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日期：2017-04-13 12:00:00
内容提要：我国可再生能源管理机构与体制经历了一个长期的发展过程，最终在《可再生能源法》中确立了起来。目前我国的可再生能源管理体制是一个“统一监管与分部门监管相结合、中央监管与地方监管相结合”的管理模式。这一监管模式虽然总体上是合适的，但是也存在“资源监管与能源监管相分离”、“重审批轻监管”、“重经济性监管、轻社会性监管”、“农村监管与城市监管相分离”等问题。可再生能源管理体制上存在的这些问题均需要加以进一步完善。《可再生能源法》能否得以全面实施，能否切实地在可再生能源的开发利用中发挥其应有的作用，在很大程度上取决于其管理体制。所以，对这一问题的关注和研究，是建立健全顺畅的可再生能源管理体制所提出的要求。
关键词：可再生能源法；管理体制；监管
20世纪50年代开始，可再生能源重新引起人们的关注，经过60年的发展，在能源产业的意义上，可再生能源从无到有、从小到大、从可以忽略不计到受到前所未有的重视。相对于能源产业以及整个能源领域而言，这一发展速度是非常快的，但是，与人类当前所面临的能源困境相比，可再生能源的开发利用还是显得脚步太慢了些。所以，需要求助于法律手段来促进以及规范可再生能源的开发利用。其中，由法律所确立的可再生能源管理体制及其机构，对于这一新型能源的发展规模和应用程度又有着直接的影响。我国可再生能源的开发利用大体三个阶段，即小规模零星开发利用阶段、分散开发利用阶段和规模化开发利用阶段，与可再生能源的开发利用这三个阶段相联系的，其管理体制与机构的不同特点。第一个阶段（从50年代到70年代末的30年）：个别发展与个别管理。
在80年代以前，可再生能源是以服务农村、以农村能源的形式发展起来的。我国早在20世纪50年代就开始对风能、太阳能热水器、沼气、太阳灶、光伏技术等可再生能源的研发与利用。[1]但是从50年代到70年代末的30年代间，最广泛应用的可再生能源就是小水电，户用沼气也有一定的进展，其他可再生能源尚处于研发阶段，因而也只是在小水电和沼气这两个领域存在明确的主管机关。
1949年，新中国成立时，全国农村都没有电。在这种情况下，国家实行两条腿走路的方针，在农村主要结合江河治理、兴修水利来开发农村水电，以求解决照明和生活生产用电的问题。直到上个世纪70年代末，我国大部分的县都主要是依靠农村水电供电。[2]数据显示，20世纪50年代，全国小水电每年装机只有几千千瓦。70年代每年几十万千瓦，1979年小水电新增装机约为107万千瓦。到1980年底，我国已经从建国初期的26座小水电站，装机容量2800多千瓦，发展到88555座小水电站，装机容量693万千瓦，相当于建国之初全国发电设备容量的三倍多。1980年水电发电量为127亿度，约占全国农业用电量的34%，其中广东省的小水电装机容量最多，达到了100万千瓦[3]。为了加强对小水电的管理，1949年成立的水利工业部在1953年专门设立了小水电的专管机构。1958年，在国家机构改革中撤销了电力工业部和水利工业部，设立了水利电力部，小水电改由水利电力部管理。1963年，中央批准在水利电力部设立农村电气化局，管理小水电。在1979年的国家机构改革中，又撤销了水利电力部，分别设立水利部和电力工业部。小水电由水利部管理。
除了小水电外，当时得到较多应用是沼气。沼气的使用也始于20世纪50年代，毛泽东在湖北、安徽等地视察沼气利用技术时指出：“沼气又能点灯，又能做饭, 又能作肥料, 要大力发展”，“要好好推广”[4] 。此后，沼气一直被看成一种适合农村环境的可再生能源，长期受到重视和利用。关于沼气的利用管理，则是一直由农业部负责的。
我国第一台太阳能热水器出现在1958年。70年代兴起开发利用太阳能热潮，各地研制成多种热水器样机，并有小规模应用，1979年我国太阳能热水器的产量是十万平方米。但是，在这个时期，关于太阳能的开发利用问题，并没有明确的管理机构。
