【内容提要】能源体制改革需要建立能源市场体系，形成由市场决定能源价格的机制，转变政府监管方式，推动能源市场利用方式变革。节能是最廉价、最快捷、最环保地降低能源需求的途径，也是必然选择。已有研究通过比较节能减排市场环境规制与行政环境规制的优劣，明确节能市场主体由政府节能转向市场节能是趋势所在。不同的环境规制工具具有空间异质效应，异质性产业需要进行不同的选择。考察节能减排政策执行终端效果，结合现有主要的激励机制，发现我国节能激励规制措施较为单一，消费者未能参与进来，企业的互动性不强，以政府的单向措施为主，灵活性与适应性不强，未能实现与能源法律体系的有效融合。节能减排激励一方面应积极跟进能源法治，实现深度融合，另一方面，应更具有灵活性。

【关键词】市场节能  政府节能  节能激励

    《十三五规划纲要》提出要健全现代市场体系，减少政府对价格形成的干预，放开电力、石油、天然气、交通运输、电信等领域竞争性环节价格、维护公平竞争；建立现代能源体系:深入推进能源革命，着力推动能源市场利用方式变革，优化能源供给结构，提高能源利用效率，建设清洁低碳、安全高效的现代能源体系，维护国家能源安全。能源体制改革也需要建设统一开放、竞争有序的能源市场体系，形成由市场决定能源价格的机制；进一步深化改革、简政放权，转变政府监管方式；考量全要素生产率，理顺政府能源管理职能与公共行政管理的逻辑关系；而建立健全能源法治体系，破解体制机制约束、推动体制机制创新，是贯彻落实能源供给侧改革的重要保障。这是政府对能源领域政府与市场规制地位、关系、范围、内容的要求与改善，强调提高能效，推动能源市场利用方式变革。

能源领域是一个特殊领域，上游、中游、下游，有些地方、有些环节是可以完全竞争的，有些则不能完全竞争，有些是完全需要国家控制和政府监管的。根据混合经济理论，中国实施能源政策的能源监管，在架构上应该针对广义的市场失灵情形，包括监管内容、如何监管以及不同监管目标之间的协调这三个基本方面。从过程上看，政府监管一般可以分为监管政策法律的制定、市场监测以及监管实施三个方面1。美国学者阿兰.兰德尔指出：“混合经济尽量利用价格规律来指导它的企业部门的生产活动，但国家保留着影响生产和消费模式的权力。”“混合经济试图利用价格规律的长处……2”能源经济学家试图弄清价格的本质。政治家们无法确定可恶的能源价格，但他们看到价格时能恍然大悟。能源交易商相信万物均有价并且只有他们才知道这个价格，但是如果价格不再受到法律的保护和限制，那就只有不法之徒才能知道这个价格是什么3。由此，在能源领域，政府监管、市场配置与运行均需要法律来确立其地位、关系，提供法治保障。

国际能源署IEA有一份报告的观点是,节能是最廉价、最快捷、最环保地降低能源需求的途径。报告呼吁各国政府应当立即行动起来,将提高能源利用率放在最优先的地位,努力创造有利于节能的政策环境。节能是应对全球气候变化和能源供给不足现实基础上的必然选择。当前各国均在努力改变能源利用方式，提高能效。我国也是施行节约优先的长期战略，力求确保供给稳定安全的能源生产流通消费体系。政府的支持和政策的激励构建了节能市场的外因，产权的界定、交易规则的确立和市场主体平等交易是检验节能是否有效的基石。因此，对节能激励规制进行研究，提供法治保障，将其融会于能源法治体系之中，具有事关能源革命进程的重要意义。

