内容提要：2013年，以西安为中心的陕西关中城市群雾霾天气显著增多，成为全国大气污染最严重的地区之一。在科学认识西安地区雾霾的成因及特点的基础上，西安市采取了一系列治污减霾的铁腕措施，环境空气质量呈现好转趋势，但总体上成效不彰。除了地形、气象等原因之外，雾霾真正的根源在于粗放的经济发展方式。西安要加强大气污染防治法制建设，各部门、各行业联合行动、共同治理，健全公众参与机制，切实提高治污减霾的成效。

关 键 词：雾霾  西安  成效不彰  法律路径

2013年，“雾霾”成为年度关键词，雾霾天气自北向南横扫大半中国，哈尔滨、京津冀地区、关中城市群、海口等城市都发生了严重的雾霾天气，严重威胁人民群众的身体健康。我省西安、咸阳、铜川等城市雾霾频发，以西安为中心的陕西关中地区城市群已成为全国大气污染严重的地区之一，并被纳入全国大气污染重点防治的区域“三区十群”。[1]2014年1月10日，西安位列由绿色和平组织发布的全国74座城市2013年PM2.5年均浓度排名第9名。面对严峻的大气污染形势，西安市积极采取了治污减霾的各项措施，但是总体上成效不彰，尤其是在冬季，雾霾天气似有愈演愈烈之势，这既引发了群众对当前空气质量的担忧，也引起了社会各界对当前中国经济转型发展的深入思考。

一、科学认知西安地区的雾霾天气

雾霾是一种天气现象，它是指大量极细微的干尘粒等均匀地浮在空中，使水平能见度小于10公里，而相对湿度小于80%的空气普遍有浑浊现象。雾霾是“雾”和“ 霾”的组合词，从成份来讲，雾为水汽，霾为颗粒物；从从颜色来讲，雾为白色，霾为灰色。统计数据显示，20世纪80年代以来，我国雾日数呈减少趋势，而霾日数呈增加趋势，且从空间分布上呈东增西减趋势。而我国雾霾天气增多最主要的原因是化石能源消费增多造成的大气污染物排放逐年增加。这些污染的主要来源是热电排放、工业尤其是重化工生产、汽车尾气、冬季供暖、居民生活（烹饪、热水），以及地面灰尘。[2]研究表明PM2.5的浓度和雾霾之间有直接关系，PM2.5浓度越高，雾霾天气就越严重，反之亦然。[3]总之，雾霾天气已经成为大气环境严重恶化的标志。

西安地区的雾霾天气有其自身的特殊性。首先，季节性特征明显，冬春最重、夏季较轻。其次，污染程度较重。西安在2013年和2014年的前两个月都出现了3次持续时间5天及以上的重污染天气。最后，污染因子成分复杂。过去西安的PM2.5主要成分是燃煤污染，而现在是机动车尾气、燃煤烟尘、扬尘、工业排放、生物质燃烧等的混合污染，且不同的季节又有所不同。比如，2013年国庆西安的机动车出行数量锐减，机动车排放物减少，但古城西安依旧陷入了“十面霾伏”，这主要是由建筑扬尘的增多引起的。随着夏季气温的升高，臭氧浓度升高，臭氧防治则是关键。

二、西安地区治污减霾成效不彰原因分析

（一）西安地区治污减霾的重大举措与成效分析

面对PM2.5数值一再爆表，西安市地方政府高度重视，把治污减霾作为头等民生大事和环境治理“一号工程”，采取了一系列治理措施，启动了“减排、控煤、降尘、增绿”四项重点工程，坚持标本兼治、综合治理，使西安空气质量不断好转。首先，减排。针对汽车尾气排放，加大了对老旧车辆的淘汰、加大了对超标排放车辆的查处，加快了油品的升级。其次，控煤。针对燃煤烟尘的防治，淘汰、搬迁、拆除燃煤小锅炉，加快对钢铁、水泥、电解铝等重点行业进行脱硝、除尘设施建设与改造升级，“用猛药”治理燃煤企业污染问题。第三，降尘。加强了对道路和建筑施工场地扬尘的监管，二类以上道路全部机械清扫，积极贯彻陕西省颁布的《建筑施工扬尘治理行动方案》。第四，增绿。西安市积极实施“八水润西安”、秦岭生态保护等重大生态工程，新增城市绿地、新增湿地面积持续扩大，环境容量不断增大。大气行政管理方面，此前，我省在省环保厅临时设置了大气污染治理领导小组办公室。而在2014年7月，省环保厅下新设大气污染治理办公室 ，简称“大气办”。此次新组建的“大气办”为常设机构，这将更有效地对关中地区大气污染进行防治和管控，推进治污降霾工作实施。

