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日期：2017-04-21 12:00:00
摘 要：节能减排是现阶段我国社会经济持续发展的重要途径，在能源法律尚不完备的条件下，节能减排政策是主要驱动力和制度保障，对现阶段相关政策的研究，有利于理清政策脉络、发现政策制定、运行和监督过程中存在的问题，并通过节能减排政策法律化使成熟、稳定和具有全局影响力的政策上升为法律，切实保障节能减排工作的有序运行。
关键词：节能减排政策；政策法律化；市场激励约束
基于人口众多、资源相对不足、环境承载能力相对较弱的客观国情，我国将节约资源作为现阶段的一项基本国策。建设节约型社会，促进节能减排工作是当前经济、社会发展的重要方面。2010年7月，国际能源署（IEA）发表调查报告称：“中国已超过美国成为世界最大的能源消耗国，且能源消耗趋势仍将保持较高水平”。[1] 虽然近年来我国经济保持高速增长、GDP总量已赶超日本成为全球第二大经济体，但能源消耗、环境污染等情势并不容乐观。如何解决好经济发展与环境保护、能源安全之间的矛盾，是我国经济可否健康、稳定、持续发展，人民生活水平能否不断提高的关键。
自上世纪八十年代以来，我国经济发展经历了结构失衡、增长方式粗放到注重生态、可持续发展，战略性、方向性的转变。然而，资源相对匮乏仍然是我国的基本国情，也是制约经济社会持续稳定增长的瓶颈。随着我国工业化、城镇化进程的加快，能源消费强度加大，能源需求日益增加，《中国能源安全报告：预警与风险化解》指出我国能源现状集中体现为：能源开采储备急剧减少，开发难度加大；供不应求趋势持续增长，总需求大于总供给；能源消费结构滞后，结构性矛盾突出；能源消耗大，利用率低；能源发展与环境保护的矛盾尖锐；对外石油依赖程度逐步加深。[2] 能源的持续供给和安全，是经济发展的强有力保障；降低污染和排放，也是当今世界各国的共识。在减少碳排放、大力发展低碳经济的大背景下，针对我国环境与能源现状，党中央和政府提出了以科学发展观为指导，实施可持续发展战略，建立环境友好型、资源节约型社会，不仅要以科技为先导，重视国内主要资源的开发和储备，并积极推进对风能、太阳能等新能源的利用以促进“开源”，更要在全社会及各行业全面开展“节能减排”从而达到资源的“节流”，二者同为解决能源问题的重要途径，不可偏废。
1、理顺政策脉络、发现问题与不足：
市场化渐进和行政力量推进是促进节能减排的两条主要途径，能源在国民经济体系中的基础性地位，决定了节能减排中行政手段即宏观调控为主，市场手段为辅的驱动模式，体现在法律层面则表现为以节能减排法律为核心的政策的密集出台和协同运作。这种宏观的部署、适度的干预以及自上而下行政命令式的方式在节能减排工作初期具有明显的有效性和促进作用。
首先，政策具有前瞻性。较之于侧重评价作用的法律，政策往往制定未来的行动方向和战略方针。研究政策的沿革，有助于全面了解政策的意图和走向，有侧重的指导并开展接下来的工作，最大化的发挥政策的导向作用。其次，政策具有很大程度的灵活性。政策的制定就是根据现实情况，有针对性的发现和解决新问题，新矛盾。不同于源自人民意志的法律规范根本性的社会关系和行为规则，政策往往反映执政者的政治主张与决策，在方式和方法上具有极大地灵活性，在处理国家利益与个体利益之间、经济发展与环境保护之间发挥重要的协调作用。
然而，由于政策颁行主体不同，容易产生不同主体政策的冲突和重叠，集中体现在中央和地方、上级和下级政策的统一性和优先性上；政策虽具有较强的实效性，但情势的变更会使得政策本身缺乏稳定性和周延性；此外，政策的重叠和缺位也会使得政策体系不够完整或不便操作，导致政策整体难以发挥最大效用。
