电力工业既是国民经济的基础产业，也是满足人们日益增长的物质和文化需求的公用事业；而环境保护和资源节约是我国法律规定的两项基本国策。我国是一次能源以煤炭为主、且处于工业化过程的国家，这就决定了我国电力工业的发展更要受到环保与资源的长期约束。我国要建成富裕的、资源节约型、环境友好型社会，电力发展、环境保护、资源节约这三者之间则应三位一体、互相制约、协调共生于一个长期的历史过程。建立一个科学的、符合中国国情的新型电力环保与资源节约的法律法规体系，有利于加快调整电力发展、环境保护、资源节约三者之间的关系，降低政府、企业和全社会实现目标的成本，从而有利于电力工业在新型工业化道路上前进。本文对此进行初步探讨。

 一、与电力相关的环保法规及行政要求现状

由于电力工业自身的特点，世界各国在环境保护的历史进程中，都将电力环保作为环境管理和监督的重点领域，从我国环保发展史来看也不例外。我国环境保护工作起步于上世纪七十年代初。1972年，我国派代表参加了联合国召开的第一次人类环境会议；1973年8月，国务院召开了第一次全国环境保护会议；1978年3月新修订的宪法中首次明确写入“国家保护环境和自然资源,防治污染和其他公害”；1979年9月13日我国颁布了《环境保护法（试行）》。其间，在1973年我国制订的第一部污染物排放国家标准－《工业“三废”排放试行标准》（GBJ4-73）中，就将电站二氧化硫的排放限值放在首位。经将三十多年的环保法规、制度建设，至今，除了宪法中对保护环境和节约资源的原则要求外，根据笔者分析，我国已经制定了1部具有综合性质环境保护法律、7部污染控制法律、1部清洁生产促进法律、1部循环经济促进法律、16部自然资源与生态保护法律、4部相关法律和国家制定的中长期规划中节能减排的约束性要求。由于我国的环保与资源节约法律主要是规定原则，在绝大部分情况下不能直接对电力企业产业影响，因此需要配套相关法规、标准、规章、相关文件和行政解释来操作。据有关文献估算，到2006年12月，我国已制定颁布了环境保护行政法规五十余项、部门规章和规范性文件近二百件、军队环保法规和规章十余件、国家环境标准八百多项，批准和签署多边国际环境条约51项，各地方人大和政府制定的地方性环境法规和地方政府规章共一千六百余件，初步建立了符合我国国情的环境保护法律体系。法律及对电力工业节能减排工作有重要影响的制度和要求见下表。

　相关环保法律对电力工业节能减排有重要影响的制度和要求

从上表可以看出，在法律层面上看，电力行业在生产实践中经常遇到的节能减排的相关要求，大部分是环保法律中对各行业的普遍要求，但对于火电厂排放的二氧化硫控制也有特殊性要求。从大量的规章、文件和依据标准化法制订的技术规范的层面看，电力行业的节能减排工作可分为两类：一类是对环境影响与其他工业污染源具有相似性的污染排放物，如废水、噪声、固体废物等采用的是综合性排放标准加以约束，如《污水综合排放标准》；另一类是对环境影响量大、面广并具有明显的污染控制技术特点的污染物排放进行专门约束，如对燃煤电厂排放的二氧化硫和氮氧化物、烟尘排放，用强制性的国家标准－《火电厂大气污染物排放标准》加以约束，出台了相关脱硫装置运行和脱硫电价管理规定，在国家环保规划中专门为电力行业制订了二氧化硫总量控制目标，环保和电力行政管理部门也制订了大量的脱硫技术规范等。据笔者统计，涉及到电力二氧化硫控制和产业化发展的相关法规、规章、文件、规范、标准等，仅在中央政府部委一级以上就有90多个。从电力设施建设申请到投放生产再到稳定运行阶段的环保要求看，需要经过若干环保行政许可环节：事先包括：所在地省、市、县环保行政主管部门同意立项的文件；地方环保行政主管部门核定的二氧化硫总量文件；评价单位进行环境影响评价；评估中心组织专家对环评的评审；环保行政主管部门对环评的审批。事后包括：投运后环保行政主管部门指定的监测单位的监测报告；省级环保行政主管部门对竣工验收的意见；国家环保行政主管部门的竣工验收批复；排污许可证的申请；排污申报等各种审批、确认文件；烟气污染物排放连续监测装置联网及验收等；各级环保部门的日常监督；个别项目的后评估要求等等。