治污减霾是一项长期而复杂的社会工程。PM2.5和臭氧等二次大气污染来源广泛，成因复杂，治理难度大，治理周期长。[4]加之地形、气象等客观原因，经济发展方式粗放的根本原因，西安地区治污减霾虽取得了一定效果，但总体上成效不彰。在环保部公布的2014年上半年国内74个城市空气质量评价结果中，西安排在了倒数第九位。在采取了一系列治污降霾的措施之后，西安的环境空气质量已经呈现出好转趋势。2014年前五个月，西安空气中颗粒物浓度比去年同期有显著下降，其中PM10和PM2.5浓度分别下降约20%和23%。[5]但西安地区大气污染防治的形势仍然不容乐观、治污减霾任务仍然艰巨。

（二）西安地区治污减霾成效不彰原因分析

1.地形原因

从地形角度来看，西安地处狭长的关中盆地，南有秦岭，北有黄土高坡，西有秦岭和黄土高坡的结合，东边又是潼关和黄河形成的通风口，还受太行山、吕梁山影响，处于“盆”中的西安，在少风又少雨雪、空气流动性差的冬天，雾霾就像放在一个加了“盖子”的“盆”里，不利于污染物垂直和水平扩散。所以，尤其在冬季，秦岭就成为了加剧西安空气污染的一个“帮凶”。

2.气象原因

从气象角度来看，“风”是空气污染物的克星，但强风来到西安不是件容易的事。西安三面环山，从西面、北面及南面吹来的冷空气抵达西安后，会因为周边的山势逐级减弱。因此，只有强冷空气来袭，西安才能产生风。西安冬季正是北方冷空气强烈、暖湿气流减弱的时候，但受全球变暖影响，北方冷空气变弱，很难抵达西安，西安周边空气流动性不强，少风，少雨雪使冬季西安的雾霾往往更严重。雪上加霜的是，冬天西安资料显示在离地1.5公里到2公里之间，容易形成“逆温层”，阻止地面空气向上流动，好比给城市上空盖了个“锅盖”，加重了雾霾天气。资料显示，近十年关中地区风速有明显减弱的趋势，风速较小不利于污染物的扩散，从而加重了西安的空气污染。

雾霾频发固然与气象条件及地形特征有关，但主因还是大气中污染物持续增多的结果。事实上，雾霾是区域性大气生态持续恶化的反映，也是我国环境问题发展到一个新阶段的标志。^[3][6]

3.社会发展原因

雾霾的形成同地形、气象等因素有关系，但地形、气象只是外因和条件，污染排放才是内因和根本。当前，我国正处于工业化城镇化和农业现代化的加速发展的时期，污染排放和能源消耗持续增加，包括我省在内的全国大部分地区，雾霾天气频发，表面上看是天气原因所致，但其根本原因在于粗放的经济发展方式尚未完全转变，大气污染物排放总量居高不下。一方面，近年来西安地区工业发展，电厂、化工厂的新建和扩建，加上机动车数量的增加，单位面积排放的污染物太大，超过了环境自净的能力。另一方面，西安城市建设发展速度迅速，面积扩张太快，加之楼越建越高，削弱了城区地面风速，阻挡了空气运动和城市风道，一定程度上也降低了低层大气的扩散能力，不利于大气污染物向城区外扩散稀释，容易在城区形成高浓度污染。数据显示，2010年西安市拥有车辆达到95.7万辆，较2001年增长了6.6倍多，2011年西安城市建成区面积达359平方公里，较2002年增加了78.5%。[7]大量消耗燃料、汽车尾气排放和城市建设等使大气颗粒物浓度迅速增加，加剧了大气污染。

