【内容提要】中国城镇化的快速发展带来了大量城市垃圾的产生，其处理方式主要有回收、堆肥、填埋和焚烧。垃圾焚烧发电所产生的能源量对于城市电量供应很大程度上减少了对煤炭需求，大量的燃料保证了其可行性。由于含水量和重金属会导致垃圾焚烧的有害物质和气体的产生，其发展需要科学完善的法律规制保障。现行相关法律法规还存在不足之处，在这一问题上，德国和美国有着先进的经验值得借鉴学习。

【关键词】城镇化  城市垃圾处理  垃圾焚烧发电

自上世纪末以来，中国进入城镇化高速发展的阶段，据2013年统计，中国城镇化率已经处于中期水平，约为53.73%，这一数据意味着近3亿左右的农村人口将向城市转移[1]。城镇化的高速发展不仅单纯意味着人口比重的改变，更重要的是，一系列产业结构、文化习俗、经济增长方式、能源压力以及环境因素都将随之改变。大量的基础设施、交通工具以及生活生产建筑的供给使用拉动大幅度的能源消费，进而影响气候变化。并且，大量的生活垃圾也是城镇化不容忽视的产物，在“垃圾即能源”的今天，如何适当的处理这些城镇垃圾，使其符合循环经济的3R原则[2]，需要法律法规的指引与约束。

一、生活垃圾的能源化价值

          Figure 1 中国城市生活垃圾产量（1990-2010年）[3]

上图为中国统计年鉴2011中对于1990年-2005年中国生活垃圾增长数据，期间中国垃圾产量从6767万增长至15576万，增长率为130%。届时，中国城镇人口6.91亿人，即中国人均产量为0.63kg/（人·d）[4]。面对这一还在不断增长的数字，中国需要对此提出科学有效且满足无害化要求的建设方案，以面对经济发展背后垃圾产量同比增长带来的垃圾“围城”的问题。

世界各国对于城市垃圾的处理方式主要有回收、堆肥、填埋和焚烧。2003年至2010年，中国垃圾处理方式的选择呈现出焚烧比例显著增加，堆肥做法迅速减少，填埋处理小幅减少的特征。中国垃圾处理方式的选择与本国经济与科技发展水平决定，相较于国外的垃圾处理发展情况还呈现落后的情况，但是从过去由填埋占主要地位，到现在垃圾焚烧发电的迅速发展，逐渐重视垃圾处理的回收资源化、能源化处理模式，体现出本国政府对于这一问题的重视及科学认识。

Figure 2 中国垃圾处理方式变化（2003-2010年）[5]

垃圾焚烧发电是利用垃圾在锅炉中燃烧时释放出的热量将水加热以获得过热蒸汽，再通过过热蒸汽推动汽轮机发电。焚烧高热值的垃圾2吨或低热值的垃圾5-6吨所产生的热量相当于1吨煤，如果将所有垃圾进行资源化利用，每年将节约煤炭大约3000万吨左右。[6]

二、中国城市垃圾焚烧处置现状

Figure 3 生活垃圾最多的城市TOP10 （单位：万吨/年）

过去城市生活垃圾的处理方式主要依靠填埋，2010年，全国只有五分之一的垃圾由焚烧发电方式处理。根据“十二五”规划，到2015年，全国垃圾焚烧发电比例应该达到35%。以上海为例，每年743万吨的城市垃圾依靠目前拥有的5家垃圾焚烧厂以最大运能运行，每年只能处理不到一半的生活垃圾。根据政府计划，截至2015年，东南沿海省市焚烧方式处理垃圾的比例要超过一半，但目前并无具体数据表明这个计划的完成程度。然而从国家统计局公布的数据可以看出，过去十五年，各省生活垃圾焚烧量在逐年增加。其中，江苏、浙江、广东、山东、福建的生活垃圾焚烧量增长最快，由2005年江苏省从仅能焚烧的42.7万吨垃圾量上升至2014年的871.6万吨。

中国的垃圾分类实施并不完善，厨余垃圾与生活垃圾没有经过有效分类收集，由于厨余垃圾含水量高达90%左右，发热量2100-3100KJ/kg，使得城市垃圾焚烧能源化减量90%以上，从而造成投资大、收益低、废气排放大的情况。潮湿垃圾使得垃圾燃烧难以达到850度，即破坏致癌物二噁英的产生条件的温度，使得氯元素与其他有机物在焚烧炉中形成二噁英，造成二噁英及重金属污染。

即便如此，中国垃圾焚烧厂的规模仍不断壮大，从2000年每日920吨的焚烧量上升至2015年1.45万吨每日的焚烧量，运能增长230倍，截至2016年初，全国运行中的垃圾焚烧厂每日垃圾处理量为23万吨。