总体上可以说，我国的节能减排的法律、法规制度对电力行业控制污染、保护环境、节约资源起到了极其重要的作用。1980年到2007年，中国供电标准煤耗从448克/千瓦时下降到356克/千瓦时。烟气脱硫机组总容量到2007年底约2.66亿千瓦，占全部燃煤机组的50%，与2000年相比烟气脱硫机组容量增加了约53倍（2005年美国烟气脱硫机组容量为1.02亿千瓦，约占其煤电机组容量的31.5%。）；2007年成为中国电力二氧化硫量开始下降的转折之年；二氧化硫排放绩效由2006年的5.7/千瓦时降到4.4克/千瓦时，降低1.3克/千瓦时。尽管火电装机容量在近30年内持续快速增长，但烟尘排放量基本持平。约有4000万千瓦烟气脱硝装置进入设计及建造阶段。2007年废水排放绩效指标为0.7千克/千瓦时，比上年减少了0.15千克/千瓦时，比2000年下降了近50%。粉煤灰综合利用率超过60%。

 二、节能减排法规制度建设中存在的主要问题

虽然法规制度在电力节能减排方面发挥了核心作用，但是从全面、协调可持续发展的科学发展观的角度看，仍然存在着许多可以改进的方面。主要存在以下问题：

第一，从法与法之间的横向联系看，法律间存在着不够协调的问题，对相同事项法律（法规）有不同的要求。《环境保护法》由于是出台最早、且名称的概括性很大，在一定程度上起到了综合性的作用，如对“环境”的定义包括了“影响人类生存和发展的各种天然的和经
过人工改造的自然因素的总体”，但是，不论从法律的层级上、内容上还是从实践中看，都不是一部统领环保全局的环境基本法。因此，我国的环境法规实际缺乏一个核心，也就很难形成一个科学、合理、坚固的环境法律体系，存在许多法律之间不协调的情况。在环境保护法与污染防治法、自然资源和生态保护法、清洁生产促进法、标准化法之间不论是政府主管部门的职责，还是对企业的要求都存在着不同的矛盾。如水土保持是不是环境保护的内容之一，水土保持方案是不是环境影响报告书的内容之一，在法律字面上看不十分明确，在实践中环保与水政府行政主管部门分别实行了两套审批程序；同样，对海洋环境影响、自然保护区影响等在环评审批中都存在类似问题。再如，污染物排放标准其本质上与标准化并无直接关系，却受标准化法的制约，由两个政府部门共同颁布污染排放标准。再如，对企业超标排放污染物时可以受到污染防治法、清洁生产促进法等法规的管理。对火电厂污染物排放，政府的各级环保部门、综合经济管理部门、电力监管部门、价格部门、甚至电网企业都可以从法规中找到“依据”对发电企业实施管理。这也就不难理解，涉及对火电厂二氧化硫控制的法规、规章、文件、规范、标准，仅国家和部委层面颁布的就有90多个，不仅对二氧化硫的控制有浓度、排放速率、总量、绩效、脱硫效率的要求，而且有环境评价、排污收费、限期治理、排污申报、清洁生产审核、指标考核等五花八门的要求。

第二，从法规、文件的纵向层级看，法律与法规，法规与规章、文件之间缺乏一致性、配套性。如二氧化硫总量控制要求上，《大气污染防治法》中明确要求，在主要污染物总量控制区，要按照国务院规定的条件和程序，按照“公开、公平、公正”原则核定企业二氧化硫排放总量。但相关配套法规在近8年还未出台，二氧化硫的总量是通过政府部门单方面下达给企业或通过国家、地方的环保行政主管部门与企业签订相关责任书的方式落实；大气法中对新建电力企业和老企业在总量控制上的不同要求，在实际操作中也难以落实；法律规定的排污收费标准制订原则、制订程序和使用方向、结果在实际中也有较大差距。