正因为政策是现阶段串联整个节能减排工作的主线，具有极大地促进作用也存在诸多弊端，所以我们需要对现有政策进行梳理，并就其有效性作出评估，这样才能在整体上理顺政策脉络，规避政策风险，充分发挥导向和协调作用。
2、促进较为成熟政策法律化
政策法律化，又称为政策立法，是指享有立法权的国家机关依照法定权限和程序，把经实践检验为成熟的和稳定的,且在较长时期内调整规范社会关系的政策上升为国家法律，使这些政策获得法律效力和国家强制力保障实施。[3] 依法治国是法治社会的基本内涵，也是我国一项重要的基本原则。它要求宪法、法律至上，法律具有最高的权威和最强有力的保障。有法可依、依法行政是法治社会运行的重要前提，故各项法律的完善以及法律体系的建立是法治建设的重中之重。政策和法律都是统治阶级意志的体现，属于上层建筑范畴，反映经济基础的要求，在功能和内容上具有一致性，但法律体现的是国家意志、具有国家强制力、是全社会必须普遍遵守的行为准则；而政策作为党和国家治国的基本方略和行动计划，思想政治上的前瞻性、时效性和灵活性上较法律更强，在行政领域发挥着重要作用。笔者认为，在依法治国的前提下，政策的出台与制定，必然是以合法化为前提的，法律和法律的精神、原则是政策的价值取向；同时，政策本身具有前瞻性和灵活性，当法律缺位时政策为之提供了实践基础和立法指导，是法律体系运行一种有益的补充。所以，就法律本位原则和现阶段我国法治现状而言，政策法律化，是协调政策与法律关系的有效方式。换言之，在我国依法治国进程中, 要建立起以法律为主导的社会规范和调控体系, 必须实现政策与法律的有效协调。
3、节能减排政策研究方法：
政策体系具有系统性、周延性的特点，同时在各个领域也有不同侧重。节能减排政策涉及面广，不仅有节能减排的约束性指标，也有间接地财税、金融和产业政策，包含能源、电力、建筑等各个方面。本文研究节能减排政策拟采用横向与纵向、整体与特例相结合的方法，不仅从宏观上有整体的概况阐述，还将从微观上具体分析。纵向，是根据颁行政策的不同主体，从政策效力角度出发，理清政策体系架构，旨在解决不同级别政策的冲突和政策优先性问题；横向，是指就节能减排政策之间根据政策目的、具体内容以及政策实效情况做出的区分，下文将详细阐述。
我国节能减排政策经历了计划经济时期、转轨时期以及新世纪以来三个不同的阶段，呈现出不同的特点：由指令性节能减排，到指令与指导相结合，逐步引入市场化手段，再到现阶段颁行立法、调整高能耗产业结构、促进能源体系改革以及节能减排与国际接轨。特别是1998年实施，并于2007年修订的《中华人民共和国节约能源法》更是在法律层面肯定了节能减排的地位和效力。经过二十多年的节能减排工作，我国能源紧张状况得到了很大程度的缓解，能源效率也有了显著的提高。
直接保障节能减排实现的政策体现为政策本身对节能减排有明确的规定、约束性的指标、或是详细的评价标准，这一类政策通过行政命令手段对节能减排做出硬性规定，具有直接、有效的特点。
1、节能减排目标责任制
（1）、节能减排规划及具体配套政策。
我国国民经济发展的宏观部署和分阶段的规划纲要，主要阐明国家战略意图，明确政府工作重点，是全国上下共同的行动纲领，也是政府履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职责的重要依据。随着我国自2006年开始的第十一个五年规划，环境保护与节能减排日益成为经济社会发展的重要方面。在《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》第六篇：建设资源节约型、环境友好型社会中明确提出了节约能源、用水、土地和材料，强化节约能源政策措施，加大环保力度。并明确规定了节能减排的两项约束性指标，即到2010年，万元国内生产总值能耗将在2005年基础上降低20%左右，主要污染物排放总量减少10%。这是在新时期对节能减排做出的总体部署，再一次在战略高度肯定了节能减排作为我国经济发展的一项基本国策。
