摘  要：为进一步推动全社会节约能源，提高能源利用效率，保护和改善环境，促进经济社会全面协调可持续发展，第十届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议修订了《节约能源法》。本文结合修订后的《节约能源法》的相关规定，对修订《节约能源法》的必要性、节约能源体现的法理念及其基本法律制度进行了诠释。本文认为，修改后的《节约能源法》体现了可持续发展理念、国家适度干预节能行为的理念以及市场化机制引导节能理念，其基本法律制度包括节能规划计划制度、节能目标责任制和节能考核评价制度、节能标准制度、投资项目节能评估和审查制度、用能产品、设备和工艺淘汰制度。

关键词：节约能源；可持续发展；国家适度干预

《中华人民共和国节约能源法》经第八届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议于1997年11月1日通过，自1998年1月1日起施行。《节约能源法》的颁布实施，为推动全社会节约能源，提高能源利用效率和经济效益，保障国民经济和社会发展，满足人民生活需要起到了积极作用。但囿于历史局限性以及节能新形势的变化，《节约能源法》相关规定已不能更好适应节约能源的新要求，为此，第十届全国人民代表大会常委委员会第三十次会议于2007年10月28日对其进行了修订。修订后的《节约能源法》将于2008年4月1日起施行。为深入学习修订后的《节约能源法》，笔者试图结合修订后的《节约能源法》的相关规定对该法进行粗浅解读。

一、修订《节约能源法》的必要性

能源，是指煤炭、石油、天然气、生物质能和电力、热力以及其他直接或者通过加工、转换而取得有用能的各种资源。能源是人类赖以生存、经济发展和社会进步的重要基础资源，是关系到国家经济命脉和经济安全的重要战略物资，是社会经济可持续发展的基础。受自然规律的作用，能源资源是有限的，因此，全社会有必要采取有效的节能措施，使能源资源发挥最大效用。所谓节约能源，是指加强用能管理，采取技术上可行、经济上合理以及环境和社会可以承受的措施，从能源生产到消费的各个环节，降低消耗、减少损失和污染物排放、制止浪费，有效、合理地利用能源。为保障国家节约能源资源的目标措施得以实现，国家必须加强节约能源立法，使全社会按照节约能源统一规则合理使用能源资源，并以国家强制力作后盾保障节能目标措施落到实处。

（一）节约能源是我国经济社会全面协调可持续发展的必然要求

随着我国经济快速发展和我国拥有世界上最庞大的消费人口，目前我国已成为世界第二大能源消费国，据有关专家统计，2004年中国能源消费总量为19.7亿吨，其中，煤炭18.7亿吨，同比增长14.4%；原油2.9亿吨，增长16.8%；天然气415亿立方米，同比增长18.5%。2001-2004年中国能源消费年均增速高达9.89%，2003年和2004年分别达到13%和15.2%。能源的消费巨增直接导致能源生产快速增长，2004年全国一次能源生产总量为18.46亿吨标准，同比增长15.2%；发电量21870千瓦时，同比增长14.5%；煤炭超速增长，近两年年增产量达到2亿吨以上，2004年产量达到19.56亿吨，同比增长17.3%；原油产量1.75亿吨，同比增长2.9%[1]。、尽管能源生产能力大幅度提高，但中国仍然存在电力持续短缺；煤炭全面紧张，市场价格一路攀升；煤炭运输能力严重不足，严重制约煤炭供应能力；缺电造成燃料油和柴油发电的增加，天然气出现季节性短缺。由此可以看出，一方面能源需求日益增长，但另一方面却面临资源和能源增长的限制，客观现实迫使我国必须走节约能源之路，使有限的资源创造更多的价值。