第二阶段（从20世纪80年代初到20世纪末的20年）：分散开发与分散监管
20世纪80年代，随着能源需求增加以及环境问题的出现，国家制定了有利于可再生能源开发利用的宏观政策。1982年，原国家计委的《关于第六个五年计划的报告》中提出了“因地制宜、多能互补、综合利用、讲求实效”的农村能源建设方针。1986年，原国家经济委员会下发了《关于加强农村能源建设的意见》，明确提出各省、自治区、直辖市在编制发展农村能源的长远规划时，应包括“节柴灶、沼气、森林能源、小水电、小火电、小窑煤、秸秆利用、太阳能、风能、地热能、海洋能等能源的研究开发和推广规划，农村用能规划(包括乡镇企业商品煤、电、油供应)和节能规划。”同时还提出：“特别注意小煤窑、薪炭林、小水电的开发，同时，积极进行风能、太阳能、地热能、海洋能和能源作物方面的开发试点。”可见，在80年代，关于风能、太阳能、地热能、海洋能等的开发利用，尚处于试点阶段。
1992年联合国环境与发展大会后，国务院提出我国环境与发展的十大对策和措施，明确要求“因地制宜地开发和推广太阳能、风能、地热能、潮汐能、生物质能等清洁能源”。1994年3月25日国务院通过的《中国21世纪议程—中国21世纪人口、环境与发展白皮书》中，明确提出：“能源工业的发展以煤炭为基础，以电力为中心，大力发展水电，积极开发石油、天然气，适当发展核电，因地制宜地开发新能源和可再生能源”。1995年原国家科委、计委和经贸委共同制定了《中国新能源和可再生能源发展纲要（1996～2010）》以及“新能源可再生能源优先发展项目”等，这些文件成为指导中国新能源和可再生能源产业发展的纲领性文件。1996年原国家经贸委与有关部委联合发布了《新能源和可再生能源发展纲要》，1998年中国颁布实施《中华人民共和国节约能源法》，肯定了可再生能源节能减排、改善环境的重要战略作用和地位。
由上可见，在20世纪后期的20年中，可再生能源的开发利用已经得到了高度重视，并取得了很大进展。到1993年底，全国运行中的小水电站达６万多座，全国97％的乡、92％的村和87%的农户通了电。到1998年，全国共建成和营运的工业废水和禽畜粪便沼气工程分别有200和540多个，年生产沼气分别达到3.2亿和0.6亿立方米。90年代开始，可再生能源的建设范围扩大到风电、地热发电、光伏发电等。1990年至1998年，我国风电场取得了一定的发展。截至1998年底，全国总共已建有19个风电场，总装机容量达到22.4万千瓦。到1998年，地热供暖面积已达800多万平方米。在太阳能热利用方面，20世纪80年代中期，我国引进加拿大铜铝复合吸热板（SUNSTRIP)制造技术，使我国平板集热器产品质量跨上一个新台阶，我国太阳能热水器产业开始进入以现代化生产手段制造国产优质平板集热器的历史新阶段。同期，我国自主研发了真空管太阳能热水技术，技术水平在世界居于前列，显示了我国太阳热水器经过近20年的研发，技术日趋成熟。到1998年，全国太阳热水器累计拥有量达到了1500万平方米，居世界第一位。
随着我国可再生能源技术的发展和可再生能源应用类型的增多，可再生能源管理体制也变得日益复杂起来，管理机构也在迅速增多。80年代以来，我国能源管理机构也几经变迁[5]。1982年机构改革将水利部和电力工业部合并设水利电力部。小水电又由水利电力部负责管理。1988年国务院机构改革，确定成立水利部。水利部于1988年7月22日重新组建。根据水利部的“三定方案”，水利部对以防洪、灌溉、供水为主的水力发电（包括大、中、小型水电站）、农村水电及其供电电网实行归口管理。[6]能源部设置了农村能源及农村电气化司，负责农村能源及农村电气化的归口管理工作。
1993年国务院机构改革后，撤销了能源部，又组建了电力工业部和煤炭工业部以及国家经济贸易委员会等。在可再生能源的管理职能上，水电仍然归水利部管理，风电场的规划、建设、管理和运行的归口管理、监督指导与协调服务则由电力工业部负责。[7]太阳能等其他可再生能源的发展则被作为节约能源与环境保护的手段看待，由国家经贸委（资源节约综合利用司新能源处）主管。