一、激励规制与命令规制对于节能减排的优劣与关系

环境规制工具传统上可以分为命令一控制型环境规制及基于市场的激励型环境规制两种，前者主要包括排放标准和技术标准，后者主要是指排污费、环境税及排污许可证等4。

现有对市场激励型排放机制与命令型排放机制优劣进行评价的研究指出：西方学者多认为排放交易机制作为市场激励型减排机制，相比传统的命令型减排机制在应对温室气体减排时更有效率。但过于强调前者在履约成本方面的优势，忽略其政策形成、执行和监控成本以及对碳排放实体环境道德意识的影响。基于对欧美排放交易市场的分析发现，在减排初期各市场均因过度分配排放额而导致排放额低下，降低了减排动力。基于此，欧美政府在实施排放交易机制的同时，亦借助命令型减排机制对其缺陷进行矫正。因此，中国当前应探索一种将市场排放交易机制与命令型减排机制结合起来的环境政策搭配，以发挥温室气体减排的最大实效5。经济激励常常比政府命令更加有效，而且当两者同样有效时，经济激励更加廉价。基于成本收益的理由，激励应当成为我们经常采用的规制工具。

将市场排放交易机制与命令型减排机制结合起来，就涉及到两种机制的地位与关系的问题。有研究通过对碳排放权交易试点进行分析，认为应该强化市场机制6。从国外的情况来看，美国在《美国未来能源安全蓝图（2011）》、德国在《德国未来能源纲领（2011）》，欧盟在《欧盟2020—有竞争力、可持续和安全的能源战略（2010）》中采取的制度激励主要是市场激励，从价格着手，市场引导消费者和企业自发提高能效；制度约束主要是市场标准约束，没有看到政府直接对企业和消费者进行处罚和监管的措施，都是通过设立市场行业标准来引导企业、消费者形成自发行动。《德国未来能源纲领（2011）》更是明确提出核心是加强能源市场的竞争和市场经济导向，进一步推动市场的自由化和竞争仍将是德国联邦政府的重要任务之一。

可见，通过节能主体制度转型，实现从政府节能到市场节能是趋势所在，更是现实所需。在追求实现可持续发展目标的背景下，于能源领域而言，市场应该是在无损于国家安全、生活用能供应保障的前提下，在对生态环境保护与经济发展进行协调平衡的情况下，最大限度地发挥其在优化配置能源资源及其产品中的积极作用、遏制其消极作用，而且不能将市场同经济手段或经济杠杆混同。

二、规制工具的空间异质效应与异质性产业的不同选择

    （一）空间异质效应研究

不同的环境规制工具对环境技术创新的影响具有较大的差异，国外相关学者研究探讨环境规制工具的异质效应，并且得出不一致的结论。

部分学者认为：完全竞争条件下基于市场的激励型环境规制能以更低的成本实现减排，并且可以提供更大的环境技术研发激励，因此，激励型环境规制工具比命令一控制式环境规制更为可取。比较有代表性的研究如Milliman和Prince，他们研究发现环境政策工具在成本节约及技术创新激励方面具有差异，拍卖许可证成本节约最大，其次是环境税和减排补贴，最后是免费许可证和排放标准；Jung et a1．的研究得出类似的环境减排成本节约及技术创新激励排名；Parry通过理论和实证研究发现，考虑模仿效应的存在环境税比许可证技术创新激励更高，Requate和Unold也认为环境税比许可证提供更大的技术创新激励，同时排放标准提供的激励可能也会比许可证大。

还有部分学者研究不完全竞争条件下环境政策工具技术创新激励排名，具有代表性的是Montero的研究。Montero通过构建模型比较了排放标准、管理标准、可交易许可证及拍卖许可证四种环境规制工具在不完全竞争条件下的技术创新激励，结果显示排放标准能够提供比许可证更大的环境技术创新激励。

国内研究者更多的是验证环境规制与技术创新、企业竞争力之间的关系，即波特假说在中国是否成立。有学者从政府职能转变视角下研究环境规制工具的空间异质效应，使用省域面板数据，通过构建理论模型阐述环境规制工具差异所引致的环境技术创新及污染排放异质效应，从形式、强度及空间三个维度对环境规制工具的异质效应进行空间计量分析。研究结果表明：

