内容摘要：节能经济作为一种根本不同于传统经济模式的新模式，对一个国家的调整机制（包括政府调整机制、市场调整机制、社会调整机制）提出了不同于传统模式的新要求。建立节能经济是一场深刻的社会变革，核心是通过大规模的制度建设，建立促进节能的机制。本文在分析我国目前为实现节能所采取的法律制度现状与存在的问题基础上，借鉴国外经验，并结合我国实际，提出了完善我国节能制度的对策。

关键词：节能法律制度   问题对策

一、节能法律制度的概念、特征和分类

（一）节能的概念

节能分“狭义节能”和“广义节能”两个范畴。狭义节能，是指生产或生活过程中一次能源（石油、煤、天然气等）、二次能源（电能、蒸汽、石油制品、焦炭、煤气等）的直接节约。即节能就是尽可能地减少能源消耗量，生产出与原来同样数量、同样质量的产品；或者是以原来同样数量的能源消耗量，生产出比原来数量更多或数量相等质量更好的产品。换言之，节能就是应用技术上现实可靠、经济上可行合理、环境和社会都可接受的方法，有效地利用能源资源，提高用能设备或工艺的能量利用效率。广义节能，是指除了狭义节能的内容以外，还包括各种间接的能源节约。如：产业结构和产品结构的节能化调节、能源结构调整带来的节能等。 本文节能是指广义节能。广义节能根据节能途径不同可分为结构节能、管理节能和技术节能三种。结构节能，主要是通过产业结构、产品结构和能源结构的调整，实现节能目标。管理节能，主要是加强计量检测，优化能源分配，强化管理维护，实现节能目标。技术节能，是通过新技术、新工艺、新材料、新设备、新器件的开发应用来取得节能效益。

（二）节能法律制度的概念、特征

节能法律制度是指为了实现节能法的目的和任务，根据节能法的基本原理和基本原则所制定的，调整特定节能社会关系的一系列法律规范的总称。它是节能制度的法律化和规范化，是节能法律规范的一个特殊组成部分。它既不同于节能法的基本原则，也不同于一般的节能法律规范，而是具有自身特征的一类节能法律规范，主要具有以下特征：
　　第一，节能法律制度具有特定性。节能法律制度不像节能原则那样具有适用的广泛性，只调整在能源开发、利用、保护和改善过程中发生的某一特定部分或方面的社会关系。因此其适用的对象、范围、程度以及所采取的措施、法律后果都是特定的，在一定程度上避免了适用法律的随意性。
　　第二，节能法律制度具有系统性和相对完整性。节能法律制度通常不是由某一个法律条文或某一个法律规范所组成，而是由一系列的法律规范所组成。这些规范之间相互关联、相互补充、相互配合，共同构成一个相对完整的系统。如果把整个节能体系作为一个大系统的话，那么每一个节能法律制度都可以构成一个小的子系统。这一点是区别节能法律制度与节能法律原则和措施的主要标志。正因为节能法律制度有系统性的特征，所以节能法律制度的健全与完善对于促进节能法律规范的系统化、条理化以及节能体系的完善都有着重要的意义。同时，节能法律制度的健全和完善也可以为规范化的能源管理提供法律保证。
　　第三，节能法律制度具有较强的可操作性。由于节能法律制度具有特定的适用对象和具体又完整的规则系统，因而具有较强的可操作性，容易得到有效的贯彻实施。

第四，节能法律制度具有较强的约束性。节能法律制度对节能法律关系主体的权利义务和法律后果规定的很明确，因而具有较强的约束性。

（三）节能法律制度的分类

节能法律制度是由多项制度组成的制度体系，每一种制度的对象、功能、性质和适用阶段也不同，从不同角度，可以对节能法律制度进行如下分类：

根据制度保护对象不同，可分为：节能管理共同适用的制度、工业节能制度、建筑节能制度、交通节能制度等。节能管理共同适用的制度主要包括：节能管理体制制度、节能规划制度、节能标准与限额管理制度、节能质量认证制度、高耗能产品、设备淘汰制度、能源消费统计和能源利用状况分析制度、国家推行和鼓励开发利用节能技术制度、限期治理制度、节能目标责任制度、强制性能源效率标识制度等；工业节能制度主要包括重点用能单位管理制度、合理用能评价制度、 节能“三同时”制度、清洁生产制度、节能配额交易制度等；建筑节能管理制度主要包括：集中供热制度、节能设计制度等；交通节能制度主要包括用能设备制度、节能交通规划制度等。

根据制度的功能不同，可分为：预防性制度、基础性制度、治理性制度等。预防性制度主要包括：规划制度、行政许可制度、合理用能评价制度、 节能“三同时”制度等；基础性制度主要包括：监测制度、标准制度、能源消费统计和能源利用状况分析制度等；治理性制度主要包括：限期治理制度、高耗能产品、设备淘汰制度等。

根据制度的性质不同，可分为：政府管制制度、市场调节制度、社会调整制度、综合性制度（节能技术创新制度）等。政府管制制度依据管制手段性质、适用条件、功效的不同，又分为强制性制度、经济激励制度、非强制性制度三类。主要包括：节能管理体制制度、节能规划制度、节能标准与限额管理制度、节能质量认证制度、高耗能产品、设备淘汰制度、能源消费统计和能源利用状况分析制度、国家推行和鼓励开发利用节能技术制度、限期治理制度、节能目标责任制度、节能监测制度、清洁生产制度、现场检查制度、自愿协议制度等；市场调节制度主要包括：能源价格制度、合同能源管理制度、节能配额交易制度等；社会调整制度主要包括：公众参与制度等；综合性制度是指同时运用政府、市场和社会三种调整机制进行综合调整的制度，主要体现为节能技术创新制度。本文采用这种分类方式。

根据制度的适用阶段不同，可分为：行为前适用制度、行为过程中适用制度、行为后适用制度、行为全过程适用制度等。行为前适用制度主要包括：节能规划制度、合理用能评价制度、 节能“三同时”制度等；行为过程中适用制度主要包括：节能监测制度等；行为后适用制度主要包括：限期治理制度等；行为全过程适用制度主要包括：清洁生产制度等。

二、节能法律制度历史与现状

过去20年里，中国的经济、社会和环境形势经历了巨大的变化。经济、社会和环境形势的变化，客观上要求政府相应地调整节能工作重心，制定和实施与不同时期的经济、社会和环境形势相适应的节能法律制度。

自1980年中国有计划地开展节能工作以来，中国的节能工作重心和节能制度重点经历了几次调整。20世纪80年代改革开放之初，中国转向以经济建设为中心，当时电力十分短缺，为此，许多企业被迫实行停三开四。这一时期里，政府节能工作的重心放在缓解能源(特别是电力)供应紧张的形势。当时政府制定和实施的节能制度主要是：能源定量供应、企业能源定额管理、加强企业能源管理和技术改造、开展节能宣传和技术服务工作等。