2004年国家发展改革委员会制定了《节能中长期专项规划》，规划期分为“十一五”和2020年，重点规划了到2010年节能目标和发展重点。该规划分析了节能工作面临的形式和任务，明确了节能的指导思想、原则和目标，提出了节能的重点领域和重点工程以及保障措施等方面。该规划是根据“十五”期间经济发展与能源状况做出的旨在指导“十一五”以及2020年节能减排工作的总体要求，在一定程度上缓解了“十五”后期能源紧张的局面，并为今后节能减排做出了部署。
2007年国家发改委制定了《能源发展“十一五”规划》，该规划颁行于“十一五”开局阶段，明确了能源发展的目标、开发布局、改革方案和环保重点，为整个“十一五”节能减排工作规定了总体蓝图和行动纲领，具有深远的指导意义。围绕“十一五”总体规划和两项约束性指标做出了详细的阐述和规定。规划中提出：到2010年，我国一次能源消费总量控制目标为27亿吨标准煤左右，年均增长4%。煤炭、石油、天然气、核电 、水电、其他可再生能源分别占一次能源消费总量的66.1%、20.5%、5.3%、0.9%、6.8%和0.4%。与2005年相比，煤炭、石油比重分别下降3.0和0.5个百分点，天然气、核电、水电和其他可再生能源分别 增加2.5、0.1、0.6和0.3个百分点等等具体要求，是节能减排具体工作的目标和参数，在实际操作方面更为具体、细化。
同年，环保总局、发展改革委制定的《国家环境保护“十一五”规划》出台，该规划就减排拟定了目标并做出了详细规定：到2010年，削减二氧化硫排放、改善空气质量；削减化学需氧量排放、净化水体；控制固体废物污染，推进其资源化和无害化；重点地区和城市的环境质量有所改善等等。该规划侧重于减低排放量，将减排与环境质量和标准密切联系。
（2）、实施方案、工作方案类政策
为保障上述规划、纲要的实施，结合实际中节能减排工作的进程和突出的问题，国务院及各部委相继出台一系列与之配套或更易操作的实施方案、决定、通知等政策。国务院于2006年发布《关于加强节能工作的决定》，该决定重申了节能的战略位置和重要性、紧迫性，并强调要加快构建节能型产业体系，通过调整产业结构、推动服务业加快发展促进节能减排，并大力推进节能技术，加大管理力度。该《决定》中关于企业能耗、能效标识以及空调室温等规定，反映了“十一五”期间能源使用状况的新特点。
2007年《国务院关于印发节能减排综合性工作方案的通知》细化了节能减排总体目标：到２０１０年，万元国内生产总值能耗由２００５年的１．２２吨标准煤下降到１吨标准煤以下，降低２０％左右；单位工业增加值用水量降低３０％。“十一五”期间，主要污染物排放总量减少１０％，到２０１０年，二氧化硫排放量由２００５年的２５４９万吨减少到２２９５万吨，化学需氧量（ＣＯＤ）由１４１４万吨减少到１２７３万吨；全国设市城市污水处理率不低于７０％，工业固体废物综合利用率达到６０％以上。尤其值得关注的是，在《通知》中重点强调了责任落实和执法监管，重申了建立健全节能减排工作问责制，并且把节能减排指标完成情况纳入各地经济社会发展综合评价体系，作为政府领导干部综合考核评价和企业负责人业绩考核的重要内容，实行“一票否决”制。此类规定从行政体制内部向各级行政机关施加压力，将节能减排和政绩挂钩有效推动了节能减排工作的目标和任务落到实处。