三、国外城市治污减霾的经验分析

自近代以来，雾霾在很多西方工业化国家都出现过。上世纪发生的世界八大环境公害事件中更是有四起和大气污染有关，国外一些城市治理雾霾的经验值得借鉴。

（一）英美环境公害事件催生“大气法”

英国是工业革命的创始地，最先实现了工业化，也最早遇到了环境污染问题。1952年12月发生的伦敦烟雾事件，前后共造成12000多人死于呼吸道疾病。烟雾灾难推动英国痛下决心整治环境，1956年催生了世界上第一部空气污染防治法案《清洁空气法案》，1974年又颁布了囊括了从空气到土地和水域的《控制公害法》，这一系列的法令成为了“雾都”重获新生的保证。

美国是后起的工业化大国，环境问题也很突出。1952年、1955年，洛杉矶发生了严重的光化学烟雾事件，因呼吸系统衰竭而死亡的65岁以上老人近800多人。为此，1970年美国政府颁布了严格的《清洁空气法案》，该法案授予了联邦政府空气污染治理主导权，规定了州实施政策，建立了全美统一的空气质量标准，还重点增加了罚款、禁令、刑罚等法律惩罚手段。此外，美国早在20世纪50年代中期就认识到“交通尾气排放污染是最主要的空气污染源之一”，并着手开展超前性治理工作，其中最具代表性的就是开展“交通一致性”工作，将交通发展和空气质量保护有机结合起来，效果显著。[8]

（二）芬兰治理雾霾的“坦佩雷经验”

坦佩雷是芬兰第三大城市，也是芬兰重要的工业中心，被誉为“欧洲的曼彻斯特”。20世纪以来，由于工业化的发展，坦佩雷的环境污染问题日益严重。由于坦佩雷的工厂使用重油作为燃料，居民则主要靠烧柴取暖，导致空气质量很差，硫含量和颗粒物浓度居高不下。迫于公众的压力，坦佩雷政府从制度、立法、技术等层面采取了一系列措施：首先，实施环境许可证制度，工厂必须达到排放标准才能获准开工。[9]由于各行业的排放情况不一，这里的排放标准不是统一的，而是督察人员和企业技术人员在征求相关利益人群意见后，通过协商、研讨制定出来的。所以，每家企业所要遵守的排放标准都是量身定制的，且每隔7-10年这个标准还要提高一次。其次，工厂一律使用天然气作为燃料，停止使用重油。居民各家纳入集中供暖系统之中，不再烧柴取暖。此外，在城市和交通规划方面，在城市主干道和火车站口附近修建地下停车场，并鼓励人们步行上街，尽量保证地面空气清新。

伦敦、洛杉矶、坦佩雷等城市的空气污染事件使西方工业国家开始重视环境问题，并着手进行治理。从西方工业国家治理雾霾的经验看，主要有如下途径：一是调整经济结构，大力发展高端制造业和服务业，抑制低端制造业的扩张，淘汰重化工等高能耗产业；二是改善能源结构，鼓励使用天然气、风电、太阳能等清洁能源，大规模压减煤炭使用量；三是加强技术创新，发展节能环保技术，提升能源和资源的利用效率，减少污染物排放；四是加强环境管理，强化环境约束，规范环境行为；五是依靠社会力量，让公众来参与并监督重大环境行动。经过长达半个世纪的努力，伦敦完成了从“雾都”向“生态之城”的转变，洛杉矶摆脱了烟雾的困扰，坦佩雷也从重污染变身为芬兰最宜居的城市，这也为西安的工业化、城市化进程中空气质量的改善提供了理念和实践借鉴。

四、西安地区治污减霾的法律路径

治污降霾不可能一蹴而就、一劳永逸，既要树立打持久战的思想，又要强化加快治理的意识，综合施策，标本兼治，把生态文明理念贯穿于经济社会发展的全过程，宁可牺牲一些GDP，也要把大气环境治理好。[10]针对西安地区雾霾的成因及其特点，西安必须健全大气污染防治法制建设，坚持铁腕治霾与铁规治污相结合，社会各部门共同治理，逐步形成全民参与的治污减霾公众参与机制。