与此同时，由于产业结构和产品结构不合理、生产设备和工艺落后等原因，我国能源生产和利用效率与国际先进水平相比还存在较大差距。我国单位产值能耗所创造的国民生产总值仅为世界水平的14.3%，能源消耗强度远高于世界平均水平。目前我国能源利用效率约为33%，比世界先进水平低十个百分点左右，如我国2000年能源效率大致相当于欧洲九十年代初的水平，日本七十年代初的水平（日本1975年能源效率为36.5%）。而我国农村目前仍大量使用生物质能，2000年消费量达到2.2亿tce，加上这部分能源，全国能源利用效率还要降低3.5%个百分点，即约30%。此外，我国能源系统的总效率很低，只有11.1%，也就是说，能源可采储量变成终端有用能的只有十分之一，近90%的能源在开采、加工转换、储运和终端利用过程中损失和浪费掉了。[2]

上述客观事实要求我们必须正视我国能源利用中存在的问题，并主动采取措施加强能源节约工作，以实现我国经济社会全面协调可持续发展。

（二）加强节约能源立法是实现节约能源目标的根本保障

法，是由国家专门机关创制的，以权利义务为调整机制并通过国家强制力保证的调整行为关系的规范。[3]通过法律设定社会成员在节约能源活动中的权利义务以及国家机关节能监管职权职责，将国家对节能的要求转化为人们能够普遍遵守的法律规则，并以国家强制力作后盾，对违反相关义务的行为予以惩罚，保障节约能源要求落到实处。具体而言：

1、通过节能立法，不仅可以引导社会成员的节能行为，而且能够为社会成员的能源利用行为提供评价依据和尺度。如通过立法规定用能单位建立节能目标责任制，定期开展节能教育和岗位节能培训，用能单位应当建立能源消费统计和利用状况分析制度等，为用电单位节能管理活动进行引导；又如对工业、建筑、交通运输等领域设置相应的节能规范，引导这些行业按照节能要求进行生产活动。不仅如此，通过对单位或个人用能行为予以立法规范，为国家、社会和他人对用电单位和个人的用能行为提供统一的衡量和评价标准，任何单位或个人按照节约能源法进行用能活动，将受到法律的肯定和保护，凡违反节约能源法的用能行为，将给予否定性评价，依法予以惩处。

2、通过节能立法，为国家机关依法实施节能监督管理活动提供依据。用能单位和个人在用能活动中的节能行为不符合自身利益最大化时，基于自身私利，可能会不顾及能源的耗费，为此，国家行政机关有必要对用能单位和个人用能行为实施监督管理，而国家行政机关依法行政是现代社会的必然要求，因此，通过立法授权和规范国家行政机关对用能单位或个人的监督行为，明确监督管理职责、方式和手段以及国家行政机关监督管理不到位时所应当承担的责任，使任何单位和个人的节能活动在国家行政机关依法监督管理下有序开展。

（三）修订《节约能源法》是顺应节能新形势的客观要求

受特定的历史条件限制，1997年颁布的《节约能源法》已不能完全满足现实的需要，突出表现在：

1、原《节约能源法》对节能领域和重点用能单位的节能行为缺乏具体规定。如原《节约能源法》仅对合理使用能源进行一般性规定，而对工业节能、建筑节能、交通运输节能未作出具体规定；对重点用能单位应当采取的节能措施也未作出规定，致使原《节约能源法》多为宣示性规范，缺乏可操作性。

2、原《节约能源法》缺乏有效的节能激励机制。尽管原《节约能源法》在节能技术环节中有关于鼓励节能技术进步的规定，但缺乏可操作性的具体激励措施，同时，对用能单位的节能行为缺乏激励手段，致使该法未能更好地发挥促进节能技术进步和促进用能单位主动节能的功能。