第三，法律本身存在着不明确、操作性不强、或者有法律规定但无法律责任等的问题。

一些重要法定要求的可操作性不强。如环评法对于项目“重大变更”有需要重新履行环保手续的要求，但对什么是重大变更，变更是否有利于环境保护，环评法中没有明确界定，也无原则规定，在实际操作过程中主要由环保行政主管部门或管理人员意志来决定，随意性较大。由于环境影响评价工作是在项目可行性研究阶段完成，因此从可行性研究阶段到初步设计阶段、再到项目施工实施阶段，项目发生一些变动是很正常的。如电网项目只有初步设计阶段才能确定线路的确切路径（在施工阶段还有可能根据实际情况发生局部变动），且很多变动是有利于环境保护的，但由于“重大变更”含义不明确，难以区分变动和重大变动，实际操作难度很大。如果只要发生变动就重新报批，则根本无法正常建设；如果发生变动而不报批，则竣工验收时很难过关，且存在一定法律风险。

再如，环境影响报告批复内容以及环境影响报告书内容的法律性质不明确。环评批复程序是法定程序，但是行政主管部门批复内容与环境影响报告书是否为法定要求却不明确。如果以几十万字的环境影响报告书来判定（哪怕有些内容是错误的）企业违法是非常容易的。在环评审查中，行政部门、技术评估机构的意见，甚至有些专家的个人意见也就很容易成为法律内容。事实上，超过法定排放标准给企业提出的要求，一些不合理的技术措施得以实施的情况非常普遍，对依法治企形成很大冲击；排放标准的法律严肃性几乎不存在了。

还如，政府批复是从环境影响的角度批项目还是批项目中的治理措施？是直接要求企业如何治理污染还是监督治理结果？这些问题在环评执行中并不清楚，在实践中，电力企业是否上脱硫设施、采用什么工艺，除尘器采用何种形式甚至几级串联，湿法烟气脱硫工艺是否设置GGH等都在环境影响报告书中写得很具体，这种审批要求束缚了企业的技术创新和经济有效地控制污染的能动性，也为某些行政主管人员指定污染防治设备和企业提供了条件。

《电磁辐射环境保护管理办法》把“电压在100千伏以上送、变电系统”归类为“工频强辐射系统”，按照辐射管理的思路管理输变电设施，混淆了工频电场、磁场与电磁辐射的概念，对公众造成了很大误导。

大气染污的总量控制要求在《大气污染防治法》中有明确要求，但是违反总量控制要求时却无相应的法律责任。

第四，法律确定的一些曾经起着重要作用的制度已经不适应现行的经济活动和环境保护要求。

排污收费的制度已进入逻辑误区。排污收费制度在计划经济时期制订是主要是针对超标排放而言，而且排污费要用于治理污染。但当电力企业基本上做到达标排放时，不超标也要收取排污费，成了为收而收，已起不到促进污染治理的作用。且当电力行业的超标排放成为个别现象后，按不进行治理的假定情况下计算的平均污染治理成本，来收取达标治理后再排放的排污费，本身就存在逻辑上的误区。

法定的建设项目环评的内容已经过时，作用也应重新评估。环评内容的法定要求几乎与二十多年前相同，当时我国主要为计划经济的管理体制，而且污染治理的水平很低，经济承受能力有限，对新项目建设的环评主要是依据环境质量标准来评价可行与否。如火电厂大气污染主要是通过高烟囱措施来满足环境质量要求，评价的主要技术内容为大气污染物扩散能力与效果的评价。然而，现在已经过渡到源头控制污染的清洁生产要求和通过先进治理措施（如火电厂二氧化硫控制主要采取烟气脱硫）来解决环境问题的阶段，环境保护要求已经渗透到各个工艺环节。按老套路进行环评只能成为审批中的一个“道具”。

通过市场手段促进二氧化硫减排的力度不够。 在实际审批中，“一刀切”采用行政命令的方式强制要求所有电厂都要烟气脱硫而造成的浪费现象还比较严重。例如，一方面，高硫煤电厂脱硫的进展缓慢、效果不好；另一方面，对在西部有足够环境容量地区建设的电厂，燃煤含硫量低于0.3%以下的电厂也要求装设高效脱硫装置。在环境容量完全可以满足的条件下，对特低硫煤的脱硫，非但起不到良好的环境效果，而且由于脱硫装置要消耗大量能源、水资源，单位二氧化硫排放量控制成本比中高硫煤要高数倍甚至数十倍，造成了资金、能源的极大浪费。