20世纪80年代后期及20世纪90年代初，中国能源生产有了较大提高，能源供应压力趋于缓解。但与国外发达国家比，中国技术水平低，能源管理水平差。因此，这一时期节能的重点在提高节能管理与技术水平。当时制定和实施的节能制度主要有：鼓励企业节能技术进步的经济优惠政策和奖励制度、开展节能升级活动、安排节能示范工程、推广节能先进技术以及开展国际交流合作等。

20世纪90年代中后期以来，中国经济体制向市场逐步转变，同时能源、电力供应压力进一步趋于缓解。在这一新的社会、经济发展背景下，政府节能工作重心在于适应市场经济体制要求，建立和健全节能法律、法规体系；同时引导节能机制面向市场的转变，促进节能市场的良性发育，使市场机制逐步发挥对节能的应有作用。这一时期，国家先后颁布了《节约能源法》(2007年10月28日修订)、《可再生能源法》、《重点用能单位节能管理办法》、《节能产品认证管理办法》等法律、法规和规章，制定了一系列节约能源的法律制度。主要包括：[1]

（1）节能管理体制制度。《节约能源法》规定了政府履行对节约能源的领导、管理、监督、推动作用的职责。

（2）节能标准与限额管理制度。节能标准是确定能源节约与浪费的尺度，是政府对节能实行管理和调控的有力措施，也是衡量用能单位是否达到节能的准则。节能标准有确定性、客观性、公正性、可操作性，对节能管理开展具有重要的参考价值和指导作用，有利于节能工作的开展。我国一直沿袭粗放式的生产模式，能源利用效率低、耗能高、浪费大。因此，节约能源，科学、合理地利用能源，实行节能标准与限额管理制度是十分重要的。许多国家在节能管理中，制定各种节能标准与限额，并纳入本国的节能法律体系和标准化管理系列。日本为了实施《能源使用合理化法》，先后制定了一系列标准，如《工厂能源使用合理化和对工厂主的考核标准》，以及对公用建筑物、住宅、高级轿车、建筑材料等能源使用合理化的标准。美国早在卡特总统时期颁布的能源法中，制订了13类家用电器和燃烧炉的效率应达到的标准，并提出汽车达不到标准应处以罚款的金额和锅炉电厂禁止燃用油、气的限额。韩国的《热管理法》和《能源利用法》规定生产热能设备（如锅炉）性能标准，制定各种产品能耗效率指针等。

（3）节能质量认证制度。《节约能源法》第二十条规定：“用能产品的生产者、销售者，可以根据自愿原则，按照国家有关节能产品认证的规定，向经国务院认证认可监督管理部门认可的从事节能产品认证的机构提出节能产品认证申请；经认证合格后，取得节能产品认证证书，可以在用能产品或者其包装物上使用节能产品认证标志。”

（4）高耗能产品、设备淘汰制度。该制度是指国家对落后的耗能过高的用能产品、设备实行淘汰的一系列措施。《节约能源法》第十六条规定:“对落后的耗能过高的用能产品、设备实行淘汰制度。淘汰的耗能过高的用能产品、设备的名录由国务院管理节能工作的部门会同国务院有关部门确定并公布。”

（5）重点用能单位管理制度。重点用能单位管理制度是指国家将用能单位区分为重点用能单位与一般用能单位，实行分类指导管理的制度。《节约能源法》第五十二条规定：“国家对重点用能单位要加强节能管理。下列用能单位为重点用能单位：（一）年综合能源消费总量１万吨标准煤以上的用能单位；（二）国务院有关部门或者省、自治区、直辖市人民政府管理节能工作的部门指定的年综合能源消费总量５千吨以上不满１万吨标准煤的用能单位。县级以上各级人民政府管理节能工作的部门应当组织有关部门对重点用能单位的能源利用状况进行监督检查，可以委托具有检验测试技术条件的单位依法进行节能的检验测试。重点用能单位的节能要求、节能措施和管理办法，由国务院管理节能工作的部门会同国务院有关部门制定。”日本、韩国、菲律宾等国家都在有关的能源立法中确立了重点能耗企业制度，要求企业配备经政府考核合格的能源专业管理人员和向政府部门报告工作。如日本在《能源使用合理化法》中，确立了指定工厂制度。要求指定工厂必须按政府规定选任能源管理者，他们还建立了全国统一的能源管理士考试制度。法律制度的建立使日本形成了能源管理人才专业化的社会培养和任用机制。韩国政府，在其《热管理法》中也采取了指定管理单位和建立热管理士制度。菲律宾政府在国家有关法律中要求年耗能200万公升燃料油当量以上的企业都要雇佣合格的工程师担任能源经理，提出节能规划和能源统计报告。

（6）能源消费统计和能源利用状况分析制度。《节约能源法》第二十一条规定：“县级以上各级人民政府统计部门应当会同同级有关部门，建立健全能源统计制度，完善能源统计指标体系，改进和规范能源统计方法，确保能源统计数据真实、完整。”第二十七条规定：“用能单位应当加强能源计量管理，按照规定配备和使用经依法检定合格的能源计量器具。用能单位应当建立能源消费统计和能源利用状况分析制度，对各类能源的消费实行分类计量和统计，并确保能源消费统计数据真实、完整。”第五十三条规定：“重点用能单位应当每年向管理节能工作的部门报送上年度的能源利用状况报告。能源利用状况包括能源消费情况、能源利用效率、节能目标完成情况和节能效益分析、节能措施等内容。”第五十五条规定：“重点用能单位应当设立能源管理岗位，在具有节能专业知识、实际经验以及中级以上技术职称的人员中聘任能源管理负责人，并报管理节能工作的部门和有关部门备案。能源管理负责人负责组织对本单位用能状况进行分析、评价，组织编写本单位能源利用状况报告，提出本单位节能工作的改进措施并组织实施。”
   （7）国家推行和鼓励开发利用节能技术制度。《中国21世纪议程》要求：积极研究、开发和推广高效、低耗、无废、少废、节水、节能的新技术，新工艺；筛选、评价和推广有利于环境的实用技术，提高污染防治和生态恢复工程及设施的技术水平；重视重大环境问题和全球环境问题的研究。《节约能源法》第八条规定：“国家鼓励、支持节能科学技术的研究、开发、示范和推广，促进节能技术创新与进步。”此外在《节约能源法》第六章规定了一系列保障措施。