自新《节约能源法》修订之后，国务院相继出台了《公共机构节能条例》和《民用建筑节能条例》等一系列政策，公共机构节能条规定了“公共机构应当实行能源消费计量制度，区分用能种类、用能系统实行能源消费分户、分类、分项计量，并对能源消耗状况进行实时监测，及时发现、纠正用能浪费现象。”[4] 以及公共机构能源消费定额制度、超额上报制度、优先采购节能产品等规定；而民用建筑节能条例则根据近年来房地产市场以及民用建筑大幅增加的状况，规定了在建筑领域降低使用过程中的能源消耗，提高能源利用效率，并促进新能源的使用等内容，并就建筑单位、施工过程以及规划建设各方面明确了权责和标准。
除此之外，涉及节能减排实施的相关政策还有《节能减排全民行动实施方案》、《国务院关于进一步加强节油节电工作的通知》、《国务院关于进一步加大工作力度确保实现“十一五”节能减排目标的通知》、《国务院办公厅关于进一步加大节能减排力度加快钢铁工业结构调整的若干意见》等等，从不同角度、不同侧重对各个行业和领域做出的安排，不一而足。
2、节能减排考核评价制
（1）统计监测和实施标准的相关政策
节能减排是一个动态的过程，不仅需要有企业、个人以及行政主体之间的权责分配和相互协调，更需要节能减排定量化的标准和全面的统计、监测。2007年，国务院同意发展改革委、统计局和环保总局分别会同有关部门制订的《单位GDP能耗统计指标体系实施方案》、《单位GDP能耗监测体系实施方案》、《单位GDP能耗考核体系实施方案》和《主要污染物总量减排统计办法》、《主要污染物总量减排监测办法》、《主要污染物总量减排考核办法》，并批转了《节能减排统计监测及考核实施方案和办法的通知》，要求逐步建立和完善国家能源统计制度，各地区要建立适合本地能源统计核算和节能降耗工作需要的地方能源统计制度，建立健全能源生产、流转、消费统计制度；同时，要科学设置监测指标体系，制订科学、统一的能耗指标与GDP核算方案，从核算基础、核算方法、工作机制等方面对单位GDP能耗及其他监测指标的核算进行严格规范；此外，要求建立健全节能目标责任评价、考核和奖惩制度，采用量化办法，相应设置节能目标完成指标和节能措施落实指标；在主要污染物总量减排统计方面，对化学需氧量（COD）和二氧化硫（SO2）这两项主要污染物进行年报、季报统计调查，并公布了明确而具体的公式、算法以及GDP核算体系。《国务院批转节能减排统计监测及考核实施方案和办法的通知》是现阶段最具体、详细和最具指导性的关于减排统计与监测的实施办法，内容涵盖了能源统计、考核评估办法、以及减排监测体系，使节能减排工作从制度层面走向具体操作层面。
此外，国家就不同行业分别制定了《中国节水技术政策大纲》《中国资源综合利用技术政策大纲》，这两项政策从节水和资源利用的技术层面做出相应规定，旨在加快资源综合利用技术开发、示范和推广应用，引导社会资金投向，提供技术支持；《节能产品政府采购实施意见》是根据《节约能源法》和《政府采购法》所做出的，希望通过政府采购行为降低政府机构能源费用开支、鼓励节能技术和产品，以达到政府机构节能的目的；《能源效率标识管理办法》对节能潜力大，使用面广的用能产品划分能效等级并建立《产品目录》以促进低能耗产品，、限制不符合能效标准的产品及产业。
（2）绩效评估相关政策
这里的绩效评估，是指将节能减排工作的完成情况与省、市及各地方政绩考核挂钩，作为一项重要参考值定量化评估。前文提及的《国务院批转节能减排统计监测及考核实施方案和办法的通知》对节能减排绩效评估做出了详尽的规定：节能减排作为对省级人民政府领导班子和领导干部综合考核评价的重要依据，实行问责制和“一票否决”制。[5] 此外，环境保护部下发了《主要污染物总量减排监测体系建设考核办法》（试行）中将节能减排考核工作分为各省自评、现场核查、专家审核三个阶段，环保部将成立监测体系考核专家组并参与现场核查和结果审核工作。