第五，现行的一些重要的做法包括许可类事项没有法律的支撑或者说服力不够。

“区域限批”、“行业限批”缺乏法律依据，而且其合理性、公平性值得探讨。“区域限批”是近年来实施的一种环境行政管理手段，但并不是环评法的要求。实际上，项目的环境影响评价本身就是考虑区域环境容量问题而设立的，环评法中明确的规划环境影响评价也是解决区域问题，因此，“区域限批”既无法律依据，其执行的必要性也应研究。

第六，电力法规中缺少对环境保护和资源节约要求的系统性考虑。环保、资源节约与电力发展好似一个硬币的两面，但恰恰在电力法中对环保与资源节约要求过于笼统，也就很难成为一个可持续发展的电力法规。

 对存在问题的分析

现实中存在的问题既有无法可依、也有有法不依、还有执法不严的问题，造成这种状况的原因，既有科学认识不足和环保意识不高问题、也有经验不足问题、还有执法不到位问题，但笔者认为主要还是计划经济与市场经济在管理理念、方法、体制上的冲突。

仅从立法和法律本身看，造成以上问题的原因，大致有五个方面。一是改革发展中经济社会发展发生了重大变化，现行的环保法规、政策、制度、体制难以适应我国市场经济发展的需要，难以适应贯彻和落实科学发展观、大力发展循环经济、建设资源节约型环境友好型社会的需要。如《环境保护法》自1989年颁布至今已经有近20年历史，20年间，环境保护的理念和管理思路已由末端的污染控制向生产过程甚至是循环经济的层面逐步过渡，且《清洁生产促进法》、《循环经济促进法》已经颁布。二是政府的体制，尤其是电力管理体制已发生重大变化，但是法律并不能适应新的形势要求。如建设项目的环境影响报告书要经过行业主管部门预审，但行业主管部门撤消后，从预审的作用看本应由行业协会进行预审，但是由于法律不明确，行业协会未发挥应有作用。三是从环境问题的性质看，由于大范围、大规模的建设，环境问题在局部问题仍然存在的情况下，由局部问题向区域问题、全球环境问题发展，另从电力行业总体技术水平和污染控制水平看都发生了重大变化，但法律并没有适应这些变化。四是政府部门在环境管理中政府职能定位和部门间职能交叉问题仍然存在，部门利益仍然在立法过程中起着重要甚至是决定性作用。虽然开门立法的情况已正在改善，但是企业以及代表大众企业的行业组织在立法过程中参与有限，反映诉求的力量弱小，受法律地位责任不清、人员、资金等的限制，很难与部门利益相关者形成平衡，且在更多的情况下，部门可以绕过法律，通过部门规章甚至文件及解释行使权利，这种情况在环境管理中屡见不鲜。五是总体上看，不论是政府、企业还是行业组织在环保的基础性研究方面还远远不够，对国外经验和教训的吸取不够，在法律、法规的制订中，断章取义片面采用国外情况、脱离研究条件采用研究成果（如我国的二氧化硫的环境承载能力）的情况还较为突出。

 三、电力节能减排法规体系建设思考

第一，以科学发展观为指导，结合电力发展、技术进步、经济能力、环境要求梳理现行的法律、法规和相关规定，充实法规内容，增加法规的可操作性，减少法规层次。尽量将强制性、可操作性要求细化在法规层面，而不是细化在规章甚至是“文件”层面。现行的大量强制性环保要求，由于体现在法中只是原则，无法操作。而当细化到规章和文件中时，走样情况具有普遍性，甚至与立法原则相违背的情况时有发生。如我国的重点行业或具有普遍性的污染物排放标准（如火电厂大气污染物排放、重要的环境管理制度（如排污收费标准、具有审批性质的环境影响评价执行细则）等）应当作为法律或法规颁布，且不应当再配套规定，而不是由部门颁布或者是制订部分配套规定。我国污染物排放标准由环境行政主管部门制订并与技术监督部门联合颁布的做法有待商榷，因为环境保护行业主管部门既是排放标准的制订者也是项目审批者还是监督、处罚及排污收费者，有违独立和公正、公平原则。如发达国家和组织（如美国、欧盟、德国、日本等）对大型燃烧装置（主要是电力锅炉）的污染物排放都是通过法律来制订的。随着我国经济和电力工业的发展，产生的煤炭绝大部分将会由电力工业转换，对煤电产生的污染单独设定一部法律来限定，也是一种很好的方式。