1998年国务院机构改革中电力工业部被撤销，组建国家经贸委电力司，原电力工业部所具有的行政管理职能移交国家经贸委，“但经贸委的管理又没有及时到位，小水电仍然由水利系统管理[8]。其他可再生能源则由国家经贸委管理。”[9]此外，原国家计委、国家科学技术部等对可再生能源也予以政策扶持。[10]
由上可见，在20世纪90年代期间，可再生能源多头或者多部门管理的格局基本形成，具有管理职责的机构包括：原国家计委交通能源司节能和新能源处、原国家经贸委资源司新能源处、原国家科委工业科技司能源处、农业部环能司能源处、电力工业部农村电气化司新能源发电处、水利部水电及农村电气化司等相关部门。但是，这个阶段可再生能源产业的发展仍然是以服务农村为中心的，在此基础上兼顾生态保护和能源节约。事实上，这一主导思想在立法中也得以体现。例如，1995年的《电力法》在总则第5条规定：“电力建设、生产、供应和使用应当依法保护环境，采取新技术，减少有害物质排放，防止污染和其他公害，国家鼓励和支持利用可再生能源和清洁能源发电。”在“农村电力建设和农业用电”一章中规定：“国家提倡农村开发水能资源，建设中小电站，促进农村电气化。国家鼓励和支持农村利用太阳能、风能、地热能、生物质能和其他能源进行农村电源建设，增加农村电力供应。”1997年通过的《节约能源法》第四条规定：“国家鼓励开发、利用新能源和可再生能源。”第38条规定：“各级人民政府应当按照因地制宜、多能互补、综合利用、讲求效益的方针，加强农村能源建设，开发利用沼气、太阳能、风能、水能、地热等可再生能源和新能源。”
第三阶段（新世纪以来——）：可再生能源产业的全面、规模化发展与统一监管和分散监管相结合的管理体制
进入新世纪以来，我国可再生能源产业得到较快的发展。到2007年底，我国小水电装机容量超过4000万千瓦，水电设计、施工及运行管理技术已非常成熟，具备了大规模开发利用的条件。风电方面，到2007年底，全国并网风力发电装机容量为590多万千瓦[11]；太阳能热水器的生产量和使用量都居世界第一[12]。为了推进、规范可再生能源的开发利用，2000年之后，国家出台了一系列有关可再生能源的立法和政策，包括2005年颁布《中华人民共和国可再生能源法》，对可再生能源的开发利用进行了较全面的规定。《可再生能源法》颁布以来，国家有关可再生能源的政策逐步建立健全，国家发展改革委员会等有关部门除了颁布了若干项促进可再生能源开发利用的规章外，还出台了《可再生能源中长期规划》、《可再生能源十一五规划》。
与可再生能源开发利用的良好势头相对应，可再生能源管理机构在新世纪也发生了变化。在2003年国务院机构改革中，新改组的国家发展和改革委员会成立了能源局。作为国家能源主管部门，原经贸委资源节约综合利用司新能源处的职能划归能源局，能源局下设可再生能源和农村电气化处，主管全国可再生能源。[13] 2008年国务院机构改革，中国的能源管理机构将由新成立的国家能源委员会和国家能源局组成。国家能源委员会被设定为一个高层议事协调机构，负责研究拟定国家能源发展战略，审议能源安全和能源发展中的重大问题。国家能源局被设定为一个行业管理机构。按照国家能源局的“三定”方案，国家能源局由国家发改委原能源局、原国家能源领导小组办公室、原国防科工委主管核电工业的系统司局及国家发改委与能源行业相关的司局联合组成。国家能源局负责拟订和组织实施能源行业规划、产业政策和标准，并承担国家能源委员会办公室的工作。可再生能源以及煤炭、电力、石油、天然气、核电所有能源宏观管理职能，将归口到国家能源局统一管理。
（一）我国可再生能源管理体制及其特点