（8）合理用能评价制度。合理用能评价，是指对固定资产投资工程项目选择的用能工艺、技术、设备、材料及能源品种等，对照国家制定的合理用能标准和节能设计规范所进行的专门研究论证，凡是设计方案达不到合理用能标准和节能设计规范要求的，审批机关不得批准建设。主要包括以下五个方面：第一、评价的对象是固定资产投资工程项目；第二、评价单位要分析、预测和评估所评价对象在其实施后的用能情况；第三、评价单位通过分析、预测和评估，提出具体而明确的预防或者减轻能耗对策和措施；第四、节能主管部门对建设项目实施后的实际用能情况，要进行跟踪监测和评价。

（9）节能激励措施。主要包括：中央财政和省级地方财政安排节能专项资金，支持节能技术研究开发、节能技术和产品的示范与推广、重点节能工程的实施、节能宣传培训、信息服务和表彰奖励等；国家实行有利于节约能源资源的税收政策，健全能源矿产资源有偿使用制度，促进能源资源的节约及其开采利用水平的提高；国家运用税收等政策，鼓励先进节能技术、设备的进口，控制在生产过程中耗能高、污染重的产品的出口；国家引导金融机构增加对节能项目的信贷支持，为符合条件的节能技术研究开发、节能产品生产以及节能技术改造等项目提供优惠贷款；国家实行有利于节能的价格政策，引导用能单位和个人节能等。
　  此外，《可再生能源法》确立了一些间接节能法律制度，如可再生能源总量目标制度、可再生能源并网发电审批和全额收购制度、可再生能源上网电价与费用分摊制度、可再生能源专项资金和税收、信贷等。但是并没有涉及目标总量、并网发电、电价等各种具体问题和实施细则，而是把问题留给了“国务院能源主管部门”解决。

三、节能法律制度存在问题

综观现行节能法律制度，其在节能法律制度设计理念和原则、节能政府管制、节能市场调节、节能社会调整、节能综合性调整（节能技术创新）等方面都存在明显的问题，主要表现如下：

（一）节能制度设计理念和原则存在的问题

1．节能制度设计理念仍停留在国外20世纪70年代初为应付能源危机阶段，能源、经济、环境相协调的综合决策理念尚未建立，这一理念无法适应节能制度设计面临的挑战。

在发达国家，节能制度设计理念已从20世纪70年代初为应付能源危机而实行节约和缩减，演变成以提高效益、减少污染、改善生活质量和改进公共关系为目标。在我国，现行节能制度设计理念仍停留在国外20世纪70年代初为应付能源危机阶段，能源、经济、环境相协调的综合规划和决策体制尚未建立，这一理念无法适应节能制度设计面临的挑战。我国目前节能制度设计面临的主要挑战表现为：（1）能源供应面临较大压力。到2020年，如果我国的一次能源消费总量为30亿吨标煤，人均消费量也只有2吨标煤左右，接近目前世界的平均水平。而我国人均能源可采储量远低于世界平均水平，2003年人均石油、天然气、煤炭可采储量分别为世界平均值的10.0％、5.0％和57％。能源供应面临较大挑战。（2）进一步提高能源效率的难度加大。我国经济社会发展对能源的依赖比发达国家大得多。我国终端能源用户在能源消费的支出占的比例为13％，而美国仅GDP为7％。我国目前8个高耗能行业的单位产品能耗平均比世界先进水平高47％，而这8个行业的能源消费占工业部门能源消费总量的73％。虽然节能潜力较大，但由于当前出现了重化工业加速发展、居民消费增加、国际制造业转移等新情况，我国在节能方面遇到的挑战前所未有。（3）环境保护将面临巨大压力。从环境容量看，要使全国大部分城市的空气质量达到国家二级标准，全国二氧化硫排放量必须控制在1200万吨左右，在此仅考虑了基于酸雨控制的二氧化硫容量。目前已经存在着环境“透支”。如果按照目前的趋势发展，到2010年、2020年，二氧化硫的排放总量可能分别达到3100万吨、3900万吨，届时将远远超过环境容量。2020年，我国二氧化碳排放量将达13亿吨～20亿吨，人均碳排放水平达0.9吨～1.3吨，接近世界的平均水平。要求中国限排温室气体的国际压力将越来越大，2020年以后中国将难以回避对温室气体排放限制的承诺。（4）能源安全尤其是石油安全问题愈加严峻。到2020年，石油消费量最少也要4.5亿吨，届时石油的对外依存度有可能接近60％，接近目前美国的水平（2003年美国的石油对外依存度为66.2％）。中国石油供应的一大半将依赖国际资源，一方面会对国际石油市场的供求关系产生重要影响，另一方面会使中国的石油安全问题变得十分突出。由于我国的经济增长对石油的依赖程度高，国际石油价格的持续大幅度上涨，对我国经济的伤害更大。（5）加入WTO要求企业自觉开展能源节约与资源综合利用，增强竞争力。加入WTO将会大大改变我国经济发展的市场环境，国内企业不仅要立足于国内市场，而且必须遵循国际惯例，参与国际竞争。目前，我国绝大多数企业经营粗放，消耗高，浪费大，经济效益差，缺乏竞争力。我国矿产资源总回收率为30-50%，比世界平均水平低10-20个百分点；单位产值能耗为世界平均水平的2.3倍，主要用能产品单位能耗比国外先进水平高40％；每年可综合利用的固体废弃物和可回收利用的再生资源，没有利用的价值达500多亿元，这是造成企业成本上升，经济效益差的重要原因之一。据调查，我国工业产品能源、原材料的消耗占企业生产成本的75%左右，若降低1个百分点就能取得100多亿元的效益。大力开展能源节约与资源综合利用，是企业降低成本，提高效益，增强竞争力的必然选择。针对这一形势，节能立法理念和原则必须转变到以提高效益、减少污染、改善生活质量和改进公共关系为目标，建立能源、经济、环境相协调的综合规划和决策体制。

2．现行立法规定带有较明显的计划经济时代的特征,没有反映出市场经济条件下的管理理念，缺乏强制与激励相结合、政府、市场与社会调节相结合的有效机制，忽略了政府的合理定位问题，从而影响了节能目标的实现。

3．制度设计不协调、不系统，缺乏统筹。主要表现为：制度设计未统筹考虑国内外能源市场、能源的内部结构、节能制度改革的阶段性目标和总体目标的关系、直接节能与间接节能关系、集中节能与分散节能关系、重点管理与分类管理的关系；制度设计偏重工业节能，忽视建筑、交通节能等。