基于市场的激励型环境规制工具比命令—控制式环境规制工具更能促进环境技术进步，激励型环境规制的加强有利于环境技术创新，即“波特假说”在一定程度上成立；

基于市场的激励型环境规制工具通过直接效应及技术创新间接效应，能够实现比命令一控制式环境规制更低水平的污染排放；

不同的环境规制工具对环境技术创新及最终污染排放具有空间异质效应7。

因此，实现经济发展方式转变及节能减排、环境保护目标，关键在于实现政府职能转变及政府管理创新，更为重要的是实现环境规制创新。

（二）异质性产业节能减排的不同选择

基于节能减排的内在特质与不同产业的生产要素使用特征，将节能减排效率细分为节能效率与减排效率，并将工业行业划分为劳动密集型、资本密集型和资源密集型，同时根据随机前沿生产模型将技术进步分解为狭义技术进步、技术效率和规模效率三种技术路径。论证异质性产业在不同技术选择中节能、减排的差异化效果，并总结出异质性产业节能减排的最优技术路径及比较优势。研究指出，各类产业应当选择合理的技术手段提升其节能减排效率；同时，政府差异化、动态化的指标分配应与区际、企业间配额的市场调节相结合，实现中央、地方、企业三个层面的激励相容，在完成节能减排指标的同时有助于中国产业的健康发展8。

三、节能减排政策执行终端效果考察

    政策执行终端效果必定通过相关主体行为得以显示。如通过选取钢铁企业和电力企业，基于结构方程模型实证分析不同类型环境规制对企业行为影响差异。研究结论：市场导向环境管制对企业战略影响远大于行政性管制；而行政性环境管制对企业技术进步影响远大于市场导向管制；由于企业战略直接影响到企业其他行为调整，因此，总体上看，市场导向管制对企业行为影响大于行政性管制；此外，企业行为垄断特征越明显，越不愿意进行战略和生产决策调整9。

另外，综合考虑经济增长与节能减排的双重任务，将消费者购买行为、节能减排努力准入标准、政府监督信号考虑在内，构建政府与企业之间的多任务委托-代理模型。探讨对称信息和非对称信息下政府如何设计有效的激励机制，鼓励和引导企业积极进行节能减排。结果表明：节能减排努力市场准入标准越高，政府应给与企业越多的固定补贴；政府应根据观测到的企业不同节能减排努力水平设计激励机制；政府监督对促进节能减排具有重要作用10。

从能源需求驱动的角度考察政策效果，服务业竞争力不强、缺乏节能减排的核心技术、节能减排融资渠道有限、节能减排强制性措施过多和激励引导不足等因素制约着我国节能减排工作的深入。节能减排中，必须通过制造业内部的结构调整降低总能耗；通过进一步加强技术创新和推广的力度，提高能源利用效率；通过市场机制扩大节能减排的融资渠道，提高资金使用效果；通过考核机制改革，把目标考核的刹车机制转变为能效与减排的提升机制；通过完善税收和补贴制度体系，激励企业和个人主体做出有利于节能减排的选择11。

基于“成本一效益”的视域分析节能减排政策的终端执行效果，对不同行业对象的节能减排政策执行效果进行微观实证分析，分别针对命令控制型政策和市场激励型政策，分析政策执行中主体、客体及社会经济系统中其他参与者的综合成本、效益，从政策类型、执行方式及效果等方面分析总结了节能减排政策执行过程中存在的主要问题，包括政策本身的完备性和适用性、政策主体的动力不足、政策客体的积极性不高、政策环境的约束作用等。从商业化运作模式、节能减排服务体系、财政税收政策、能源价格机制、信息流通机制、监控评估体系、科技研发与节能技术水平等多个方面，对节能减排政策的执行提出了改进对策建议12。

四、 我国节能激励法律制度存在的不足与跟进

现有《节约能源法》的立法目的规定为：为了推动全社会节约能源，提高能源利用效率，保护和改善环境，促进经济社会全面协调可持续发展，制定本法。明确提出全社会节能，也显示出其能源法体系中能源利用领域的范畴。而能源利用正是涉及全社会主体的。从节能激励方面来考察，我国《节约能源法》存在以下不足，应实现与能源法治体系的深度融合。

