内容提要：汽车快速增长与城市空气污染与低碳联系密切。本论文认为传统能源汽车业在能耗、油品以及尾气方面需要政府强制性规制，同时反对垄断企业影响标准制订、并且通过解决执法不严等问题来规制并转化传统市场，总之需要严格规制。新能源汽车则存在着政府补贴政策等扶持力度不足、市场竞争不充分、以及消费便利不足等问题，总之需要更充分的培育。同时，传统能源汽车与新能源汽车存在着此消彼长的市场关系，更需要相反的治理理念与政策工具选择，对于前者严格规制，对后者悉心培育。

汽车业的快速发展与空气污染与低碳联系密切，随着中国汽车保有量的迅速增加，造成严重的碳排放增加及空气污染，尤其是雾霾天数不断攀升。2012年我国轻型汽车产销量达1720万辆，以平均每年12%的增速连续4年稳居世界首位。据测算，2011年轻型汽车排放氮氧化物80.7万吨、颗粒物6.5万吨；已成为我国城市中主要大气污染源。[1]其次才是工业、建筑等污染。机动车已经与人民的生活息息相关难以离弃，因此规制中国汽车业的清洁发展，改善其对空气污染及碳排放的影响，是不可回避的环境治理问题。

一、概述规制的概念与环境规制的政策工具选择

规制是日本经济学界对英文“Regulation”的译名，意为用制度、法律、规章以及政策来加以制约和控制。一般的正常的自由竞争的市场经济行为是不需要无谓的政府规制的。归纳近代规制经济学家的理论思想，有人把规制看作政府对市场进行干预的一种行为，如植草益；也有人把规制看作市场经济之外的一种制度安排，如卡思；还有人把规制视为一些具体的政策法规，如施蒂格勒。[2]政府规制按其职能划分主要可以分为经济性规制和社会性规制。其中经济性规制主要包括不公平竞争规制、信息不对称规制。社会性规制包括产品质量规制、环境规制、安全生产规制以及非价值性物品规制（例如毒品、安全）等等。[3]实行政府规制的本意是为了纠正市场失灵，但由于诸多原因，政府规制也存在难以克服的缺陷。总之对于本文而言，环境公共利益既是政府规制追求的目标，也是进行规制的基本原因和设计合理的规制制度的出发点。

规制则需要选择并使用合理的政策工具，总结世界各国的实践后学者认为，规制工具只有三种基本的分类，即俗称为“胡萝卜、大棒、说教”的经济激励、法律工具和信息工具(Bemelman-Videc et al.,1998)。世界银行将环境规制工具分为以下四类：利用市场、创建市场、直接的环境规制和公众参与(World Bank，1997)。[4]政府实施环境规制主要有三个基本途径:一是直接的行政命令与控制，即主要通过环境法规与标准的建立、实施、检查和各种行政措施相配合来实现对企业环境活动的控制；二是通过市场机制的经济调节手段，促进环境外部不经济性的内部化。诸如税费调节、排污权交易、以及政府补贴的增撤等等[5]；三是企业自我约束或公众参与下的社会治理，即政府通过自愿性环境协议等非强制性措施督促企业进行自我约束如自愿原则下的1SS014000环境管理体系，自愿申报等等。也包括公众参与下的舆论压力与监督等等第三方社会治理工具。[6]本文中汽车业规制的制度工具基本就围绕着管制、激励与社会参与治理来实现。

传统汽车工业始于19世纪末20世纪初，对世界经济增长以及人类生活方式都产生深刻影响。而面对当今世界及中国气候变化及环境容量的严酷现实，传统能源汽车必然要实施更严格的环境管制，而新能源汽车在功能上可以对传统汽车全面替代与补充，且同时改善环境污染，因此需要市场激励下的制度工具。传统能源汽车的市场管制，与新能源汽车的市场培育，都需要研究相关政府制度工具的选择以及绩效评价。中国与美国等国家进行比较，即使它们与中国汽车业有着不同的历史发展与现实国情，但美国等作为先行的汽车王国，从传统能源汽车迅速转向新能源汽车的市场转型过程，仍然可以为中国提供可资借鉴的制度工具参照谱系。