（二）节能政府管制制度存在问题

1．现行节能政府管制制度带有较明显的计划经济时代的特征,没有反映出市场经济条件下的管理理念。

2．节能政府管制制度基本表现为行政强制实施的特征，90年代后，正逐步转向行政强制实施与经济刺激相结合，但行政指导机制和行政合同机制仅只是个别特例。

3．节能政府管制体制不健全，政府的节能管理定位不准。

4．在认识水平不太高、方法不完善、信息不充足的情况下，还容易出现“政府失灵”，产生不利于节能的后果。

（三）节能市场调节制度存在的问题

我国传统的节能法律制度忽略了市场调控机制的作用，即使利用了一定的经济刺激也依赖行政实施， 因此中国节能法的整体内容仍带有计划经济色彩。这些现状与立法背景有一定联系。中国节能法律体系中的大量法律、法规和规章都产生在计划经济或由计划经济向市场经济转轨时期，在这样的背景下节能立法当然不能够体现对市场机制的灵活运用。随着市场经济体制的建立，其弊端日益显露，主要表现为：缺少节能交易市场，缺乏价格信号，能源开发、利用和配置的经济合理性缺乏依据，计划存在一定的盲目性；缺乏市场流动性，难以实现能源的优化配置，难以提高能源的使用效率；缺乏市场激励，难以有效地调动节约能源的积极性。此外，在认识水平不太高、方法不完善、信息不充足的情况下，还容易出现“市场失灵”，产生不利于节能的后果。

（四）节能社会调整制度存在的问题

节能社会调整制度根据调整主体不同，可分为政府机构节能内部管理制度、企业节能内部管理制度、公众参与制度等。现分述如下：　

1．政府机构节能现状与问题

2001年，全国节能宣传周期间，原国家经贸委、财政部、国有资产管理局，就向全国各级政府机构以及公共服务领域内的军队、武警、教育、科研机构发出了政府机构节能的行动倡议。2004年4月，国务院办公厅引发关于开展节约活动表率倡议书。要求各级政府机构优先采购节能产品，推行节能产品政府采购制度。2004年底，发改委制定了节能长期专项规划，政府机构节能工程是规划中的十大工程之一。尽管我国政府机构节能工作取得了初步的成效，但是由于观念、制度、体制性的因素的影响和阻碍，再加上政府机构节能涉及建筑节能改造、政府节能采购、改善节能管理等许多方面，这方面的工作，仍存在着和面临着一些突出的问题，亟待解决。主要表现如下：政府工作人员的节能意识还比较淡漠，对浪费能源现象视而不见；节能管理制度不健全。如：缺乏节能考核奖惩制度等；缺乏统一宏观管理协调体制。整个政府节能工作基础薄弱，没有相应的机构和专门的人员负责此项工作，也没有相应的规划和政策；尚未建立适应市场经济体制要求的节能新机制。各级政府还不能有效推进节能，造成很多关键性技术推广应用困难。

2．企业节能管理存在问题

企业节能管理不同于政府节能主管部门的节能管理，是指企业采用科学的、现代化的方法和手段，对能源的生产、加工、分配、转换、输送、储存、消费这一全过程进行组织、协调、监督、检查，以保证最经济、最合理、最有效地开发和利用能源资源。目前企业对能源的生产、加工、分配、转换、输送、储存、消费这一全过程的管理制度尚不健全。

3．公众参与节能制度现状与问题

公众参与是符合节能管理特点的富有成效的制度，在国际社会和各国的理论与实践中具有十分重要的地位和作用。许多的国际法文件如《世界人权宣言》、《公民及政治权利公约》、《环境与发展宣言》、《21世纪议程》等都对公众参与提供了国际法依据，公众参与作为实现可持续发展的重要手段之一已成为世界各国的共识。许多国家的节能法规也对公众参与作了具体而明确的规定。中国在以往的立法中，关于公众参与也作出了一些规定。但是，在中国，公众参与制度并未真正建立，现行立法存在的问题也是明显的。主要问题如下：（1）公众参与主体地位不明确，公众参与节能所享有权利和承担义务不明确，此外有些相关部门假借对公众专业知识的担忧，堂而皇之的漠视公众意见，公众的监督权受到蔑视，导致公众参与被动性强，参与度不足，效果差。公众参与度不足体现在：各种节能团体和部分公众参与身份没有明确界定，主动参与缺乏进入渠道和信息支持。（2）公众参与形式单一。当前的公众参与形式单一，从参与的内容来看，主要是参与宣传教育，对决策的参与重视不够；从参与的过程来看，主要侧重于事后的监督，事前的参与不够。即使是参加听证会或论证会，与会人员的社会阶层和人数，也是由组织者自行决定，这常常引发对与会代表身份的置疑，削弱了会议的公正性。其实，真正的公众参与，包括预案参与（指公众在节能政策、规划制定中和开发建设项目实施之前的参与），过程参与（指公众对节能法律法规、政策、规划、计划及开发建设项目实施过程中的参与）、行为参与（指公众“从我做起”自觉保护节能的参与）和末端参与。只有这四个参与有机结合、同时运作，才是完整的公众参与，才能通过公众参与实现节能管理目标。（3）公众参与缺乏程序保障，公众参与成本过高。目前我国的公众参与多限于一些原则性的规定，没有做到从法律机制、经费保障和可操作程序上加以细致立法规定。（4）社会团体特别是非政府节能组织的数量、规模、资金、影响仍然非常有限。这些组织中大部分还是自上而下的、由政府扶持的官办型民间组织，真正由民间人士发起成立的自下而上的草根型民间组织寥寥无几，而且每个组织的会员人数最多也不过几千人，民间组织的资金数量更是有限。这与发达国家非政府组织数量之多、规模之大和资金之雄厚都有很大的差距。受非政府组织数量、规模、资金的影响，非政府组织在节能中的作用就显得十分有限，表现在公众中知名度、认同度不够，对政府的决策影响不大，对企业等对节能有较大影响的主体没有太多的制约，在维护公众节能权益上没有起到应起的作用，在国际节能事务中几近没有什么影响。[2]（5）信息不对称，信息公开不充分。公众对节能不够重视的一个很重要的原因是信息不对称。一般公众无法获取足够的信息量。信息不公开，公众参与将是一句空话。目前国内在信息公开方面存在明显缺陷，政府机构和政府官员事实上对公共信息进行了垄断，并依靠它对决策权实现了垄断，从而许多公共事务的处理变成了在政府内部寻求处理。此外，企业节能信息披露制度缺乏，也导致公众相关信息的难以获取。