（一）更多地表现为倡导性规范、强制性规范，激励性规范鲜有体现

2007年修订后的《节约能源法》专门增设第五章以专章的形式规定了激励措施，2016年未对该章进行修订。该章主要规定了税收优惠、财政补贴、价格政策、信贷支持的激励措施，多是宣示性、倡导性的规范，即使通过具体的政策措施予以细化，也仅仅是对节能工作的政策扶持，距离节能主体实实在在的经济利益还很遥远，不具有强大的诱致性和吸引力。第66条第三款关于峰谷分时电价、季节性电价、可中断负荷电价等制度倒是对节能有现实的激励作用,但却鲜见落实。对电业经营者而言，往往立足自身经济利益对这些具有节能意义的制度措施进行筛选，筛选的结果有利于其自身经济利益最大化，而节能的价值目标则被搁置甚至抛弃。比如阶梯电价制度，在实施中并未产生节能的功效，反而沦为经营部门变相涨价的手段和工具13。

（二）政府单向性明显，消费者未能参与，企业的互动性不强

政府，包含国务院及各级政府，是《节约能源法》中规定最多的主体，是节约能源事务管理者。其中，国务院在法律文本中出现了59次，省、自治区、直辖市人民政府单独出现8次，而包含省级的县级以上地方各级人民政府出现了15次；包括各级政府和政府相关主管部门的规定，体现在整部法律的50条内容中，涉及到节约能源的各项制度的建立与实施，如节能规划制度、节能标准制度、能效标识制度、淘汰落后产能制度、节能目标责任制度、节能信息公开制度以及各领域包括工业节能、建筑节能、交通运输节能、公共机构节能的推行中14。消费者未能参与，企业的互动性不强。

节能产品、设备的标识、认证及制定节能产品、设备政府采购名录是很好的一种信息公开，对于改变政府的单向性具有一定的正向效应。

（三）灵活性与适应性不强，未能吸收、借鉴国外的有益经验

分析国外先进做法，发现相关激励工具运用灵活，具有创造性。主要有：巧用政府采购激励技术创新；借力节能环保中介机构，使用能源管理系统以及强制性法律保护和非强制性自愿协议双管齐下的科学管理方法15。如美国，比较注重发挥政府预算和公共资金项目支持带动作用，通过政府采购和政府示范带动节能环保产业发展16。环保署的绿灯方案17，试图促使公司在方便的情形中使用节能灯等。

现阶段我国提出绿色税收政策的概念，对不同产业如污水治理产业18，不同类型企业如高耗能企业19进行税收政策研究。立足于营改增的背景和发达国家的成功经验，从财政税收角度提出促进我国EMC发展的原则、整体思路与具体策略20。研究促进新能源发展的税收政策.实行鼓励先进节能环保技术设备进口的税收优惠政策。在美国，政府也实施节能产品税收减免鼓励政策，实施可再生能源各类鼓励政策21。节能公益基金这种激励措施也可以考虑进行规定22。

自20世纪70年代以来,随着能源需求的快速增长和经济全球化的发展,节能立法也越来越受到各国政府的重视。美国为了应对1973年以来的2次石油危机,于1975年出台了《能源政策和节能法案》,1978年出台了《国家节能政策法案》及《公用事业管制政策法案》,1987年出台了《国家家用电器节能法案》,2005年8月又出台了新的《国家能源政策法》,并将能源效率与节约的规定放在第一篇。美国在发展清洁能源和新能源、应用信息通信技术提升能效、推进市场化节能机制、开展节能政策激励和监管等方面的经验，对我国发展节能环保技术装备、推进信息技术促进节能减排、完善市场化激励约束机制、发展节能服务业和实施国际化战略也不无借鉴意义23。日本于1979年10月颁布实施了《节约能源法》,并分别于1998年和2003年进行了2次修订。德国、加拿大、荷兰也都颁布实施了《节能法》。这些法律的颁布实施大大提高了这些国家能源使用效率,降低了能源消耗,对我国《节能法》的完善很有借鉴意义。