《可再生能源法》第5条对可再生能源的管理体制与机构作了明确规定：“国务院能源主管部门对全国可再生能源的开发利用实施统一管理。国务院有关部门在各自的职责范围内负责可再生能源开发利用管理工作”,“县级以上地方人民政府能源主管部门对本行政区域内可再生能源的开发利用实施统一管理。县级以上地方人民政府有关部门在各自职责范围内负责可再生能源开发利用管理工作”。《可再生能源法》第5条的规定确立了我国可再生能源统一监管与分部门监管相结合、中央监管与地方监管相结合的监督管理体制。
1、统一监督管理与分部门监督管理相结合
所谓统一监督管理是指由国家能源主管部门对可再生能源实施统一管理。长期以来，我国可再生能源的开发利用实行多头管理、分散管理，政出多门，资金分散，重复建设，严重削弱了国家对可再生能源统一规划、统一部署的能力。可再生能源分散管理设置的多重审批程序为项目的开发设置了过多的障碍，限制了开发和投资商进入市场，影响了可再生能源的开发利用。因而确立统一的可再生能源管理机构对于利用有限人力、物力、财力，统筹规划、统一部署可再生能源的开发利用，具有十分重要的意义。在国家能源局成立前，我国的国家能源主管部门是国家发改委（具体工作由发改委能源局负责），国家能源局成立后，国家能源局就是可再生能源的主管机关。根据《可再生能源法》的规定，国家能源主管部门的主要职责是：制定全国可再生能源开发利用中长期总量目标，编制全国可再生能源开发利用规划，制定、公布可再生能源产业发展指导目录等。《可再生能源法》颁布后，国家发展改革委制定了《可再生能源中长期发展规划》、《可再生能源发展“十一五”规划》、《可再生能源产业发展指导目录》、《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》、《可再生能源发电有关管理规定》、《促进风电产业发展实施意见》等政策，有力地推动了可再生能源的发展。
分部门管理则是指国务院有关部门依据各有关法律对可再生能源的开发利用进行管理。分部门监督管理体制是考虑到可再生能源管理的复杂性而确立的，比如，可再生能源具有种类繁多的特点，可再生能源政策也需要与国家的其他政策协调与配合，可再生能源管理在未来的发展中会有新的变化。实施分部门监督管理的国务院有关部门包括科技、农业、水利、国土资源、建设、环境保护、林业、海洋、气象等，这些部门依据有关法律规定对可再生能源的开发利用进行监督管理。譬如科技部门依据《科技进步法》和《可再生能源法》的规定，负有在全国范围内组织科学技术力量对有关可再生能源开发利用进行重大科技项目立项和进行示范研究及推广的职责；农业部门根据《农业法》和《可再生能源法》对沼气等农村能源负有监督管理责任；水利部（农村水电及电气化发展局）负责审核中央补助投资的农村水电项目，参与大中型水资源开发利用项目的核准和审批，此外，水利部还负责指导地方农村水电项目审查、审批和验收工作，组织拟订并实施农村水电设备市场准入制度和农村水电及供电营业区安全文明生产监督管理办法，承担农村水电设计市场、设备市场、建设市场和电力产品市场监督管理；国土资源部门根据《矿产资源法》和《可再生能源法》对地热资源的开发利用负有监督管理的职责；建设部门根据《建筑法》和《可再生能源法》太阳能、浅层地热等可再生能源在建筑领域的规模化应用负有职责；环境保护部门根据《环境保护法》和《可再生能源法》对水电、风电、地热等可再生能源的开发利用可能对环境资源造成的影响负有监督管理的职责；林业部门根据《森林法》和《可再生能源法》对林业生物质能源开发利用负有监督管理的职责；海洋部门根据《海洋环境保护法》和《可再生能源法》对潮汐发电等海洋能发电以及未来海上风电等负有监督管理的职责；气象部门根据《气象法》和《可再生能源法》对太阳能、风能等气候资源评价负有一定的职责。事实上，除了这些专业或者行业监管部门外，国务院财政部门、税务部门、价格部门、金融部门、标准化部门、质检部门、教育部门等虽然没有对开发利用负直接管理的职责，但对有关可再生能源的财政税收优惠、价格、贷款优惠、技术与产品标准、质量标准、课程教育等都负有相应的职责。
2、中央监督管理与地方监督管理相结合