（五）节能技术创新制度存在的问题

1．缺乏有效的节能激励制度

我国传统体制和指导思想反对物资奖励，过多的强调精神奖励；无视个人利益，强调国家、集体和个人利益的一致性，用政治激励代替经济利益。这样的奖励办法，虽对社会有利，但从根本上打击了个人的创新积极性，这实际上是有背于人的经济理性的。当然这种激励也对一些人有作用，但不可能成为一种普遍性的激励措施。事实也说明这种激励方法的局限性。具体表现如下：（1）产权激励机制不完善。一是国企产权不明确导致企业缺乏创新压力与动机。国企产权是国有产权，变化的只是经营权。作为产权的代理人，附加了更多的官方因素，权利的行使偏离市场轨道，从而偏离了效益最大化的轨道。二是我国对知识产权的保护不力也削弱了企业的科技创新动力。（2）市场激励机制不完善。企业对来自市场的信息不敏感，且技术创新在短期内不易收效，从而导致企业不关心技术创新，使市场对企业的调节作用大大削弱。（3）政府对技术创新的支持不力。主要表现在：第一，政府财政对科技发展的投入极为有限；第二，未能促进建立健全科技投资风险规避机制，导致金融业对科技产业的投资也很有限；第三，科技政策指导思想发生失误，片面注重高、精、尖技术的研究开发，而对发展循环经济急需的节能技术研究开发及推广应用支持不足，从而阻碍了技术创新的进程。

2．节能技术创新系统不健全

具体表现为：（1）企业作为技术创新主体的地位尚未真正确立。由于我国企业从总体上来说规模普遍偏小、技术薄弱、人才缺乏、资金实力不足等，导致了技术创新能力不足。在过去几年中，企业对创新的投入没有较大幅度的提高，企业的技术开发能力也比较薄弱，多数企业没有形成自己的核心技术能力，创新的组织机制也不完善。（2）技术创新涉及多个环节、多个部门，在部门内部已经形成了相当的力量，但官产学或产学研之间缺乏密切合作，没有形成合力。从创新过程来说，突出的问题是各个环节之间相互脱节，没有形成有效运行的机制。（3）服务体系尚未形成。在技术创新和科技成果转化活动中，对资源能力有限的企业特别是中小企业而言，中介服务体系的支持和帮助是不可或缺的。但总的来说，这些中介机构普遍存在各种问题，综合服务效能未发挥出来，还难以为企业的技术创新提供全方位的优质服务。（4）创新系统要素欠缺。技术创新过程是将投入物转化为产出物的过程，资金、人才、信息等都是这一转化过程的要素，我国企业技术创新进展缓慢，成功率不高，与这些要素的欠缺有直接的关系，具体表现为：创新投入不足，创新人才缺乏，企业信息能力差等。

3．政府与市场在创新中的互动关系尚未确立起来

　这主要是由于我国还处在由传统的计划体制向社会主义市场经济过渡的阶段，市场体制尚未完善，而传统的计划体制的惯性还在起作用。主要表现在政府在有些方面仍干预过多，尚不能自如地行使宏观职能；市场在配置资源方面尚显得乏力；市场需求的拉力不足，而政府的推力又未能很好地起到作用。

四、完善节能法律制度的对策 

今后，深化我国节能法律制度改革的总体取向是在能源、经济、环境综合决策的理念下，将节能市场调节机制、政府调控机制、社会调整机制三种机制有机结合起来，建立高效、科学、合理的节能制度体系。根据深化我国节能法律制度改革的总体取向和现行制度存在的问题，设计如下具体对策：

（一）转变制度设计理念和原则

节能制度设计理念从应付能源危机而实行节约和缩减，转变成以提高效益、减少污染、改善生活质量和改进公共关系为目标，确立制度设计应遵循的新原则，主要包括：统筹兼顾原则，分类管理原则，重点管理原则，混合调整原则，能源、经济与环境综合决策原则等。

统筹兼顾是指节能法律制度创新要处理好以下几个方面的关系：第一，统筹考虑和规划整个社会经济发展的速度、结构、布局和能源供给，增强能源对经济的支撑力。 第二，统筹考虑国内外能源市场，确保能源安全。 第三，统筹考虑能源的内部结构，立足现有条件，依靠科技进步，大力发展新型能源。第四，统筹考虑勘探、开采、供应、运输和使用各个环节，避免不必要的浪费，降低社会发展成本。第五，统筹考虑节能制度改革的阶段性目标和总体目标的关系。要把改革的阶段性目标和总体目标有机统一起来，通过坚持不懈的努力逐步实现改革的总体目标。第六，统筹考虑直接节能与间接节能相结合原则。未来我国节能潜力由两部分组成，一部分是结构变化与加强管理所带来的节能，即间接节能，另一部分则是单耗下降所形成的节能潜力，即直接(技术)节能。第七，统筹考虑集中节能与分散节能相结合的原则。集中节能目前主要有二种形式：一是鼓励企事业单位将其拥有的节能设施，在本单位利用的同时，可将剩余的利用能力向他人开放使用。二是区域性集中节能方式，即建设区域的专业性的能源利用设施，把一些分散在各单位的能源利用设施，按一定要求和条件集中在一起进行利用。如：集中供热方式。第八，统筹考虑“减量化、再利用、资源化”相结合原则。每一原则分别对应能源利用的不同环节，他们对节能都是必不可少的。减量化原则针对的是输入环节，目的是减少进入生产和消费过程中的物质和能量流；再利用原则针对的是中间环节，目的是延长产品的服务强度；资源化原则针对的是输出环节，目的是废弃物的回收利用和综合利用。这就要求国家要根据三原则的要求，针对能源利用的不同环节分别设计相应的制度，使制度涵盖能源开发使用过程、产品生产与消费过程、废弃物的排放过程及其回收利用过程。[6]第九，改变偏重工业节能，忽视建筑、交通节能的现状，统筹考虑工业、交通、建筑节能。

节能分类管理原则,是指根据能源类别和不同行业、单位用能性质差异，分别实施不同管理的原则。其核心就是对不同能源、不同行业要区别对待，采取不同措施，实施不同管理。该原则贯穿于各种管理规定、制度和标准中，其由按行业分类管理和按能源类别分类管理组成。

重点管理原则,是指根据能源类别和不同行业、单位用能性质差异进行综合考虑，将某种能源或某行业、某地区、某部门确定为重点管理的对象，在立法上作出更为严密、细致的规定，在管理上实行更为严格的要求、投入更多的力量，在技术上集中力量、重点攻关等，是基于全面系统管理基础上的管理，是对全面系统管理的发展和深化。即，在实施全面管理时，应分清主次，把握主要矛盾和主要问题，抓住重要管理环节和关键之处，实行主次不同、轻重缓急有所区别的管理。重点管理的内容主要有重点环节管理、重点行业管理、重点能源管理、重点区域管理、重点方法管理等。重点环节管理，是指对节能管理全过程中的某些环节或某个环节的某些具体方面实行特别控制。如对能源利用环节而言，应注意事先采用能源利用率高的工艺、技术和流程；重点行业管理，是指对重点用能行业或节能潜力大的行业实行特别控制。