Figure 4 历年新增垃圾焚烧发电厂规模

投资垃圾焚烧厂的企业多为国企，据能源领域垂直媒体Energy Digital预测，中国垃圾焚烧发电产业在未来几年的年增速将超过20%，垃圾焚烧发电产业规模在2020年将达到200亿元人民币。按我国目前垃圾年产量2.5亿吨计，以平均低位热值900千卡/公斤折算，相当于3214万吨标煤。根据 “十二五”期间规划，若35%用作焚烧发电，年发电量可达262亿度，资源潜力巨大，经济效益很大。

三、中国关于垃圾焚烧的法律现状及问题

垃圾焚烧发电作为涉及能源与环境等相关领域的综合性产业，其规定包括《电力法》、《循环经济促进法》、《可再生能源法》、《固体废弃物污染环境防治法》及一系列相关配套的法律法规。

《循环经济促进法》保障本国垃圾焚烧发电技术的开发和利用，提出对固体废弃物的综合利用，对垃圾分类的回收的规定利于焚烧发电的运能最大程度的发挥。并将垃圾焚烧发电并网写入其中，很大程度上推动了垃圾焚烧发电产业的发展。《可再生能源法》在《循环经济促进法》的基础之上进一步促进了垃圾焚烧发电的开发与利用，其关于可再生能源的基本制度都适用于垃圾焚烧发电的法律规范，例如总量目标制度、专项资金制度、经济激励制度、市场准入制度等。然而这两部法律都属于框架性法律，其实施需要相应的配套实施细则，否则由于执行依据不足将会仅仅停留于规范层面。虽然如《可再生能源发电有关管理规定》、《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》、《可再生能源发展专项资金管理办法》等配套法规、规章和技术规范等相继出台，但还有很多关键问题，例如相关财政补贴和税收等具体问题缺乏规范文件而阻碍了很多关键性问题的解决。再者，这些与垃圾焚烧发电开发利用的法规政策立法层级较低，没有形成一个统一的综合利用法律体系，使得垃圾焚烧发电法律规范难以有效实施。

垃圾焚烧发电相较于填埋场所需的土地面积更小，经过科学充分的处理，其环境影响也更小。但是对其选址问题仍需要明确的政府部门审核、监督管理，使其符合《城市环境卫生设施规划规范》和《生活垃圾焚烧处理工程技术规范》的规定。《城市生活垃圾处理及污染防治技术政策》和《关于加强二噁英污染防治的指导意见》都对垃圾处理对环境的影响进行了相关的规定，以期最大程度降低环境破坏影响。但是纵观这些管理可以看出其带有浓厚的行政化特征，缺乏统一的战略布局，容易造成滞后性、片面性等滞后的管理结果。在监管部门上呈现出设计部门众多，职责不明的情况。比方说，对于焚烧发电厂的选址问题上住建部与国土资源部的职权就存在交叉情况。

除此之外，垃圾焚烧发电属于涉及民生的能源环境产业，信息公开制度和民主参与程序有利于得到公民的参与与监督，减少不必要的公众质疑和抵触情况。但是对于公众对垃圾焚烧发电的参与，立法条款仅在《环境保护法》中原则性的提出，使其地位薄弱，难以满足现实要求。

四、国外垃圾焚烧发电法律政策比较

   （一）德国垃圾焚烧发电做法

德国自上世纪70年代开始实行垃圾焚烧发电，1972年，德国议会通过《废弃物处理法》，从末端处置上提出关闭堆放场，建立垃圾焚烧场。1986年将《废弃物处理法》修订为《废弃物防治法与管理法》，将立法目的从末端垃圾处理方式的选择上转变为从源头上寻求减少垃圾产量。1994年，德国政府颁布了《循环经济和废物清除法》，树立了“避免产生-循环利用-最终处理”的垃圾处理原则，并且建立了产品责任延伸制度。2000年国会通过了《可再生能源促进发》，2004年修订后的《可再生能源法》正式生效，为垃圾焚烧发电产生的可再生能源提供切实的法律保障。

德国的垃圾焚烧发电制度主要有垃圾收费制度、垃圾分类制度、财政补贴制度，以此为垃圾的治理积累资金，提高垃圾焚烧发电的产能与最小化环境污染的程度，鼓励垃圾焚烧发电这类环保新能源性产业的发展积极性。完善的法律制度和严格的监督管理体制促进了德国垃圾焚烧发电的环境管理逐步实现，并提高了企业的经济效益，这对于本国的垃圾焚烧法律保障制度有着借鉴和学习的价值。

