欧盟[14]等发达国家和地区相比，我国新能源法律制度不完善、政策激励措施不到位。因此，我国需要制定与节约能源法、可再生能源法等相配套的行政法规，如《可再生能源发电管理规定》、《可再生能源发展专项资金管理办法》[15]等。

2.建立新能源技术开发保障基金。目前美国在超导电网、智能电网、太阳能和包括光伏电池等在内的一系列能源新技术储备充足。《2009年清洁能源与安全法》又规定新清洁能源技术和能源效率技术的投资规模将达到1900亿美元，并设立新能源技术风险基金。美国的做法对我国具有借鉴意义的。因为我国目前新能源技术开发缺乏稳定的资金支持，没有固定的新能源科技发展专项，技术水平和生产能力与发达国家相比还存在较大差距，新能源产品的市场竞争力也比较低。

3.借鉴合同式节能管理模式。《2009年清洁能源与安全法》明确提出美国联邦机构要实施合同式节能管理（Energy Savings Performance Contracting）。目前我国与节约能源法相配套的行政法规正在制订过程中，把作为市场化的一种新机制——合同式节能管理模式明确规定在新的节约能源法体系中，一方面有利于在资源配置中更好地发挥市场机制的作用，另一方面也体现了企业为主与政府引导相结合的原则。[16]

4.加强国际合作，建立中美能源同盟，以应对气候变化。近几十年来，虽然中美之间存在诸多分歧，但是两国在能源合作方面的共同战略利益明显增多。美国是能源消耗最大的国家，而中国是对能源需求增长最快的国家，从2003年开始中国就成为了“世界石油市场上的一个重要因素”[17]。中美两国在开发新能源、减少排放、提高能效以及应对气候变化等问题上的合作，是符合双方的国家利益的。2008年6月，中美两国正式签署了“中美能源环境十年合作框架”，确定了电力、交通、清洁水资源、大气治理、湿地和其他自然资源的保护等五个优先合作领域，并达成这五个领域的具体合作计划以及短期、中期和长期目标协议，从而为未来中美能源合作开辟了广泛的前景。2009年7月，美国商务部长和能源部长访问中国，围绕“应对气候变化和加强能源合作”，与中国展开“绿色对话”。在2009年首轮中美战略与经济对话中，中美就加强气候变化与能源合作达成了谅解备忘录。

特别值得注意的是，美国布鲁金斯学会（Brookings Institution）、美中关系全美委员会（National Committee on Us-China Relations）、环境保护基金（Environmental Defense Fund）和对外关系委员会（Council on Foreign Relations）还提议成立“中美能源同盟”，以加强中美之间在节能新技术方面进行联合研究和开发行动的新合作关系，如碳捕获与碳封存、可靠的数据采集方法、可持续能源以及其他可能融入新经济模式基础的创新技术等。[18]