（四）应实现节能激励与能源法治体系的融合

《能源法》是能源领域的基础性法律,《节能法》调整范围也很宽泛,但相对《能源法》来说,它主要规范能源利用环节的活动和行为。《节能法》应当是能源法律体系中的重要单行法律。《能源法》和《节能法》应当适当分工,形成合力。节能的法律解决主要靠《节能法》,关系全局的原则和重要制度应当在《能源法》中有所体现和有相应的规定。在节能降耗中,应当更好地培育和利用市场机制。要注重发挥市场机制在节能管理中的作用。特别是要建立起有效的激励机制,利用包括价格、财政、税收手段在内的各种经济杠杆, 改革能源产品价格形成机制,充分调动、发挥企业等市场主体以及广大消费者节约能源的积极性、主动性,使市场主体和广大消费者成为节约能源的参与者和推动者。在起草《能源法》的过程中,坚持以保障能源安全、提高能源效率、保护生态环境为核心理念,这是与节能提效紧密衔接的。

另外，《能源法》应当建立一些关键能源法律制度来促进节能提效，包括对清洁能源、替代能源、能源节约、科技创新等方面的投资、信贷、财税、价格、进出口等方面的正向激励制度24。

在具体的节能激励措施方面，还应注意与企业、消费者的合作与配合，进行措施创新，采取更灵活、具有更强适应性的措施。

参考文献：

1 胡德胜：《论我国能源监管的架构：混合经济的视角》，《西安交通大学学报（社会科学版）》2014年第4期。

2 阿兰.兰德尔：《资源经济学》，施以正译，商务印书馆1989年版。

3 卡罗 A.达哈尔：《国际能源市场：价格、政策与利润》，丁晖，王震，达哈尔译，石油工业出版社2008年版。

4 李斌，彭星：《环境规制工具的空间异质效应研究——基于政府职能转变视角的空间计量分析》，《产业经济研究》2013年第6期。

5 王燕：《市场激励型排放机制一定优于命令型排放机制吗?》，《中国地质大学学报(社会科学版)》2014年第1期。

6 徐健：《强化节能减排战略中的市场机制——对广东启动碳排放权交易试点的分析》，《投资研究》2013年第9期。

7 李斌,彭星：《环境规制工具的空间异质效应研究——基于政府职能转变视角的空间计量分析》，《产业经济研究》2013年第6期。

8 段文斌,刘大勇,余泳泽：《异质性产业节能减排的技术路径与比较优势——理论模型及实证检验》，《中国工业经济》2013年第4期。

9 赵晓丽,赵越,姚进：《环境管制政策与企业行为——来自高耗能企业的证据》，《科研管理》2015年第10期。

10 侯玉梅,朱俊娟：《非对称信息下政府对企业节能减排激励机制研究》，《生态经济》2015第1期。

11 史丹,马翠萍：《我国能源需求的驱动因素与节能减排政策效果分析》，《当代财经》2014年第10期。

12 朱琳：《基于成本—效益的节能减排政策执行效果分析》，天津师范大学2014年学位论文。

13 范战平：《我国《节约能源法》的制度局限与完善》，中国能源法研究会2015年会会议论文集，2015年8月第237页。

14 朱梅：《利益相关者视角下的完善》，中国计量学院2013年学委论文。

15 方芳：《如何防止节能环保产业投资过热》，《人民论坛》2014年第26期。

16 徐成彬：《美国节能环保产业发展经验及其对我国启示》，《中国能源》2015年第1期。

17 凯斯.R.孙斯坦：《风险与理性—安全、法律及环境》，师帅译，中国政法大学出版社2005年版。

18 邓坤：《促进污水治理产业发展的绿色税收政策研究》，山东财经大学2015年学位论文。

19 王倩：《高耗能企业节能减排税收政策效应实证研究》，东北石油大学2014年学位论文。

20 王婷婷：《促进我国合同能源管理发展的财税政策研究》，山西财经大学2015年学位论文。

21 徐成彬：《美国节能环保产业发展经验及其对我国启示》，《中国能源》2015年第1期。

22 吴志忠：《论我国的完善》，《学习与实践》2013年第10期。

23 徐成彬：《美国节能环保产业发展经验及其对我国启示》，《中国能源》2015年第1期。

24 叶荣泗：《节能优先与能源法律的跟进》，《大众用电》2007年第3期。