这是能源监督管理的综合性和地方性的体现。所谓中央的监督管理包括两层意思：一是指国务院和国务院能源主管部门对可再生能源监督管理负有统一的业务领导或指导；二是指中央级的能源监督管理部门主要进行全局性、长期性、间接性的宏观监督管理。所谓地方分级监督管理，包括省级、市级、县级的监督管理，其中省级主要进行宏观环境监督管理，包括确定各行政区域可再生能源开发利用的中长期目标、编制本行政区域可再生能源开发利用规划等。市级既有宏观监督管理又有微观监督管理，县级主要进行执行性的、直接性的微观监督管理。由于开发利用可再生能源是一个关系国家经济与能源安全、全球气候变化以及中国履行《气候变化框架公约》的一个全局性问题，因而需要加强中央政府对可再生能源监督管理的统一领导和宏观监督管理。但是，可再生能源的开发利用又取决于可再生能源的资源条件和气候条件，具有较强的地域性，因而必须考虑不同地区的资源条件和气候条件以及当地的经济发展水平，这又需要县级以上地方人民政府从本地可再生能源资源条件、气候条件经济条件等实际情况出发，实行地方分级监督管理。二者的结合，既能发挥中央统一领导、宏观调控的作用，又有利于调动地方各级人民政府的积极性，实行有效的微观监督管理。
（二）我国可再生能源监督管理体制存在的问题
虽然我国建立和确立了可再生能源监督管理体制，但是，现有体制还不是很完善。事实上，从可再生能源的现有监督管理体制来看，仍然存在一些问题：
1、可再生能源的监管与可再生能源资源的管理相分离。按照《可再生能源法》的规定，可再生能源由能源主管部门进行统一管理，但是由于水、地热、海洋都是十分重要的资源，按照《水法》的规定，水资源是由水利部门管理的；按照《矿产资源法》的规定，地热资源是国土资源部门管理的；按照《海洋环境保护法》，海洋资源是由海洋行政主管部门负责的。而风力资源、太阳资源、生物质资源亦分别由气象部门、农业与林业部门管理的，而且这些资源的详细信息也是由这些专业部门掌握的，也由这些具体部门负责具体的可再生能源的资源勘查、评价和相关信息系统建设。譬如，水能资源的基础调查、信息收集和水能资源定期评价制度就由水行政主管部门负责的。[14]因而有关可再生能源资源的开发利用，必然会首先涉及资源部门，而且没有资源部门的同意和配合，就无法进行可再生能源资源的开发利用。这种资源与能源监管相分离的体制，在操作层面就会形成一个有关可再生能源的项目，必须先得到资源部门的前置性审批，同时又需要得到能源部门的审批，这种“双重审批”甚至是“多重审批”实际上大大增加了可再生能源进入的“门槛”，对可再生能源开发利用构成严重障碍。
2、监管职责分散，不够集中。《可再生能源法》规定由能源主管部门统一监管，但是事实上可再生能源的监管职责是十分分散的，这种分散不仅体现在分部门监管体制上，即使是同一部门中，管理的职权也够集中。例如，国家发改委内部的多个司局如能源局、经济运行局、价格司、工业司、高技术产业司等都分别担负有关可再生能源管理职责，从而使可再生能源的规划、项目审批、能源调配、价格和产业发展的职能相分离。如能源局具体负责研究提出可再生能源发展战略、规划、政策，规划能源勘探开发、生产建设和市场供应的布局，审核可再生能源重大项目以及对外合作等；经济运行局则负责组织协调可再生能源电力等运行保障要素；价格司负责可再生能源电力价格的制定。这种将本来属于一个整体的监管分割为不同部门的以及在不同阶段的监管，极易造成监管部门之间的相互扯皮。同时，在《可再生能源法》所规定的分部门管理中，涉及了众多国务院有关部门的管理职责。监管权能的分散，影响决策的权威与效率。2008年国务院机构改革成立了国家能源局后，有关可再生能源监管体制有一定程度的完善，但是，依然没有从根本上解决问题。