二、传统汽车市场清洁低碳发展的严格管制下的制度工具

目前世界各国还依然是传统能源也即汽油柴油汽车的天下。中国的传统能源汽车占了汽车总量的99。9%以上[7]，即使是世界上新能源汽车销量最大，增长最快的美国、日本等国，其新能源汽车比例依然较低。因此从机动车清洁低碳发展的现实意义上讲，传统能源汽车的低碳清洁化发展依然是长期首要任务。环境规制的方向主要包括降低能耗、提高燃油质量以及降低尾气排放严格管制。以下对我国上述内容的制度工具进行选择与分析。

（一）强化“命令与控制”管制工具的使用-----以汽车能耗强制标准为例

现今更时尚的经济激励型规制工具，相比“命令一控制”型规制工具最为显著的特征是：它能带来巨大的成本节省和为减污技术进步提供激励。然而有时候前者往往只是“看上去很美”，主要是因为该类规制工具的适用性相对差，不同程度受到污染物质的特性和许多社会因素的限制。“命令一控制”型规制工具依然具有强大的生命力与不可替代性，以机动车能耗控制为例，世界各国的规制工具主要还是基于“命令一控制”，它们易于公开、简便实施且便利全球市场的统一理解。

1.  中国传统机动车能耗标准

汽车发动机的能源效率与碳排放息息相关，对空气污染也当然产生影响。客观而言中国的汽车产业发展起步很晚，技术上有一定的后发优势。此外，中国市场机动车的外资比重较高，使得我国的机动车发动机技术与国际平均起始水平相当，这点上美国作为世界上最传统的“车轮上的国度”，反而有世界上最沉重的历史包袱。[8]我国机动车能耗控制始于2004年10月发布的《乘用车燃料消耗量限值》，作为我国控制汽车燃油消耗量的第一个强制性标准，该标准明显压低了当时我国乘用车的平均燃油消耗。其订立的主要制度包括限值法，以及分阶段实施法。该标准强制施行带来了明显的效果，2006年与2002年相比，乘用车燃料消耗量平均下降了11.5%。[9]显示我国强制机动车标准对能效的明显有效性。[10]值得注意的是，《乘用车燃料消耗量限值》最近一阶段的标准还首次引入了企业平均燃料消耗量的概念，确保污染的总量控制同时增加了汽车公司的灵活度，这学习借鉴了美国目前使用的企业评价标准。

2.美国传统能源汽车能耗法律提速

2009年5月19日，美国总统奥巴马宣布了一项由美国主要汽车制造商、联邦官员和加利福尼亚州达成的协议，提高机动车的企业平均燃油经济性（CAFE）标准，这比2007年《能源独立和安全法》中的能源规定设立得更严格。该协议要求在2016年之前将目前的25英里平均燃油经济性标准提高至35.5英里，从而使汽车温室气体排放量减少30％，并鼓励新能源汽车的使用。2011年7月29日，奥巴马政府再次宣布了一项与汽车制造商达成的协议，以支持联邦燃油经济性标准在新汽车中的进一步大幅增加。13个汽车制造商支持在2025年之前逐步将标准增加至54.5英里每加仑（MPG），并且在实施过程中根据燃油价格、消费者行为和技术状态可以重新审核标准，以确定其是否过于严格或过于宽松。[11]专家评价该项系统标准中2025年最终标准的严格程度，基本达到传统汽车的极限，这套标准甚至逼迫美国传统车转向新能源汽车的发展，以“命令-控制”工具实现两个市场的转型对接。美国的机动车能耗表现以前在世界上并不算好，曾经远远高于欧盟市场，甚至高于中国市场”，[12]但美国近年来在标准方面进步很快，就是强制性的管制标准在起作用。

3. 评价我国现行“命令-控制”制度工具在汽车能耗管制方面的运用

值得肯定的是：首先，由于我国的汽车企业已经实现了比较明显的自由竞争市场经济的特征，中外汽车企业遍地开花，该标准实施具有公平性与普适性。其次，上述标准的分阶段性逐步管制，符合汽车产业的技术发展规律。第三，“命令-控制”制度工具的强制之下也越来越具有灵活性。企业平均燃油经济性（CAFE）标准体现这点。