二、《节约能源法》的法理念

（一）可持续发展理念

迄今为止，可持续发展的含义被引用最多的是世界环境与发展委员会在《我们共同的未来》一书中所下的定义“持续发展是既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展”[4]。它强调的是环境的承载能力与资源利用对人类发展进程的关系，可持续发展要求我们在利用能源资源过程中，要在保持能源最佳再生能力的前提下加以利用和不以使能源耗尽的方式利用，以使有限的能源资源不仅满足当代人的需要，也能满足后代人的需要。从这个意义上讲，节约能源是实现社会可持续发展的必然要求，在节约能源立法中必须贯彻可持续发展理念。为此，修订后《节约能源法》第一条开宗名义规定：“为了推动全社会节约能源，提高能源利用效率，保护和改善环境，促进经济社会全面协调可持续发展，制定本法”。在节约能源的具体条文设计上，同样体现了可持续发展理念，如修订后的《节约能源法》第四条规定：“节约资源是我国的基本国策。国家实施节约与开发并举、把节约放在首位的能源发展战略”。又如第七条规定“国家实行有利于节能和环境保护的产业政策，限制发展高耗能、高污染行业，发展节能环保型产业”。第三十二条规定：“电网企业应当按照国务院有关部门制定的节能发电调度管理的规定，安排清洁、高效和符合规定的热电联产、利用余热余压发电的机组以及其他符合资源综合利用规定的发电机组与电网并网运行，上网电价执行国家有关规定”。

（二）国家适度干预节能行为的理念

在市场经济条件下，用能主体是有限理性的经济人，在没有外在规则的约束下，只要能使自身利益最大化，会不顾及能源消耗以及由此给社会造成的不良后果。为克服用能主体的有限理性行为给社会资源造成的浪费，国家有必要伸出干预之手对用能主体的用能行为进行干预，使其用能行为符合社会发展的需要。但另一方面，国家实施干预一般通过政府机构进行，而政府机构并非全知全能，其干预过程中基于自身的信息缺陷等原因可能使干预失效，为此，国家只能适度干预用能主体的节能行为，即通过市场机制能够使用能主体达到节能目的，国家不实施干预，只有当市场机制失效之时和失效之处，国家才对用能主体的用能行为进行干预。修订后的《节约能源法》相关规定充分体现了国家适度干预用能的理念，如该法第二十条规定：“用能产品的生产者、销售者，可以根据自愿原则，按照国家有关节能产品认证的规定，向经国务院认证认可监督管理部门认可的从事节能产品认证的机构提出节能产品认证申请；经认证合格后，取得节能产品认证证书，可以在用能产品或者其包装物上使用节能产品认证标志。禁止使用伪造的节能产品认证标志或者冒用节能产品认证标志”。该规定一方面充分尊重用能产品生产者、销售者按照市场规律自愿实施认证活动，但同时国家对认证标准以及认证标识的使用实施干预，充分体现了国家适度干预节能的理念。

（三）市场化机制引导节能理念

一般而言，国家可以通过两种机制来规范和促进节约能源：一是管制化机制，由国家和政府制定有关制度，强制性要求用能主体降低能耗、节约能源，否则给予一定处罚或使其承担相应责任；二是市场化机制，通过经济激励、利益驱动来引导和促进用能主体降低能耗、节约能源。[5]1997年颁布的《节约能源法》，除在“节能技术进步”中对节能技术开发和推广原则性地规定国家给予有关优惠政策或节能资金外，其余内容多通过管制化机制实施节能。而修订后的《节约能源法》贯彻市场化机制引导节能理念，如该法第六十条规定的节能财政补贴制度，第六十一条、第六十二条、第六十三条、第六十四条规定的节能税收优惠制度，第六十五条规定的节能金融支持制度，第六十六条规定的节能价格制度，旨在通过市场化机制，实现政府“要我节能”到“我要节能”的转变，从被动节能变为主动节能。

三、《节约能源法》的基本制度

（一）节能规划计划制度

节能规划计划制度是指政府或用能单位在节能活动中，应当制定科学合理的规划和计划，并按规划和计划实施节能的制度。对节能进行科学合理的规划和计划，有利于加强节能工作的指导、监督和考核，增强节能工作的前瞻性和规范性，使节能工作步入有序化的轨道，实现环境、经济和社会的可持续发展。为此《节能能源法》第五条规定：“国务院和县级以上地方各级人民政府应当将节能工作纳入国民经济和社会发展规划、年度计划，并组织编制和实施节能中长期专项规划、年度节能计划。”第二十四条规定：“用能单位应当按照合理用能的原则，加强节能管理，制定并实施节能计划和节能技术措施，降低能源消耗”。