间接保障节能减排实现的政策，多表现为非行政命令式、带有鼓励、促进作用的政策，从某种意义上说，此类政策是运用市场、行政指导等手段达成节能减排目的，较之于行政命令式的政策，这类政策能够更好的激发市场主体的内生动力，也更易被市场和企业所接受。
1、财税、补贴政策
税收是节能减排的重要政策工具，是引导资源和环境配置的最直接、最灵敏的杠杆。在我国税法体系中，尚未设置专门的环境税与资源税，而最近在新疆进行的资源税改革试点，正式拉开了全国资源税改革大幕。[6] 我国从2000年开始，为配合节能减排启动了税收调控功能，制定了一些税收政策，主要分布在增值税、企业所得税和消费税等方面。同时，为了合理利用能源，保护不可再生资源的合理开采和利用，开征了相关的税种，对节能减排起到了积极的作用。目前，我国已出台了支持节能减排技术研发与转让，鼓励企业使用节能减排专用设备，倡导绿色消费和适度消费，抑制高耗能、高排放及产能过剩行业过快增长等一系列税收政策。国家税务总局于日前发布了《关于进一步做好税收促进节能减排工作的通知》要求加强对“两高”及产能过剩行业和企业税收征管。财政部、国家税务总局于2009年底出台《关于资源综合利用及其他产品增值税政策的通知》，该《通知》列举了减免增值税的资源类型，并扩大了范围，一定程度上促进了新能源的利用，通过减免税收促进企业及个人节能减排。
补贴也是促进节能减排的重要手段之一，国家通过对节能产品的补贴以降低其成本，提高该类产品在市场上的竞争优势，从而间接达到节能减排的目的。“十一五”规划重点建设的“节能产品惠民工程”内容涵盖了许多低能耗的产品和产业，相关补贴政策如《高效节能产品推广财政补助资金管理暂行办法》、《关于调整高效节能空调推广财政补贴政策的通知》也已陆续出台。
2、金融政策
绿色金融、绿色信贷是环保部门和银行业联手抵御企业环境违法行为，促进节能减排，规避金融风险的重要经济手段。2007年7月，原国家环保总局、中国人民银行和中国银行业监督管理委员会联合发布《关于落实环保政策法规防范信贷风险的意见》，对不符合产业政策和环境违法的企业、项目进行信贷控制，遏制高耗能、高污染行业的盲目扩张。2010年中国人民银行、中国银行业监督管理委员会发布了《关于进一步做好支持节能减排和淘汰落后产能金融服务工作的意见》进一步完善和明确了在促进节能减排工作中金融业的相关职能和权责。
3、产业政策
单纯调整产业末端模式随着节能减排工作的不断深入弊端逐渐显现，以调整产业结构带动节能减排才能从根本上、全面的促进经济社会的发展。2005年国务院办公厅转发国家发改委等部门《关于鼓励发展节能环保型小排量汽车的意见》的通知，继而财政部发布了《关于扩大公共服务领域节能与新能源汽车示范推广有关工作的通知》以及最近出台的《关于加快推行合同能源管理促进节能服务产业发展意见的通知》分别对新能源汽车以及其他新能源产业做出了规划、部署和相关激励政策。
按照颁行政策主体不同，可以将节能减排政策划分为：国务院、国务院各部委颁布的中央政策与地方政府出台的符合自身情况的地方政策。节能减排单纯依靠中央、国家推行政策是不现实的，必须由地方各级政府结合本地实际情况做出相应的调整、细化，并出台与中央政策相配套的地方政策法规，才能有效地保障节能减排工作具体开展。这样的政策体系有利于宏观规划的执行与实现，从大局上保证节能减排任务；同时，也保持了政策之间的连贯性、统一性，并且能发挥地方的灵活性与积极性。