“命令-控制”工具是强制性很强的环境规制手段。充分利用其强制性与刚性才能达到制度规制的目的。但我国机动车能耗标准与政策对照先进国家的近年发展，仍存在缺陷：总体上讲我国的能耗标准与国际先进水平差距明显，对碳排放没有专门规制，因此，我国传统汽车能耗标准仍需更加严格化、刚性化。此外，我国非常强调保护汽车自主品牌所以对节能减排的压力不够紧迫。[13]在国际气候变化责任、中国日益严重的空气污染、以及汽车产业市场竞争与地方保护三种利益的权衡中，我国法律制度选择须清醒认识到：汽车环保节能技术的竞争，代表世界先进制造业趋势，符合波特等的国家竞争理论特点。世界一些先进国家或地区例如日本汽车业、加州汽车业的经验已经充分证明环保型汽车的经济利益与环保利益的双赢。再有，对照美国等在机动车能耗上追求的极为苛刻的中长期目标，实质上超过了汽车能耗的技术极限，对美国由传统能源汽车向新能源汽车工业转型，形成决定性的市场导向。我国的传统汽车产业的标准如果力度不足，倒逼进入新能源汽车时代将遥遥无期。

（二）规制产业标准制订中的反垄断----以机动车油品“油低于车”的中国怪象为例

西方经济学的研究普遍表明：自由市场经济中存在的自然垄断和外部性等问题导致市场失灵，政府规制的合理性由此而生。而中国“油低于车”的怪象则汇集这两方面的市场失灵，因此政府更需要规制。

1. 中国“油低于车”的怪现象拖累中国大气质量

中国人近年来谈霾色变的空气污染背后，中国汽油质量的影响不容忽视。

第一，中国汽油柴油标准与实施水平很低。汽油燃烧后的机动车尾气是PM2.5颗粒的重要来源之一。在尾气的污染物中，以含硫排放物为主。目前我国的油品质量普遍水平还相当低。全国只有北京油品质量、上海少数城市油品实施了类似国Ⅴ标准，与欧洲基本同步外，我国大部分地区基本还是以国Ⅲ为多。而国Ⅲ与国V标准之间的差距巨大，例如其硫含量是欧标的15倍。[14]。然而高等级油的在中国使用步履蹒跚，表面看是由于经济成本以及技术进步的障碍，但实则是垄断利益的纠葛。

第二，中国的“车”“油”适配问题倒置。空气污染背后的原因除了油品质量要求低之外，很大程度跟“车油不同步”有关。表现在，一方面炼油厂的达标油品上市长期滞后于新车型上路，导致“有(达标)车没(达标)油”。[15]这样尾气排放不但仍不清洁，反而会对汽车质量有损害。美国、欧洲和日本基于上述考虑，要求油品标准，均提前于机动车排放标准施行开始供应，即“油先于车”。但在中国油品标准与汽油机动车排放标准执行时间相比分别滞后2年以上。这种“有车无油”的怪现象，大大制约了毒害尾气的减排效果。[16]

第三，柴油机动车的重污染与双轨标准。虽然主要用柴油的卡车在中国车辆总数中只占了约四分之一，但其排放颗粒物的比重却占到将近80%，是汽车尾气污染的大户。车用柴油目前已有国三标准，但柴油车大量使用的仍是国三标准以下的普通柴油，甚至是国一标准，硫含量甚至高于2000ppm。美国、欧洲等发达国家均对柴油实施统一的质量标准，但是我国却分为“车用柴油”和“普通柴油”两套标准。普通柴油的硫含量限值非常宽松，且不控制易致癌的多环芳烃的含量。“最关键的是，名义上普通柴油是规定用于农用机械、工程机械，但实际上柴油汽车也可以烧普通柴油，会造成城市的污染。”[17]