3、重审批轻监管。《可再生能源法》对可再生能源主管部门与管理体制进行了明确规定，而且对建设可再生能源并网发电项目的审批进行了规定，[15]但是，关于电力监管委员会对可再生能源的监管方面，则没有太多涉及，实际上是将电力监管委员会对可再生能源市场的监管游离出去。电监会作为电力市场的监管者，按照《电力监管条例》的规定，它拥有颁发和管理电力业务许可证的权力；对发电企业在各电力市场中所占份额的比例实施监管的权力；对发电厂并网、电网互联以及发电厂与电网协调运行中执行有关规章、规则的情况实施监管的权力；有对电力企业、电力调度交易机构执行电力市场运行规则的情况以及企业公平开放电网的情况实施监管的权力；有对供电企业按照国家规定的电能质量和供电服务质量标准向用户提供供电服务的情况实施监管的权力；也负责对电力安全监督管理的权力；对电价实施监管的权力。可再生能源的开发利用虽然不能等同于可再生能源发电，但是目前可再生能源规模化应用领域实际上主要就是利用可再生能源发电。因而，电力监管部门对可再生能源企业的发电、上网并网、电价等具有监管的职责。但是《可再生能源法》并没有明确规定能源管理机构与电力监管机构在可再生能源开发利用中监管职责的合理配置与划分。而只是简单地规定了“建设可再生能源并网发电项目，应当依照法律和国务院的规定取得行政许可或者报送备案”（第13条第二款），对取得许可、项目建成后，是否需要申请电力业务许可没有进行规定。在第27条和第29条对电力监管部门对电力企业的现场检查和对电网企业未全额收购可再生能源电量的处罚权进行了规定，但是在法律责任部分并没有针对电力监管机构的的规定。
4、重经济性监管、轻社会性监管。目前对可再生能源产业的监管主要集中在经济性监管领域，特别是对可再生能源项目的准入。对涉及公共安全、环境与资源保护等社会性监管重视不够。《可再生能源法》对建设可再生能源并网发电项目的审批、可再生能源发电项目的上网电价管理、电力监管机构对电力企业的检查监督等经济性监管进行了原则性规定，但是对由于可再生能源造成的资源与环境问题却没有涉及。尽管可再生能源是可再生的，并且从总体上看是清洁的，但是，水电开发带来的生态环境问题、风电开发带来的噪声污染、对景观和鸟类生存环境的破坏、对土地的占用；能源植物种植可能引起生物多样性的丧失；生产多晶硅的太阳能企业造成的废料污染、垃圾发电的尾气对环境的污染、地热开采造成的地面干扰、地面沉降、噪声、热污染和化学物质的排放等等，均需要加强监督和管理。然而，这些都尚付阙如。因此，非常有必要在《可再生能源法》中对可再生能源的社会性监管作出专门规定。
5、城市可再生能源监管与农村可再生能源监管相分离。我国可再生能源的发展历程证明，可再生能源与农村能源的建设之间具有十分密切的关系，在一定意义上可以认为可再生能源的发展就是为了服务农村、解决农村地区的用能问题的。但是，近年来，由于气候变化问题对能源的发展提出新的要求，其中发展低污染或者清洁的可再生能源成为应对气候变化问题的一个重要途径，因而发展可再生能源的意义就超越了农村可再生能源的发展，对农业的关注度开始下降。结果，在可再生能源的发展与监管问题上也出现了明显的“二元结构”。这从我国《可再生能源法》在第18条专门对农村地区可再生能源利用进行原则规定显露端倪。第18条规定：“县级以上地方人民政府管理能源工作的部门会同有关部门，根据当地经济社会发展、生态保护和卫生综合治理需要等实际情况，制定农村地区可再生能源发展规划，因地制宜地推广应用沼气等生物质资源转化、户用太阳能、小型风能、小型水能等技术。”第18条没有明确县级以上地方人民政府主管农村能源的部门。但根据各省级立法机关颁布的地方性法规来看，[16]大多数地方立法将农村能源的主管部门划归农业行政主管部门。这种“二元结构”造成了我国农村能源发展特别是中西部地区农村能源应用条件较差的局面，能源基础设施落后，能源供给能力不足，服务体系不健全，清洁高效能源较低，进而使农村能源成了制约农村生产生活条件改善的重要因素。
（一）进一步建立健全可再生能源管理体制的背景
当前，可再生能源遇到新的发展机遇，步入新的发展阶段，因而也在呼唤着更加有效的管理体制。