北京市政府相继年颁布了《北京市节能监察办法》、《北京市节水用水办法》、《北京市电采暖低谷用电优惠办法》等一系列地方政策，能够从中看出北京节约资源、治理污染的现状与具体办法，以及针对北方冬季取暖用电的相关政策优惠；上海市颁布了《上海市节约能源条例》、《上海市建筑节能管理办法》以及《上海市进一步加强本市节能工作的若干意见》，2010年召开的世博会，为上海市树立了城市节能良好的形象、积累了丰富的经验，更是掀起了上海市节能减排新一轮的热潮。山西省作为煤炭能源大省，早在2000年就颁行了《山西省节约能源条例》；山东省于2005年颁布了《山东省节能监察办法》等等，在“十一五”规划期间，各省、市及地方政府都相继出台了节能减排相关政策，完善了整个政策体系，从而促进了整体作用的发挥和宏观目标的实现。
节能减排是国民经济持续发展的必要途径，相关政策则是串联各部分工作的“神经”和强有力的保障，现阶段节能减排政策，在一定程度上缓减了我国能源相对紧缺的现状，保证了经济的快速、可持续发展，并起到了积极地环境保护效应。然而，在政策的制定和推行过程中难免会因为时代条件的局限性以及执行过程中的不可预测性而出现问题，主要集中体现在：
1、倚重指令性政策——加强市场激励约束政策
综观我国节能减排政策体系，自上而下行政命令式的政策居多，虽然通过强制措施促进节能效果显而易见且发挥着重要作用，但过分倚重指令性政策将会使企业和社会主体节能减排缺乏积极性、主动性，没有自发性的节能减排终究不可持续，也不利于我国能源资源市场的健康、成熟发展。针对这一问题，笔者认为：应当加强市场激励约束政策，包括财税政策、融资政策、产业结构政策、价格政策等，通过影响行为主体的成本与收益来刺激或约束其行为选择，充分运用市场机制手段使节能减排的主体获得经济利益或规避风险，这样才能让节能减排转变为行为主体自发的行动，从而使指令与市场相结合，共同发挥其应有作用并使得体制优势最大化。同时，建立政府引导、为企业为主和社会参与的节能减排资金投入机制、在能源领域打破垄断引入市场机制、并推行能源效率标识以及自愿节能减排交易机制。[7]
2、政策体系不尽完善——相关政策法律化
节能减排涉及社会经济的方方面面，政策虽具有实效性和灵活性，但终究难以完全规制和覆盖，容易出现法律和政策缺位的情况，且由于政策颁行主体的不同，针对不同的实际情况又有不同侧重，将会导致重叠或不符实际的现象，有鉴于此，政策制定者应当协调法律与政策、政策之间的关系，及时制定适应新情况新问题的政策法规、充分发挥政策的实效性和前瞻性，不断修正与更新政策中出现的漏洞和缺位情况，确保政策的连贯性与稳定性。此外，国家应当积极推进那些在实践中较为成熟、具有全局影响力的政策通过立法程序法律化，这不仅是依法治国的要求，也是对我国能源法律体系的完善和节能法律法规有价值的补充。
3、政策执行、监管薄弱——建立独立的节能监管机构
由于政策颁行主体不同，中央的政策较之于地方往往更加宏观，这也决定了这些政策操作性较弱，加之地方配套政策法规不足，地方保护主义又常与政策导向相悖，导致了许多政策执行力不强，流于形式。此外，就我国政府机构设置来看，尚未有专门的监管机构对节能减排工作做专项监督管理，使得政策的监管薄弱。“建立节能管理机构是节能过程得以进行的首要前提，管理机构在一定管理体制下采用适宜的管理模式，才能激励和监督各主体的活动与行为，如果机构缺位，即使存在完善的制度规定，也无法履行或会存在监管不严、执行不力的情况”[8] 故建立“政监分离”的独立节能监管机构确有必要性。同时，进一步细化和落实政策的执行，将政府职能、政绩与节能减排考核挂钩，严格责任落实和执法监督，这样才能切实有效的保证政策的贯彻和节能减排工作的有序进行。