2.中国机动车燃油质量的制度根源性因素-----寡头垄断企业操控标准制定

首先，中国汽油标准制订，与民生以及许多行业息息相关，然而审订专家的代表性，以及公众参与度明显不足。虽然目前我国行政程序法律缺失,标准制订的程序性法律亦缺失，但这不能成为标准制订程序可以无序的理由。台湾学者叶俊荣考察台湾《行政程序法》当时的立法背景后，指出行政程序法律的迫切必要性包括：技术官僚的局限性；经济转型压力空前；公共参与失调与社会运动勃兴；所得分配持续恶化、金钱政治盛行等等因素。[18]这些因素呼唤以科学的行政程序替代行政实体决策的科学性。反观今日中国之情势，与当时台湾的行政程序法立法背景很相似。社会在走向产业发展的同时，劳工、环保、消费者保护等社会价值冲突，使得技术官僚主义根本无法驾驭社会多元价值理性。更何况目前中国技术官僚还被畸形的垄断企业利益所挟持，日前在对汽油国五标准(送审稿)进行投票表决的审查会上，90名与会代表中，70%以上代表均来自石油石化领域，超过了表决通过所需的半数门槛，足以主导标准制定进程。[19]其中甚至缺乏环保专家的介入，因此其科学性、合理性与公共利益平衡基本可以被垄断企业所架空。

其次，增强信息公开的透明度。针对中国极不合理的“有（车）无（油）”的怪象，燃油业界的理由是我国石油企业的成本会增加。即使是这样的表面化理由，也被许多内行人士一一化解：他们或指出油品提升的成本历来是由国家、企业与消费者共同承担；或指出大型国有炼油企业的上下游产业链本来设计了内部消化成本之功能等等。[20]仅仅孤立考虑石化行业的成本究竟会增加几何的问题，不就存在很大的业内争议。如果柴油车从国三标准升级到国四标准，相关央企给出的数据高达四五毛钱。而国际清洁交通委员会(ICCT)的测算结论是，每升油的新增成本大约在四五分钱。而环保部一位未透露姓名的机动车污染防治专家则说，“‘两桶油’不过是借机向国家要优惠政策。”[21]此类争议可见油品升级中信息公开的社会治理意义。一方面利害关系人-----油品消费者因此得知政策选择的依据；其次将决策结果置于阳光下，消除暗箱决策的自利可能性。

另外，油品升级的法律政策的相机抉择，除了考虑央企所言的成本高企，我们也来参照美国的相关成本收益分析，油品升级即使面临巨大成本鸿沟，但参考环境保护以及加上国民健康的回报，与投入成本相比，每1美元为达到严格《清洁空气法》的成本投资，都收到了4至8美元的经济回报。[22]况且，基于生态环境与身体健康的标准制订，仅仅用成本收益的经济分析法也是不道德不充分的。雾霾中国的环境代价惨痛，其成本无论几何，民众也不会希望有这样的致癌空气经年环绕？

（三）规制主体与规制结构再造------以汽车污染防治中政府环境监管不到位为例

我国环境规制中政府实施法律的能效不佳突然普遍突出。提升与重塑政府规制能力，有学者认为应当包括以下四个方面的努力：第一，规制对象的再造。通过迟一步地放松规制，引入竞争以及产业结构和企业产权结构的重组；第二、规制主体再造。通过专门立法和行政机构改革的有机结合，缔造一种独立、权威、公正、可信、高效的，职能分工合理、明确的规制主体结构；第三，规制结构再造。在必须规制的领域尽量采取市场化的或激励性的规制手段；第四，规制者的结构再造。规制者在依法规制过程中，其规制行为必须同时受到有效的监督和制约。[23]上述诸方面，尤其是对规制主体、规制者结构的再造，对我国汽车污染规制中的政府严格监管启发意义重大。