混合调整原则是指综合运用政府管制、市场调节、社会调整等不同法律手段对能源节约社会关系进行系统性调整。具体内涵体现为：一是法律机制的运作不再是以政府一元化的模式为前提，而是以包括政府在内的社会多元主体的参与为基础；二是多种法律手段的协同与配合，综合运用强制、指导、经济刺激、市场调节、社会参与等法律手段，对涉及节能问题社会关系的法律调整由强制的直接介入转变为直接的管制与间接的促进与引导相结合、由消极被动的救济与修复转向积极主动的引导和鼓励。

能源、经济、环境综合决策原则，是指在能源生产、流通、消费等环节，应当兼顾经济、社会与环境效益，内部与外部效益，近期与长远效益，从而实现能源利用综合效益最大化。总体效益最佳一般表现为在良好的生态环境条件下，能源利用经济、社会效益最高。

（二）完善政府节能管制制度

1．完善节能管理体制。较为完善的节能管理体制应该包括：在各级政府设立节能管理机构并赋予相应的职能，基本建立起政府节能管理机构与相关政府部门之间的工作协调机制；具备能源管理、能源服务、能源监测与统计四位一体的能力。

2．改革政府管理方式。改变过去以行政强制为主的管理方式，实行行政强制、经济激励、行政指导、行政合同四种机制有机结合的管理模式。同时由强制性手段为主转向以经济激励手段为主。这是因为节能是高度分散的二次投资活动。由于大多数企业的能源费用占生产成本的比重很小，而较高的能源成本往往可通过产品价格回收；对消费者来说，能源效率通常不是选购用能设备的决定因素。因此，政府的经济激励政策对节能的成效十分重要。

3．合理界定政府节能职能和地位。节能具有公共事务的性质，市场机制的作用很有限，据世界银行研究，市场力量对实现节能潜力的贡献率只有20%。市场经济国家的实践表明，节能同环保一样，政府必须起主导作用。将政府在节能领域的主要职能定位在：制定能源价格、税收等经济政策，强化市场信号；制定节能规划、法规和标准；提供信息服务，包括公众宣传、能源审计、能效标识、教育与培训等；资助和鼓励节能技术研究、开发和示范；促进和协调各种节能组织的活动。此外政府对能源的管理，应由能源供应为主转向终端消费。

4．改革现行节能政府管制制度，反映出市场经济条件下的管理理念。重点实施财政、信贷和税收等经济激励政策，包括对节能技术改造、节能设备购置实行信贷贴息、差别利率、免征进口环节增值税、减征企业所得税和加速折旧等；对资源综合利用、城市生活垃圾发电、风力发电和农村可再生能源项目实行税收优惠等。

（三）完善节能市场调节制度

改革价格形成机制，建立有助于节能的价格体系。

促进节能的能源价格改革的基本思路是引入竞争机制、再造监管体系，充分挖掘市场机制的调节能力。第一，建立竞争型市场结构。必须削弱现有大企业对市场的控制力，包括鼓励国内私人资本、外资进入能源行业，并有必要对国有企业做进一步的重组，实现有效竞争。第二，再造基于市场经济的能源价格监管体系，建立职能完备的能源价格监管机构，完善监管的规则体系以及利益相关者间的制衡机制。第三，建立能源价格补偿与限制机制。对于如风能、生物质能、潮汐能等可再生能源的开发和使用政府可以进行定额补贴（即根据可再生资源与常规能源的成本差额，按单位予以定额补贴，但其价格由市场决定）和按可再生资源的实际成本核定价格，并强制经销企业全额收购的方法进行价格改革。同时，对于增量国有资源使用权的分配，可通过规范的招标进行；对存量国有资源的使用，建立完整、科学的资源税、费体系（如资源税征收标准根据资源产品价格的水平分档设计，资源税征收基础改按产量计征为按占用资源量计征）。 第四，维持较高的资源价格可以促使企业节约资源投入，同时有利于提高资源开采程度和利用效率。资源产业的产业特征是：市场周期性波动，产能间歇式扩张或减少。在经济发展的不同阶段，所消费的各类资源量是不尽相同的。以矿产资源的消费为例，工业化初期主要消费的矿产资源为铜、铁、铅、锌、锡和煤等，可称之为传统矿产资源；工业化中期，科技较为发达，某些矿产资源得到了广泛的使用，如铝、铬、锰、镓、钒、石油及天然气等，可称之为现代矿产资源；新兴矿产资源则主要是指在发达国家得到初步应用的矿产资源，如钴、锗、铂、稀土元素、钛及钠等。一般认为，我国已经从工业化初期逐步进入工业化中期阶段，资源需求较以往也发生了相应的变化，必须根据这一阶段的实际情况作出相应的制度安排。此外，资源产业还具有一次性投入大、日常开采成本相对较小的产业特征。特别是以自然资源开采为主的矿产资源产业，包括铁矿、煤矿、石油等，在勘探、建设期间或取得采矿权时投入较大，而生产成本中包括能源投入和人员投入在整体产品成本中比例较小。一旦存在产能过剩，企业就有动力增加产量降低价格至可变费用附近，因此资源产业会存在低价竞争的态势。特别是当矿产品位不同，开采企业实力有明显差异时，无序竞争又容易导致市场处于价格低迷状态。再有，在一定时期内，由于自然条件的限制，如地理环境、探明储量等，矿产资源存在刚性较强的供给能力上限，短期内扩张产能的可能性不大。资源总体开采利用必然考虑世界的总储量、开采能力和替代产品的开发等，随着资源日渐消耗，其数量减少必然带来价格上升，从而不利于经济社会的可持续发展。维持较高的资源价格，利用市场机制可以实现节约资源投入，有利于维护资源相关产业长期稳定发展，从而有利于我国经济社会的可持续发展。第五，应建立短期应急的战略储备制度和相关开采的中长期规划。矿产资源受下游产业景气程度影响，价格大幅波动，需要矿产的战略储备来维持经济的稳定发展。另外，矿产价格仅由当期的市场供求决定，如果为实现矿产资源的价值优化，还必须建立相关开采的中长期规划，而不是立即投入开采。