（一）健全大气污染防治法制是解决大气污染的根本途径

法律手段是解决大气污染问题的基本手段，是推进环境保护事业和生态文明建设的重要制度保障。加快修订《大气污染防治法》是完善生态文明制度建设的主要内容，也是适应灰霾污染治理的迫切需要。[11]治污减霾，不能靠老天帮忙。除了各级政府采取各尽其责的措施，有针对的地方立法是遏制根源的重要手段。[12]近年来，陕西省颁布了《陕西省大气污染防治条例》[13]、《陕西省“治污降霾·保卫蓝天”五年行动计划》，西安市发布了《西安市冬季保卫蓝天行动方案》、《西安市全面提升环境空气质量工作规划》等法规或政策性文件，治理雾霾被提上了重要议事日程，雾霾研究也变成了一门“显学”，但这并不能掩盖现有大气污染防治法律法规的缺陷。我国现行的《大气污染防治法》于1987年发布，1995年和2000年两次修改，2006年我们提出进一步修改的建议。然而，大气污染防治工作没有引起足够重视，且在操作层面阻力很大。[14]国家层面的《大气污染防治法》就污染谈污染、法律条款简单粗糙且缺乏刚性约束、环境违法行为处罚较轻等问题突出，已经不能适应目前我国经济社会发展的需要。因此，从改善经济结构和转变经济发展方式的宏观角度推动《大气污染防治法》的修订，加大环境违法行为处罚力度，促进企业环境成本内部化，从根本上解决“守法成本高，违法成本低”的问题。

就西安市现行的《大气污染防治条例》而言，依然存在着很多问题。目前的条例主要针对城市煤烟型污染的防治，但对PM2.5等一些新型污染源并没有纳入到目前的法律法规调控范围之内。因此，西安市正在修订的《大气污染防治条例》应当从源头上控污，对生产、消费环节产生的污染源都应采取相应的措施。此外，修法与治污降霾应结合起来，并联合西安环境保护行政管理机构、科研院所、学术团体等，科学分析雾霾天气的成因及应对之策，建立长效的治污降霾防控制度。

（二）促进大气污染防治相关法律法规协同增效

目前，国家层面的环境立法中，刚刚修订的《环境保护法》、即将出台的《能源法》、亟待修订的《大气污染防治法》是和当前治理雾霾关系较为密切的三部法律。但是这三部法律由于在执行过程中相互独立、尚未形成合力，因此这几部法律的实施效果尚未发挥到最大化。

1.能源法与大气污染防治法合力治霾

节能是以较少的能源消费获得更大的能源价值产出，减排则是以较小的污染排放获得更大的能源价值产出，二者都以能源价值的充分实现为标的。从能源效率革命的理性出发，即将出台的《能源法》与正在修订的《大气污染防治法》可以在“节能减排”中形成交集，以节能减排为切入点合力治霾。《能源法》要以节能量交易和提高能效为轴心，从能源消费结构调整、清洁能源推广、清洁生产等方面为治理雾霾做出制度安排。《大气污染防治法》要以雾霾治理倒逼能源结构调整和能源产业升级，尤其是在防治由燃煤产生的大气污染时推动煤炭生产和消费革命。

2.能源法与环保法深度融合治霾

环境保护法是我国环境领域的“基本法”，能源法是我国能源领域的“小宪法”。形象地讲，环境保护法与能源法就好像一个交集中的两个圆，既有重叠融合的阴影部分，又有相互独立的空白部分。[15]环境中主要污染物中的相当一部分来源于能源的开发与利用过程，而能源法中也设置有环境保护专章，主要规定能源环保基本原则、企业环保义务以及能源开发利用中的主要污染物控制、生态保护与修复、财税激励与约束等内容。这些交融成份密切了两部法律之间的联系，为两部法律的深度融合开辟了空间。 推进雾霾治理需要能源法与环保法深度融合，最大限度地发挥两部法律的合力。