1. 我国汽车污染防治中的政府监管不力

规制汽车污染归根结底不可能只通过立法就能解决，还需要良好的法律实施。中国目前在严格管控的法律中存在着许多问题：例如柴油的双轨混用，就是由于不同部门管制而造成漏洞。如此情形在汽车业不胜枚举，例如排放量大的柴油车被违法“套牌”，国一、国二车当国三卖现象普遍；又例如是在用车年检的尾气环检形同虚设；再例如民营炼油厂打价格战，不惜违法出售“塑料油”等等问题。这些只能通过政府严格管制来解决。政府管制发韧于20世纪30年代的美国积极国家时代的来临，公共行政承担了越来越多的管制事务。“命令----控制”的行政执法手段或是经济激励手段本质上都需要政府的履行效能。[24]而目前我国体制性因素、职能性因素、执法理念与腐败等因素，导致执法不严，行政效能低下。而行政效能的好坏直接关系着“社会公平和正义”能否实现及其实现的程度。[25]即使我国传统能源机动车的法律与政策即使再高明，也必须有严格的行政执行，否则终究会使其落空。我国目前的尾气污染不乏此类原因所导致。

2. 比较美国汽车污染中的政府管制能力

1）依据《清洁空气法》由州上升到联邦政府的管理体制

美国联邦层面规制最重要的环境保护事务，美国长达22万字的著名的《清洁空气法》规制全美重要的空气污染问题，其中有一章专门规制汽车尾气排放，足见其重视。国会立法后由美国环保局负责实施。具体规制的空气污染移动源，如汽车，卡车，巴士的燃料组分，同时也规制新车辆的排放标准。除了加州因标准更严可自行制订之外，其他州的汽车尾气排放标准均由联邦制定，各州不得擅自管制。[26]事实上，纵观世界各国即使是多样化的联邦制权力分配中，环境管理权力在联邦与地方权力分配中，“通常是共存或联合，很少属于其各地方构成单位”。[27]我国的汽车污染排放标准上，油品质量的地方标准为主，差别很大。这实际上已经为我国的空气质量带来恶果。近期京津冀严重区域雾霾后，联防联治模式下汽油的标准开始统一。

2）将健康与环境利益纳入综合成本收益的制度评价体系

1999年12月，美国环保局通过了影响深远的尾气和燃油含量规定。该标准要求，从2004车型年开始，汽车排放量减少77％，同时，他们首次将同样严格的标准扩展到2007车型年的运动型多用途车（SUV），皮卡和小型货车，并要求从2004车型年开始，汽油中的硫含量减少90％。这些标准预计使炼油和汽车制造商增加53亿美元的成本，使新车型的价格提高100-200美元，使汽油的价格增加一或两分美元。然而，上述减排标准预计每年将防止4,300例过早死亡，173，000例呼吸系统疾病，260,000例儿童哮喘，与健康相关的福利将增加252亿美元。[28]中国的环境标准在与人身健康的关联上，做得还非常不够，包括汽车的排放，总是强调技术性而非健康标准。

3）以诉讼与法院判决推动汽车污染防治排放

除了国会作为立法机构、环保局作为行政执法机构等对汽车污染防治的推动体制外，美国以法院判决案例为司法推动力，助推汽车污染防治。例如对上述“尾气规则”，许多受到规制的单位对环保局的危害性报告、尾气规则及其它规则提起诉讼。哥伦比亚特区巡回法院作为上诉法院，对全美有关《清洁空气法》(CAA)的法规具有排他管辖权，因此对这些案件进行了集中审理。在应负责任的规则合并诉美国环保局（Coalition for Responsible Regulation v.EPA）一案中，[29]法官一致决定维持环保局的危害性报告。在空气污染方面，虽然中国有极重的雾霾天气，而且有些公益律师与公益组织有状告行政机关的想法，但目前尚未有法院受理此类案件。而公益诉讼在中国司法实践中的困境也是由来已久。

总结上述，对比美国相关经验可知，政府规制中对规制主体的权力监督制衡是非常重要的。美国立法部门与环保部门，并没有止步于尾气排放标准提高的成本效益分析，甚至也没有因技术空白的原因而退却。而是将环境法律的原则综合运用：也即技术基础原则、成本收益原则、信息公开原则、基本公民健康原则等综合运用[30]，但在这些原则中，公民健康是汽车污染法律规制的优先原则，甚至可以牺牲其它。但后来的事实证明，坚持了这一原则，多半也实现了与其它原则的共赢，损害其它原则的现象基本未出现。美国《清洁空气法》对汽车排放的直接规制；强硬的标准倒逼技术进步的功效；不动摇的基本公民健康原则；国会立法对联邦环保局的推动；以及法院判例对环保局法令的客观支持，形成了特有的美国机动车排放的低碳清洁的规制路径，我国汽车污染规制中需要强力推行其中一些原则，值得我国就上述经验进行反思。