具体到不同能源，其价格改革的对策如下：（1）石油价格改革的对策。第一，打破垄断，充分发挥市场在石油资源配置中的作用。逐步放开石油炼制、批发、零售领域，赋予石油消耗大省或具有符合条件的企业直接进口原油、成品油的权限，分批逐步放开炼油厂直接进口原油和自主在国内市场销售成品油的权限。第二，完善石油价格接轨办法，成品油出厂价格、批发价格实行政府指导价，零售价格则放开，增强价格接轨的同步性，加强对国际国内市场的监测，努力使接轨价格反映国内市场供求关系、市场消费结构变化以及炼化企业生产经营成本变动情况，尽量避免滞后接轨造成进销价格倒挂，在逐步放开原油、成品油进口限制的同时，分步推进进口原油、成品油进口代理费制度改革；优化石油调配计划，减少运输成本，引导石油资源的优化配置，避免价差过大引起油气资源的无序流动。第三，建立和完善我国石油期货市场，积极参与国际石油价格形成，充分发挥石油期货市场的发现价格、转移风险、套期保值和优化资源配置的功能，提高我国在国际石油价格形成中的地位。 （2）天然气价格改革的对策。天然气的定价必须充分考虑天然气供应链各环节的利益，使各环节既有利可图，又能避免产生暴利，维护好弱势用户的利益。第一，适度放松政府管制，引入竞争，加快天然气勘探开发市场的开放，允许非国有公司进入天然气生产领域，以迅速扩大我国的天然气产量，并考虑引入进口天然气，以形成一定竞争性的供方格局。第二，尽快构筑与国际市场价格相联系的天然气价格，努力降低管道运输成本和天然气生产成本。同时明确天然气行业面临外部竞争，它与煤炭、石油、核能、电力等其他能源有互替性，是竞争关系，要完善替代价格机制。第四，改变对管输环节价格管制的方式和内容。首先实行管输费上限价格规制，主要是确定和批准管输费计价方法。同时，允许供需双方根据输气量和均衡性来确定合同价格。其次实行管道运输特许经营制度，引入对经营权的竞争，选择高效率企业经营天然气管道，降低管输费。再次对管输费用标准的透明、公平性做出原则规定，保证各类用户以公平价格获得服务。最后天然气工业管输环节的规制应加强对定价方式、买卖合同条款的规范和监督。（3）电力价格改革的对策。推进电力价格改革，要按照国务院已确定的政策，以及发改委新近出台的《上网电价管理暂行办法》、《输配电价管理暂行办法》和《销售电价管理暂行办法》，充分发挥市场在电力资源配置中的基础性作用，目标是在发电环节实行厂网分离、竞价上网。在自然垄断经营的输配电环节建立独立的由政府管制的输配电价格体系，对销售电价逐步实行与上网电价联动的机制。加强用电价格需求侧管理，建立合理的用电价格体系，推行分时电价，限制高耗能产业用电，促进节约用电和合理用电。在发电价格尚未完全实现市场化之前，作为过渡办法，建立煤电价格联动机制，理顺“市场煤”和“计划电”之间的价格关系。

2．改革能源产权制度，建立有助于节能的产权体系。

建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度。在节能法中，要把建立能源产权制度作为核心内容。能源产权制度的主要内容包括所有权、探矿权、采矿权、加工炼制权、储运权、经营权等。产权制度的建立要有利于维护矿产资源国家所有权的权益，有利于保障探矿权人、采矿权人的合法权益，促进矿产资源的优化配置和矿产资源勘查、开采产业的健康发展。

能源产权制度改革关键包括：（1）合理界定产权主体或公共产权代理主体。对重要的和需要国家垄断的能源，以公有形式的产权安排可以防止私人所有下的垄断或外部性经济失效，这种安排是合理的，需要指出的是这里的公有产权除现行法律规定的国家所有外，还包括省、市、县、乡镇四级所有。对于具有明显排他性和竞争性的普通而小型的矿产资源，可以通过私人所有的产权安排以增加市场竞争及发挥市场机制的作用，减少交易成本，提高能源配置效率。此外，按现行法律规定，国家能源所有权由国务院代表形式，但现实中这一主体却无法使国家所有权得以有效实现，既不能合理收取矿产资源补偿费，也不能把能源推向市场进行交易和降低交易成本，其根源在于国家所有权与行政权集于一体，以行政权的行使代替所有权的行使。为此，必须按照政资分开、政企分开和独立市场主体原则，重构国家能源所有权代理主体。（2）合理界定产权结构。根据能源产业市场化改革的需要，可将能源产权在所有权基础上，分离出探矿权、采矿权、加工炼制权、储运权、经营权等一系列权利，并明确界定不同权利主体享有的权利和应履行的义务及其权利行使救济方式。（3）建立权利流转机制。我国目前实行矿产资源产权流转的二级市场制度，矿产资源产权同资源所有者发生的初始分离称为矿产资产产权的一级流转。矿产资源产权同资源所有权发生初始分离后，矿产资源产权在不同经济主体间的流转称为二级流转。矿产资源产权流转方式有：出让、转让、出租、抵押，以及赠与、交换、继承等。登记机关代表国家有偿直接出让新设置的矿业权，允许原矿业权所有者依法转让矿业权给第三者或者在矿业权上设置限定物权（出租、抵押），并办理变更登记和缴纳相关的税金和费用，但同时规定采矿权转让必须经过相关的审批手续。国外许多勘探者正是以转卖采矿权作为动力，并且利用采矿权转让带来的预期经济利益在资本市场上进行融资，一方面降低矿产勘探的风险，另一方面有利于我国矿产资源的深度勘探。要促进矿产资源产权的流转，首先必须减少行政审批壁垒，加快审批效率；其次，可以参考公司股份制改造的方式，设立公开、统一、透明的矿产资源产权市场，将矿产资源产权分割成单位产权进行交易，在活跃交易氛围、维护资源统一开采、提高市场集中度的同时，吸引更多社会资本参与。再次，还必须改进矿产资源产权评估办法，将矿产资源产权评估价值作为企业的无形资产。

3．建立依靠市场调节手段的新制度，如：合同能源管理制度，节能配额交易制度等。

“合同能源管理”是节能服务领域的一种特殊商业模式。起源于20世纪70年代的西方发达国家，一种基于市场的节能服务公司逐步发展起来，这种公司在国外简称ESCO，在我国简称EMC。这类公司以“合同能源管理”方式为其客户提供节能服务：根据客户的实际情况，分析客户的节能潜力，提出节能改造方案，然后与客户签订合同，为客户提供设计节能项目，项目融资，设备选购、安装、维护、运行和管理等一系列的服务，最终向客户保证节能效果。在合同期间，ESCO与客户分享节能效益，在ESCO收回投资并获得合理的利润后，合同结束，全部节能效益和节能设备归客户所有。合同能源管理的实质是：一种以减少的能源费用来支付节能项目全部成本的节能投资方式。这种节能投资方式允许用户使用未来的节能收益为工厂和设备升级，以及降低目前的运行成本。节能服务合同在实施节能项目的企业（用户）与专门的节能服务公司之间签订，它有助于推动节能项目的开展。