第一，人类应对气候变化进入关键时期。1992年联合国在巴西召开环境与发展大会，通过了《气候变化框架公约》，该框架公约的缔约是因为各国承认“地球气候的变化及其不利影响是人类共同关心的问题”，“人类活动已大幅增加大气中温室气体的浓度”。但是，由于当时人类对气候变化的认识还具有较大的“科学上的不确定性”，以及各国在承担减排义务上的分歧，因而《气候变化框架公约》并没有提出具体的减排目标和措施。经过五年时间，到1997年《京都议定书》的签订，国际社会对气候变化问题有了更加深入的认识，明确提出限制温室气体排放的要求，并认为限制温室气体排放的最好的措施是“提高能源效率”和“增加使用可再生能源”[17]。由于《京都议定书》具体规定了发达国家的温室气体减排目标与时间表，所以《京都议定书》签订后，承担减排义务的发达国家便通过立法促进可再生能源的开发利用。另一方面，由于《京都议定书》规定发达国家可以通过“清洁发展机制”与发展中国家进行合作实现减排目标，从而使包括中国在内的发展中国家可再生能源的发展进入一个新的历史时期。当前国际社会正在进行2012年后各国承担的减排义务的谈判，无论我国最终是否承担法定减排义务，作为一个温室气体的排放大国，我国都会积极发展新能源和可再生能源，以求减少温室气体的排放。
第二，建设社会主义新农村的需要。2006年3月十届全国人大批准通过的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》明确提出“建设社会主义新农村”的目标，在“加强农村基础设施建设”一节中，明确提出“积极发展农村沼气、秸秆发电、小水电、太阳能、风能等可再生能源”的要求。目前，农村是我国经济和社会发展最薄弱的地区，能源基础设施落后，全国还有约1150万人没有电力供应，许多农村生活能源仍主要依靠秸秆、薪柴等生物质能低效直接燃烧的传统利用方式提供。加快农村可再生能源开发利用，一方面，可以利用当地资源，因地制宜解决偏远地区电力供应和农村居民生活用能问题；另一方面，可以将农村地区的生物质资源转换为商品化能源，使可再生能源成为农村的一个特色产业，有效延长农业产业链，提高农业效益，增加农民收入，改善农村环境，促进农村地区经济和社会的可持续发展。
第三，是促进能源结构改善、经济持续发展的需要。充足、安全、清洁的能源供应是经济发展和社会进步的基本保障。我国人口众多，人均能源消费水平低，能源需求增长压力大，能源供应与经济发展的矛盾十分突出。2002年以来，煤电油运供求关系明显趋紧，全国出现大面积的拉闸限电。煤炭供应紧张，石油价格不断翻新，煤荒、油荒、电荒等已成为当前制约经济发展的重要因素。从根本上解决我国的能源问题，除大力提高能源利用效率、节约利用能源外，加快开发利用可再生能源则是一项重要的战略选择。
第四，防治空气污染、保护环境的需要。联合国环境规划署新近发表的报告认为我国已经超过美国而成为全球第一大温室气体排放国。由于我国的能源主要依赖煤炭，因此空气污染情况日益严重。在世界10大污染最严重城市中，我国占了5个，在世界20个污染最严重的城市中，中国占了16个。我国三分之一的国土遭受酸雨影响，三分之一的农村人口生活在受严重污染的空气中，空气污染造成的损失相当于国内生产总值的3%至8%。尽管未来短期内难以改变我国以煤炭为主的能源结构，但是，促进可再生能源和新能源的开发利用已经成为发展替代能源、有效防治空气污染的必由之路。
在这种大背景下，可再生能源管理体制也应与之相适应，总的战略与对策是鼓励开发利用而不是限制。
（二）进一步健全可再生能源管理体制
随着可再生能源开发利用在国家经济甚至政治生活中的地位提升，可再生能源管理体制的健全应当转变观念：第一，应加强对可再生能源宏观规划；第二，应放松对可再生能源的经济性监管；第三，应加强可再生能源的社会性监管，如在有关公共安全、资源和环境保护方面实行严格监管。