三、新能源汽车产业市场培育的制度工具选择

新能源汽车产业作为与传统汽车产业同质化市场竞争与替代的关系，如以新兴市场对抗传统成熟汽车市场，除了依赖严格规制传统汽车与传统燃油市场的此消彼长之外，更积极的新能源汽车市场的培育必不可少。而这一市场培育的政府主导工具选择，与如前的传统汽车产业的严格规制工具应有不同。无论是从目标上、理念上、手法上甚至应该是相背的。如果说严格规制市场需要运用许多“命令-控制”工具来强化监管，那么培育市场的政府规制则需要更多的基于市场的经济激励手段的运用。包括补贴、税费优惠以及产权交易等等。此外，还有根据新能源汽车产业特性进行放松市场管制、降低市场进入壁垒等手段的运用。不过以上多种激励措施却不能忽略最为重要的一点，市场机制本身就是一个最有效的激励机制，完善的市场机制就能实现资源的优化配置，社会福利的帕雷托最优。[31]保持新能源汽车市场的健康的竞争环境，反不正当竞争与垄断本身就能够培育新兴市场。

新能源汽车代表交通业的未来趋势，因为新能源汽车将在四个重要领域产生重要的战略意义：气候变化、大气质量、能源安全、以及国民经济新增长引擎等。为此中国政府一直用激励政策发展新能源车。新能源汽车领域基于环保鼓励的市场培育。操作原理具有鲜明的鼓励与培育性质。新能源汽车不可能立即直接与传统汽车市场抗衡，是由于其高昂的成本，不稳固的技术前景，以及充电设施的基础设施需从头建设等一系列严重影响市场进入与竞争的因素。新能源汽车要推广使用，必须具有不低于燃油汽车的技术性能水平及安全、可靠的质量要求，充电设施充足且及时续航等条件。一系列复杂的要求使市场将拥有最终话语权。因此任何一个国家新能源汽车的发展之初，都需要有一定的法律与政策作扶持。中国自然不例外。

2012年7月，中国酝酿多时的《节能与新能源汽车产业发展规划(2012~2020年)》正式出台。《规划》指出，2015年中国电动汽车累计销售要达到50万辆，2020年达到500万辆。而与这个野心勃勃的目标相比，目前中国市场的新能源电动汽车的销售依然低迷。来自中国汽车工业协会的统计，2012年电动汽车 (含纯电动汽车、插电式混合动力车)仅销售12791辆，与我国政府上述规划目标相去甚远。如果具体到电动车的销售终端，形势将更加严峻，中国电动汽车的主要购买方为政府和公共事业部门，如城市公交、出租车公司等。虽然各地政府纷纷推出高额补贴，但私人购买者非常寥寥。

（一）市场竞争不足导致销售不畅----以新能源汽车的地方保护主义与国家产业保护主义为例

新能源车整体市场尚未做大之时，中国市场就面临着严重“地方保护主义”。一个重要原因是对于新产业市场政府的眼光与心胸非常狭窄。某些地方政府规定：“政策要求地方必须至少给予外地品牌30%的份额，这也等于变相承认了70%地方保护的合理性。”买外地的新能源汽车只能享受国家补贴，不享受当地政府补贴，这打消了很多消费者的私人购买念头。[32] 2010年，财政部等四部委联合出台 《关于开展私人购买新能源汽车补贴试点的通知》(以下简称《通知》)。[33]展开了为期两年的全国试点。而如上文数据所显示，四部委政策对新能源汽车市场的提振作用非常有限。其中新能源私家车销量几乎以个位数计。在反思2010年政策的基础上，2013年四部委新能源车补贴政策取代了前者出台，在不少鼓励制度上有所改进。[34]减轻一些地方保护主义等人为干扰，但2013年新能源汽车新政依然目光局限，仍然只保护国内新能源企业市场，对国外品牌不予优惠。这对一日千里的国外新能源汽车竞争力的“鲶鱼效应”以及全球环保公共利益考量不足。而与之相反，美国动车企业“tesla(特斯拉)”却提出特斯拉开放全部专利，并称欢迎全球车企来“抄袭”。[35]这样先推动整个新产业“蛋糕做大”的开阔心胸与市场策略，值得我们借鉴。