第二，研究建立新的法规体系。建议由全国人大牵头而不是由部委牵头，开展科学发展观要求下的新的环保法规体系研究，形成一个以环境基本法为龙头，以污染控制、生态保护、清洁生产、废物回收综合利用等专项法为主体，与其它相关法规中的环境保护要求相协调的法规体系。对电力环境保护和资源节约工作，应当在能源法的体系中有综合性、系统性、可操作性的明确要求，尤其是随着电力工业的发展和技术进步，其主体工艺设备已经与节能环保的设施融为一体时，更应体现能源法、电力法对环境保护和资源节约行为的调整作用。如对于整体煤气化联合循环（IGCC）这样的发电方式出现以及大量新能源发电技术要开发时，传统意义上的电厂设备及污染治理设施也会发生质的变化，此时污染控制法规的作用就很难单独发挥作用。

第三，加快解决当前在实际工作中遇到的法律问题。

（1）进一步明确规划环评与项目环评的关系。对于通过规划环评的规划内项目应该明确简化项目环评的具体措施。目前的项目环评主要包括环境容量的评价、治理措施的选择。当规划环评论证了环境容量的问题后，企业按照法规标准要求选择治理措施，项目环评可以简化，以便提高工作效率，减少层次，减轻企业负担。

（2）执法中涉及的重大事项及名词解释应明确由立法机关进行解释，不能由行政机关进行解释。建议对环评审批时间的要求应进一步细化、明确；执法性质的监测不应随意收费；签订的二氧化硫总量控制指标在满足环境要求的前提下应当由企业使用；项目环评不宜作为宏观调控和区域限批手段；落实通过规划环评的项目环评应当简化的法律要求；明确环境影响评估机构的地位和作用；技术评估与审批内容也应依法要求。

（3）建议适当简化事先审批，加强事后监督。根据《行政许可法》第十三条精神，即使可以设立行政许可的事项，如果能够通过公民、法人或者其他组织能够自主决定的、市场竞争机制能够有效调节的、行业组织或者中介机构能够自律管理的、行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的也可以不设行政许可。简化事先审批程序既有国际社会的普通性，也符合我国实际情况。一是规划环评已经开展，区域性、行业性问题可以得到控制；二是污染治理技术要求完全可以通过现行的环保技术法律、电力技术规范加以约束；三是我们已经过渡到以治理技术进行污染控制的阶段，企业完全有能力自己选择治理技术；四是有了成熟的自律性行业组织；五是有了较为强大的事后监督体系、方法和技术手段；六是电力建设和环保产业的市场竞争机制日趋成熟；七是环保行政主管部门也无条件进行专业性审查。只有几个环评行政管理人员包括几个技术评估管理人员根本不能对成百上千、千差万别、技术日新月异的项目进行实质审查。所以审批程序的增多，只会成为生产力发展的制约因素，不能调动企业依法、经济、有效控制污染，强化审批也只能形成为了环评而环评的怪圈。

第四，充分发挥行业组织的作用。行业协会尤其是产业行业协会是我国产业发展与环境保护中的一支重要力量，对本行业生产设备，包括环保设施的工艺流程、设备特性及运行效果最为了解，尤其在市场经济条件下的环境影响评价中理应发挥更重要的作用。行业协会的作用重在作为政府与企业间的沟通桥梁，掌握行业信息，参与有关环评法规、产业政策、环保技术法规、标准、规范的制订，积极参与对从事行业环评单位的考核，环保审批过程中的行业协调，参与或承担项目环境影响书的预审，积极参与事后监督工作，积极开展行业自律。行业的这些工作，必须通过政府的支持、鼓励才能开展。