要促进大气污染防治相关法律法规协同增效，就需要实现能源法、环保法与大气法的制度嵌入，使能源法、环境法与大气法在“节能减排”的能源链上真正实现制度结合、路径依赖和效力互补，形成跨越能源法、环境法和大气法的治污减霾法律体系和制度体系。

（三）治污减霾的行业举措

治污降霾是一项长期性和艰巨性的任务，不能单打独斗，需要各部门联合行动、共同治理。

环保部门应开展大气污染源执法检查，采取集中检查与日常检查、明查与暗查、夜查、节假日检查相结合的方式，严肃查处污染大气环境的违法行为，尤其是要加强加大对建筑施工工地、燃煤企业（如灞桥电厂、户县第二发电厂、西郊热电厂等）等重点大气污染源的执法检查，确保施工工地达到“5个100%”[16]的防尘要求，燃煤企业锅炉除尘、脱硫脱硝设备正常运行。同时要加大大气环境违法行为的曝光力度，对发现污染问题高限处罚，并要求其立即整改。

交警、城管执法、交通等部门要对渣土车和道路运输车辆进行专项整治，加强机动车尾气污染治理力度，加大黄标车和无标车的查处力度，全面执行区域限行措施。黄标车、无标车的尾气排放量相当于7—14辆绿标车的排放量，黄标车和无标车无疑是污染物排放的“主力军”。从2013年10月1日起，西安对黄标车的限行范围扩大到三环内，以减轻主城区的空气污染。除此之外，提高汽车燃油品质随着雾霾天数的增加也被提上议事日程。根据省发改委和省环保厅发布的《关于陕西省大气污染防治成品油质量升级的通告》，从2014年10月1日起，全省范围内加油站供应的车用汽、柴油全部实施国Ⅴ标准。

能源行业应认真落实省发改委2014年7月2日出台的《陕西省能源行业加强大气污染防治工作实施方案》，控制能源消费总量，尤其要降低煤炭消费比重，加大清洁能源供应比例，加快转变能源发展方式。此外，气象部门需提供空气质量预报的预警所需要的气象数据。[17]环保部门与气象部门联合发布环境空气质量，加强重污染天气的监测预警，逐步建立完善空气质量预警体系。

（四）治理雾霾需要全民参与

治污减霾没有旁观者，公众参与是治污减霾不可替代的力量。治理雾霾除了建立和加强多地区、多部门联合治理和控制大气污染机制，还应逐步实现信息公开，形成全民参与的多元化的公众参与机制。推动信息公开与公众参与，完善多元化的环境监督体制公众参与是解决环境问题不可替代的力量。除了政府“自上而下”的推动和引导外，治污减霾还依赖于公众“自下而上”的参与。西安应当从现行的政府主导型的环境管理模式向包括政府、企业、公众和社会组织在内的多元主体参与管理模式转变。

首先，对于政府部门来说，真实、客观、及时地公开环境信息，保障公众的知情权、参与权、监督权及寻求法律救济等权利。其次，对于企业来讲，恪守社会责任，自觉承担环境外部性内在化的社会成本。再次，充分发挥社会组织参与环境保护的作用。将社会公共事务管理的权限和责任从传统的政府职责中适度分离出来，鼓励社会组织承担环境责任，参与环境保护。最后，作为公民个体来讲，应当转变生活方式，自觉践行低污染、低排放的生态文明理念。2013年，世界环境日的中国主题是“同呼吸，共奋斗”，这就倡导在同一片蓝天之下生活、呼吸的公民个人都应牢固树立保护生态环境的理念，履行好改善空气质量的责任，洁净的空气人人共享、人人有责。总之，治理雾霾需要政府、企业和公民的共同努力，政府需要出台更严格的法规和更具体的政策，企业需要考虑污染成本，公民也需加强环保意识。

结语

西安地区的雾霾问题不是三年五载而产生的，治污减霾当然也不能一蹴而就。因此，治理雾霾的根本方法是用生态文明理念变革生产方式和生活方式，驱动经济增长方式从粗放型向集约型转变，优化产业结构、能源结构和城市布局，坚持铁腕治霾与铁规治污并重，空气质量好转的愿景就一定能够实现。