“节能配额交易”是一种以市场为基础的经济政策和经济刺激手段，其目的是鼓励企业通过技术进步最大限度地节约能源。企业节约下来的节能指标，将成为一种可以用于交易的“有价资源”和“无形财产”，既可在企业与企业间进行商业交易，也可“储存”起来以备自身扩大发展之需。而那些无力或忽视使用减耗手段、导致手中缺乏能源指标的企业，将不得不按照市场价格，向市场或其它企业购买节能配额。节能配额交易能更好地体现社会公平性。卖方由于低于能耗限额用能而拥有节能配额，出售节能配额获得的经济回报实质上是市场对有利于环境的外部经济性的补偿；无法按照政府规定减耗或因减耗代价过高而不愿减耗的企业购买其必须减耗的节能配额，其支出的费用实质上是为其外部不经济性而付出的代价。

（四）完善节能社会调整制度

1.合理界定社会调整功能空间，健全社会调整保障措施。

社会调整的作用主要不在于提供具体服务，而是在政府、市场和非正规部门（家庭、朋友、邻居等）之间起中介、协调和沟通的作用。政府、市场和家庭代表着根本不同甚至彼此冲突的组织原则、目标、行为方式和价值取向，在福利多元化的状态下这些不同的机构不仅需要并存还要合作，因此社会调整作为一种中间地带或中间机构发挥着关键作用，不仅缓冲各种矛盾，为不同部门创造合作机会，还能汇集不同部门的资源，进行优化组合，以获得最大效益。主要职能应包括如下： 受政府部门委托，开展节能调查研究。对节能状况、发展趋势等基础资料进行收集、整理和分析，提出相关经济政策和立法方面的意见和建议；制定并监督执行本行业自律性的行规行约。建立行业自律性机制，规范行业行为；代表本行业向政府有关部门反映会员的要求，并研究和提出相关政策建议，协调会员在经济活动中的关系，维护其合法权益；经政府主管部门同意和授权，进行行业统计、分析、收集、发布行业信息；研究节能技术现状及发展方向，向政府主管部门提出节能技术政策建议，协助政府贯彻相关政策、法律、法规，受委托组织节能技术成果鉴定和推广应用，推动节能技术进步；制定自律性节能标准和规范，并组织贯彻实施和监督检查；组织节能有关的技术、人才、职业和管理等方面的业务培训，提高节能干部和职工队伍的专业技术素质；对企业的节能管理工作进行指导、帮助，总结评比和推广先进节能经验；创办行业刊物，开展信息咨询服务工作； 开展国内外有关节能技术交流与合作，参与相关产品市场的建设；承担政府部门委托的其它任务，接受会员和社会的委托，提供有关专项服务。

2.完善政府自身节能制度。

世界各国的经验证明，政府的率先垂范与导向作用，对节能有巨大的推动作用。政府机构节能不仅是控制或降低能源消费增长幅度，减少公共财政支出，推动节能新技术、新设备、新材料推广应用的重要措施；也是向全社会做好示范表率，引导和推进全社会节约资源，建设节约型社会的有效途径。完善政府机构节能对策主要包括：加强组织领导；制定政府节能规划和节能目标；健全政府节能管理制度；突出节能重点，一是突出抓好政府机构办公建筑节能。二是抓好公共用车节能，降低油耗。三是把好产品关，要严格建立政府采购制度，发挥政府采购的导向作用；开展能耗统计，加强日常管理等。

3.完善企业节能自我管理制度。

企业节能管理，不同于政府节能主管部门的节能管理，是指企业采用科学的、现代化的方法和手段，对能源的生产、加工、分配、转换、输送、储存、消费这一全过程进行组织、协调、监督、检查，以保证最经济、最合理、最有效地开发和利用能源资源。企业节能管理主要包括：健全企业节能管理机构；加强企业能源统计、计量等基础性工作；建立健全企业节能管理制度；贯彻执行国家的能源法律、政策和技术标准；负责企业节能规划、节能计划、节能技术进步、节能管理制度的制定、执行和考核监督；负责新增用能项目的合理用能评价，参与增购用能设备和项目的审查；开展节能宣传教育，组织节能培训。

4.加强中介机构建设，健全公众参与制度。

制定有效的办法和措施，充分发挥各种节能中介机构的作用。组织开展节能技术服务，促进节能新技术、新工艺、新材料和新设备的推广应用。在发展中介机构过程中，既要确保其独立性，又要建立有效的监督机制，使其能够真正发挥服务职能。

（五）完善节能技术创新制度

1、完善节能技术创新激励制度。

激励（incentive）是指运用产权、市场、政府等手段和方法以影响、推动、保护创新活动和成果，使个人和社会能够保持不断的创新，促进社会、经济的持续发展。创新激励的方式可分为四种。一是产权激励，通过确立创新者与创新成果的所有权关系来推动创新者的创新活动。二是市场激励，通过市场力量，借助市场机制来推动创新。三是企业内部激励。四是政府激励，这是前三种激励机制不能有效发挥作用时而实施的补救措施或辅助措施。这四种激励机制相互作用，彼此补充，构成了技术创新激励体制的基本内核。　

建立国家节能技术创新体系。

国家技术创新体系是组织科技创新的一种根本的、持久的制度保障，是国家创新体系的重要组成部分,其核心是“技术创新”,其本质特征是技术与经济的结合。国家技术创新体系的主要构成为:企业、高等院校、科研机构、政府部门、中介机构等。各个主体在实现该体系的各功能中发挥着各自的作用,并存在着合理的相互联系机制。其中, 企业是研究开发、创新投入、产出及其风险与利益的直接承担者。研究机构和教育培训机构分别为创新提供开发应用新产品所需的技术和各类高素质的人才。此外政府发挥特殊的激励、组织、引导作用，有时候甚至成为直接的创新者。

3、建立节能技术创新“产学研”相结合制度。

产学研合作是科研、教育、生产不同社会分工在功能与资源优势上的协同与集成化,是技术创新上、中、下游的对接与耦合,其符合社会生产力发展和技术创新规律,具有很强的技术创新机制,是优化企业科技行为的有效实现形式和途径。建立节能技术创新“产学研”相结合制度，促进能源节约科技成果的产业化；组织实施能源节约重大示范工程，加大支持力度；积极培育和发展技术市场，运用市场机制促进新技术、新工艺、新产品、新设备的推广应用。

4、建立节能技术创新风险防范制度。

技术创新需要面对开发风险、组织风险、战略决策风险、市场风险和管理风险等。上述风险的存在，要求企业在进行技术创新活动时必须建立技术创新的风险防范制度。其主要内容为：资金保障体系；政策保障体系；决策保障体系；

树立风险意识，加强风险管理；加强市场研究；重视分析技术创新过程中的各种不确定因素；加强信息沟通；加强市场营销等。

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