1、加强国家能源局作为可再生能源行业主管部门的综合统一管理能力。按照2008年3月11日国务委员兼国务院秘书长华建敏在第十一届全国人民代表大会第一次会议上所作的《关于国务院机构改革方案的说明》，新成立的国家能源局主要负责拟订并组织实施能源行业规划、产业政策和标准，发展新能源，促进能源节约等。因而，发展新能源将成为国家能源局的重要任务。国家能源局对可再生能源的统一管理不仅应当整合目前分散在各个部门的管理职能，而且还应当对可再生能源资源与可再生能源的管理进行整合，更需要融合分散在同一部门不同司局对可再生能源的管理职责，由国家能源局负责可再生能源资源的勘查、开发利用规划的拟订以及产业政策的制定等行业管理工作，为可再生能源的发展提供基础性条件。
2、放松对可再生能源经济性监管，加强社会性监管。目前我国对包括可再生能源在内的所有能源的监管是分阶段进行的，从资源的确认、投资审批、生产加工、到销售服务，分别由不同的部门对不同环节的不同问题进行监管，监管机关和环节多重设置。这种监管模式对于其他化石类能源是否合适，属于另一个问题，但是，总的来说，化石能源是不可再生的能源，而且化石能源的消费有比较大的对环境的负面效应，因而加强或者设置较多的监管环节可能是必要的。但这种模式对可再生能源显然是很不合适的。因为，可再生能源与化石能源不同，它既是可再生的，又是清洁安全的，所以各国的态度是鼓励而不是限制开发，是放松管制而不是加强管制，特别是应当放松对投资设立审批环节的监管，尽可能降低开发利用的门槛；应当加强的是市场（即产品与服务质量）、与公共安全特别是生态环境的监管（环境影响评价的监管），尽量去发挥市场监管部门、环境保护部门在可再生能源市场和公共安全监管中的作用，特别是应对这些方面在《可再生能源法》中去作出规定，即对市场监管和公共安全监管作出明确规定。
3、按照“政监分离”的模式，恰当处理可再生能源主管部门与监管部门之间的关系。目前我国虽然已经设立了电力监管委员会，但实际上，包括可再生能源在内的整个能源领域，都存在监管机构的监管不到位或者忽视监管的问题，其原因在于我国尚未完全摆脱能源领域存在的决策权、审批权和监督权“三位一体”的惯有模式，“政监”没有分离或者没有完全分离，这其实是不符合国家关于行政体制改革的方向的，也容易造成部门利益、集团利益在一个行业的横行，造成市场的低效与无能，甚至损害消费者和全社会的利益。可再生能源行业作为能源领域的新兴产业，按照“政监分离”的模式，恰当处理主管部门与监管部门的关系，特别是赋予电力监管机构明确的职责和权限，并对监管机构的法律责任进行明确规定，对于可再生能源行业的健康发展具有的意义是不言而喻的。
4、建立“城乡一体”的可再生能源管理体制。2008年的国务院机构改革虽然明确了由国家能源局负责可再生能源的发展，并且对国家发改委内部涉及可再生能源的机构进行了整合，但是，对农村可再生能源以及农业行政主管部门、水利行政主管部门负责的农村小水电职能如何整合没有明确。笔者认为，为了加强可再生能源在农村推广运用，必须建立“城乡一体”的可再生能源管理体制，以加强农村可再生能源的技术和产品标准体系，功能规范或检测认证，加强农村可再生能源和产业服务体系建设，促进农村居民用能基础条件的改善，保障农村能源的安全。
可再生能源管理体制是一个重要却被被忽略了的问题。当前，可再生能源开发利用已经进入一个前所未有的好时期，所以，需要加强对可再生能源管理体制的研究以建立健全可再生能源监督管理体制。体制是法律得以执行的载体，它在日常管理活动中发挥着直接的作用，如果我们能够根据可再生能源的特点，根据现实中开发利用可再生能源的迫切要求，建立、健全起综合配套、有机统一的可再生能源管理体制，对于可再生能源的大规模发展和健康发展具有十分重要的意义。
参考文献：
[1]中国能源研究会.中国能源政策研究报告[R]. 1982, 221.
[2]李其道：“《可再生能源促进法》与农村水电”：水信息网http://www.hwcc.com.cn/newsdisplay/newsdisplay.asp?Id=191722。
[3] 刘海荣,肖凌志.云南中小水电发展呼唤管理“主官”[N].云南电力报, 2007-10-16.
[4] 李俊峰,王仲颖主编.中华人民共和国可再生能源法解读[M]. 北京:化学工业出版社2005,44.