（二）税收减免与补贴力促中国新能源车销售-----以今年以来持续出台的新政为例

补贴在经济上指由政府提供金钱，以降低生产者及消费者所面对的价格，获得补贴的通常是与公众利益有关的产品，面对传统能源汽车市场一百多年来形成的强大的路径依赖，补贴是新能源汽车最为重要的经营与生存获利的渠道。2010年财政部、科技部、工业和信息化部、国家发展改革委联合发布了 《关于开展私人购买新能源汽车补贴试点的通知》，新能源汽车补贴实施细则正式出台。2013年9月，四部委出台了《关于继续开展新能源汽车推广应用工作的通知》（以下简称2013年《通知》），明确了在2013年-2015年，对消费者购买新能源汽车继续给予补贴。从补助范围与补贴对象看，对终端消费者的激励力度进一步加强。同时地方性补贴的力度与范围也大大增强。根据四部委发布的通知要求，在2013年《通知》中明确点出了希望能立即“响应号召”的示范地区，即京津冀、长三角、珠三角等细颗粒物治理任务较重的区域，选的各城市或区域应创造良好的新能源汽车应用环境，加快建设符合国家标准要求的基础设施，尽快明确并落实地方性鼓励政策。北京、上海、广州等的地方性补贴等优惠政策。[36]近期新能源汽车的扶持政策可谓密集出台。近来五部委力推公务用车新能源化，并从14年9月开始新能源汽车免征购置税；政策刺激的效果立竿见影，上半年新能源汽车生产20692辆，销售20477辆，比上年同期分别增长2.3倍和2.2倍，对于新能源车产销量上的突飞猛进[37]。

（三）便利终端消费是培育市场的“终极目标”------以新能源车充电基础设施建设为例

虽然沉寂多时的新能源汽车发展终于要迎来破局，地方政府、国家电网和各大车企近来纷纷加快新能源布局，但充电桩基础设施配套成了可能压垮骆驼的一根稻草。因为消费者消费意愿是市场销售成功与否的最终决定因素。新的四部委2013年《通知》仍然存在政策硬伤。主要就是对充电设施的建设没有提及。充电设施作为新能源车发展的至关重要的环节，新旧四部委《通知》都没有着手解决，将继续引发市场“短板效应”。使得其它激励措施被“一票否决”。

充电设施建设其实还要解决市场竞争的问题。有新闻报导称在深圳建成运营的7座充电站每年亏损额为1300万元。并强调投资甚巨难以承担。[38] 同时让人振奋的是，美国电动汽车生产商特斯拉（Tesla）正准备在中国建立一批免费充电站，从而支持公司汽车的长距离行驶，例如从北京开到上海。特斯拉在美国有一套类似的充电站网络，仅靠电池行驶的特斯拉“Model S”型轿车能够通过免费充电站的支持横穿美国。该公司目前还在为欧洲建设类似的网络。[39]由此可见，充电设施建设的制度激励与设计也需要遵循市场规律，并在制度上导向公平竞争与有效益经营。另外，充电设施标准的强制统一也很必要。

（四）美国推广新能源汽车产业的市场培育经验

《2012年全球新能源汽车产业发展研究报告》显示，2012年前三季度，美国纯新能源汽车售出31081辆，同比增长19978辆，增长率为179.93%，新能源汽车销售在世界居首。[40]美国有如何有此市场表现，主要是在奥巴马的能源政策施政以来，在三个方面政策原则对新能源汽车的推动。