（二）节能目标责任制和节能考核评价制度

将节能工作纳入地方政府和企业目标责任制并实施考核评价，将节能目标明确化、具体化和定量化，并根据节能目标和任务，对节能管理机构、节能管理负责人和相关人员实施考核，有利于国家节能规划的落实，是国家提高能源利用效率的重要手段。为此，《节约能源法》第六条规定：“国家实行节能目标责任制和节能考核评价制度，将节能目标完成情况作为对地方人民政府及其负责人考核评价的内容。省、自治区、直辖市人民政府每年向国务院报告节能目标责任的履行情况”。第二十五条规定：“用能单位应当建立节能目标责任制”。

（三）节能标准制度

节能标准制度为节约利用能源的单位或个人提供节能的行为规范和准则，使其在有关能源方面的活动科学化、合理化、定量化、标准化和制度化。[6]节能标准是政府对能源节约实施管理的重要措施和手段，也是衡量用能单位是否达到节能要求的准则，使节能工作有章可循。为此，《节约能源法》第十三条规定：“国务院标准化主管部门和国务院有关部门依法组织制定并适时修订有关节能的国家标准、行业标准，建立健全节能标准体系。国务院标准化主管部门会同国务院管理节能工作的部门和国务院有关部门制定强制性的用能产品、设备能源效率标准和生产过程中耗能高的产品的单位产品能耗限额标准。国家鼓励企业制定严于国家标准、行业标准的企业节能标准。省、自治区、直辖市制定严于强制性国家标准、行业标准的地方节能标准，由省、自治区、直辖市人民政府报经国务院批准；本法另有规定的除外”。

（四）投资项目节能评估和审查制度

投资项目节能评估和审查制度，是指国家对固定资产投资项目，在开工建设前实施节能评估和审查，凡投资项目达不到国家规定的节能标准不予核准建设的制度。实行固定资产投资项目节能评估和审查制度，是确保从源头上消除能源浪费，提高能源综合利用效率，优化能源结构，遏制高耗能产业过快增长，缓解我国能源供需矛盾的必要手段。为此，《节约能源法》第十五条规定：“国家实行固定资产投资项目节能评估和审查制度。不符合强制性节能标准的项目，依法负责项目审批或者核准的机关不得批准或者核准建设；建设单位不得开工建设；已经建成的，不得投入生产、使用。具体办法由国务院管理节能工作的部门会同国务院有关部门制定”。

（五）用能产品、设备和工艺淘汰制度

用能产品、设备和工艺淘汰制度，是指国家对不符合节能标准的用能产品、设备和生产工艺强制其退出的制度。为有利于促进企业加强技术改造，采用先进工艺、技术和设备，提高我国企业整体能源利用水平，《节能能源法》第十六条规定：“国家对落后的耗能过高的用能产品、设备和生产工艺实行淘汰制度。淘汰的用能产品、设备、生产工艺的目录和实施办法，由国务院管理节能工作的部门会同国务院有关部门制定并公布”。第十七条规定：“禁止生产、进口、销售国家明令淘汰或者不符合强制性能源效率标准的用能产品、设备；禁止使用国家明令淘汰的用能设备、生产工艺”。

[1]《节约能源是中国经济社会发展十分紧迫的战略任务》，载《光明日报》2005年8月1日。

[2]黄晓宏、陈德敏：《关于我国节约能源的法律思考》，载《中国矿业大学学报（社会科学版）》2006年第2期，第44—45页。

[3]张文显：《现代法理学》，法律出版社1997版，第49页。

[4]世界环境与发展委员会：《我们共同的未来》，世界知识出版社1989年，第19页。

[5]王亚军、李传轩：《论节约能源法律中的市场化机制》，载《科技与法律》2007年第5期，第22页。

[6]肖戟刚、肖国兴：《能源法》，法律出版社1996年，第114页。