（二）美国垃圾焚烧发电做法

美国的垃圾产量也在逐年增长，随着回收率的提高，焚烧率已大大减少，同德国一样，自上世纪70年代初，美国开始以立法形式解决垃圾处理问题，形成一套较为完善和行之有效的垃圾处理管理体系，并且取得了明显的收效。这一法律体系是由几十个法律和上千个条例组成，主要是由国会颁布的“公害防治法”和“天然资源保护法”，以及综合性“国家环境政策法”组成。美国联邦环境保护局（EPA）确立了源头减量优先，再循环与堆肥次之，最后焚烧填埋的垃圾管理政策，这一政策不仅符合循环经济的原则，并且对于垃圾焚烧发电量的提高与有害气体排放的降低都起到了至关重要的作用。

产品责任制的延伸（EPR）提高了企业的创新能力和竞争能力，从长远角度看，为企业将带来巨大的经济效益。许多州引入PPP原则，即污染者付费原则，将其引入至产品的生产和流通领域，拉长了垃圾处置的责任链。通过影响成本达到引导生产者行为，有利于垃圾的循环使用和最终处理的高产能、无害化目的。

除此之外，为了保障能源安全，美国制定了一系列可再生能源法律政策，促使替代能源企业的发展。主要包括税收抵免制度、加速成本回收制度、债权和贷款担保制度以及补贴制度，通过审查是否符合生命周期评价法决定是否得到联邦政府的扶持。[7]

五、中国垃圾焚烧发电法律建议

作为可再生能源的一种，垃圾焚烧发电所产生的能源既解决了城镇化影响下产生的大量城市垃圾，又一定程度上保证了一个国家的能源安全。垃圾焚烧发电从燃料收集到厂址选择，再到废气排放以及燃烧后残渣的处理需要一系列科学完善的法律体系予以监督管理。不仅仅是原则性规范，也不仅仅是在循环经济法律和可再生能源法律中作为包含的一部分，应该明确将垃圾焚烧发电写入法律条款中。建立完善的相关配套法律法规，补充实施细则，加大法律保障的可行性。阶段性设置相适应的配套经济政策，激励相关产业的发展。制定合理的技术标准，使之符合本国由于地域差异造成的水平不均情况。《电力法》中规定“电力建设、生产、供应和使用应当保护环境，采用新技术，减少有害物质排放，防止污染和其他公害。”但是对于相关的法律责任缺乏相应的具体规定，因而难以真正有效制止现行垃圾焚烧发电中对于环境产生的破坏行为。对于破坏后的环境需要明确的补偿和救济机制，用以将环境影响降至最低。为了达到最大的垃圾焚烧发电的产能及最小的环境破坏影响力的目的，城市垃圾分类是达到这一目的的首要前提。从垃圾的收集、运输、处理都需要行之有效的完整法律规定予以保证，现行的相关法律法规对此仍不够完善。垃圾焚烧发电涉及公民切身利益，如果相关经济利益在保护者、破坏者、受益者、受害者之间不能得到合理分配，必然导致利益冲突，进而阻碍垃圾焚烧发电企业的健康发展。为了协调利益相关者，环境信息公开和公众参与保障了公民的环境知情权，是协调各主体间冲突的基础，使得资源得以合理利用。

总而言之，城市垃圾焚烧发电选择满足了城市垃圾处理量逐年增大的处理需求，并且减少了填埋和堆肥这些传统模式对环境的损害，提高了城市能源使用量。从根本上来说，满足了公民的基本权益，利于国家的长远发展。但是在垃圾焚烧发电产业的发展中，存在着很多无法由焚烧企业或者公民自发解决的问题，例如垃圾分类减少垃圾含水量与金属含量，这些现存问题与能源化、资源化发展的价值所存在的矛盾需要明确的制度指引和规范，需要作为国民利益体代表的国家给予一定时期内的资金支持，需要政府部门的监管。

注释：

[1]王蕾, 魏后凯. 中国城镇化对能源消费影响的实证研究[J]. 资源科学, 2014, 36(6):1235-1243.

[2]3R原则，即减量化-再利用-再循环（Reduce，Reuse，Recycle）。

[3]中华人民共和国统计局． 中国统计年鉴［EB/OL］． http: / /somxjtueducn / somlab /zhonguotongjinianjian /2010 / indexchhtm，2010．

[4] 王蕾, 魏后凯. 中国城镇化对能源消费影响的实证研究[J]. 资源科学, 2014, 36(6):1235-1243.

[5] 严密, 熊祖鸿, 李晓东,等. 中美城市生活垃圾焚烧处置现状和发展趋势[J]. 环境工程, 2014, 32(3):87-91.

[6] 周凤翱，生物质能政策与法律问题研究[M]. 上海: 上海科学技术出版社，2013.

[7] 李梅雪. 美国可再生能源财税法律制度对我国的借鉴[J]. 前沿, 2013(11):76-78.