首先，研发与技术创新制度扶持明显。技术是新能源汽车企业的生命，2008年8月美国总统选举如火如荼地进行时，奥巴马就曾公布一揽子能源计划，称将在未来10年投入1500亿美元发展新能源技术，部分资金将用于“绿色”汽车技术研发。2009年8月，美国能源部设立20亿美元的政府资助项目，用以扶持新一代电动汽车所需的电池组及其部件的研发。[41]而最近，美国通用汽车公司宣布，将研发出3万美元的低价高性能纯电动车，来挑战传统汽车的价格，以及共对手特斯拉（tesla）公司。[42]另一方面，例如特斯拉汽车在某些技术上超过传统汽车，也使其成为追捧的卖点。

其次，利用经济刺激对新能源汽车消费者的财税补贴。《美国创新战略：推动可持续增长和高质量就业》提出，为鼓励消费者购买电动汽车，美国政府将提供总额高达7500亿美元的税收抵免。联邦政府对新能源企业的优惠政策：对2008年12月31日以后的销售的，根据电动车及混合电动车电池的大小（4kWh到16kWh），进行2500-7500美国的税收减免。这个是根据《美国复苏与再投资法案》（经济刺激法案）最大的经济刺激，应用于至少拥有20万辆车的大汽车制造商。[43]

再次，对于充电桩等基础设施建设的激励性政策。2009年8月，美国政府的新能源车计划还投入4亿美元支持充电村桩等基础设施建设。充电桩的基础设施的税收减免有两种，一种是对消费者从30%至1000美元的；以及对经营商30%至30000元的税收减免。专业的充电Plug In America公司在2013年致力于更新这个主要的信贷，扩大市场份额。[44]Tesla公司等新能源生产企业也主动建设充电设施。

（五）中国从美国政策法律中的经验与启示

从上述中国2010年及2013年两次出台的新能源车鼓励政策，以及两年来中国新能源车的市场反应，对比美国的经验，我们对中国市场有以下的经验与反思：1.因地制宜地与中国特色的公交导向结合。公共交通作为我国发展新能源汽车的主要方向，这非常符合我国目前高密度人口、高空气污染、低充电设施的城市特征，能够更好地达成多重社会治理目标。中国目前的导向是加大公交新能源车、以及出租车新能源车的比重是相当理性的。2.更多的引入市场竞争机制与研发激励机制。应当开放新能源车的国际市场，加强国际合作来促进提升技术进步。将补贴与市场准入，以及公共采购等激励政策更平等的用于所有国内外企业。3.系统化解决新能源汽车需求中的消费者疑虑，切实将充电桩等基础设施的建设按市场营销战略跟进，这需要纳入统一的城镇化与整体交通系统中。[45]

四、中国汽车清洁低碳化发展路径的制度理性

中国汽车交通业的清洁低碳交通发展路径，体现在传统能源汽车业与新能源汽车业不同的理性选择上。前者是市场经济成熟背景下的更严格的环保管制导向，后者是市场不成熟背景下的大力培育市场导向；两者的制度效能又会相互影响与转化。其重大意义随着中国城市空气容量达到极限而凸显。到目前为止发展路径的检讨反思来看，两种产业的发展仍存在一些突出问题：包括政府环境标准与监管不够严格；市场机制的激励与发动始终不足；更为严重的是，一些重要决策与标准的出台有失公平性与合理性。与我国汽车、汽油等产业相关地府政府、垄断企业的经济利益置于环境保护等全民公共利益之上，加之公众参与机制不足，甚至是行政决策的相关行政机构的参与都严重失衡。对当下中国而言，可以尝试通过下述路径来推进清洁低碳行动的持续开展：一是优化汽车产业等相关发展中的科学行政程序决策，在行政决策中注入自下而上、自外而内的因素，实现基层政府、社会居民、非政府组织对低碳清洁治理的平等参与，促进体制内外形成良好的信任关系和良性的执行、监督机制。二是积极推进市场化改革，加大低碳转型市场化机制推广力度，真正把减碳清洁的发展理念转化为企事业主体的内在要求。三、规制主体的严格执法以及对规制主体本身进行监督。