内容提要：目前我国是最大的碳排放国，电力行业尤其发电企业是温室气体排放大户，现行政策与法制保障体系已经发挥作用，但同时也存在许多问题，如政策方面还缺少低碳发展的长期战略，污染物控制补贴电价政策落实不到位、环保产业政策不够完善、部分地方执行差别电价等政策不到位；在法制方面，需要积极推进《能源法》制定和《电力法》修订，抓紧完善《可再生能源法》配套法规，加快构建智能电网、低碳能源电价及低碳电力科技创新等法律制度。

  近年来，全球气候变暖引起了许多国家的高度关注，英、美、日、韩等国分别提出了“低碳经济”、“低碳路径”、“低碳社会”和“低碳增长”等发展战略加以应对。我国目前是最大的碳排放国，其中，电力行业尤其是发电企业是温室气体排放大户，因此，深入研究相关的政策与法制保障对于促进电力行业低碳转型具有重要意义。

一、电力行业低碳发展概况

（一）电力工业发展概况

  根据《中国电力监管报告2011》统计，截至2011年底，在电力建设方面，全国发电装机总容量达10.6亿千瓦，年发电量达4.72万亿千瓦时；220千伏及以上输电线路回路长度达48万公里；变电容量达22亿千伏安，我国发电量和电网规模已居世界第一位；在电源结构方面，30万千瓦以上，火电机组占火电装机容量比重超过70%。百万千瓦级超超临界机组建成投产38台，新能源和可再生能源快速发展，水电装机2.3亿千瓦，年发电量6900亿千瓦时，风电并网运行规模超过4500万千瓦，均居世界第一。核电已投运装机1191万千瓦，在建规模占世界40%以上；在技术装备方面，火电机组从中高压参数发展到超超临界参数，单机容量由十万千瓦等级发展到百万千瓦等级，并且在大型空冷机组、循环流化床机组应用等方面取得国际领先地位；在电力节能降耗方面，火电供电标准煤耗为330克/千瓦时，比2005年下降11%，达到世界先进水平。烟气脱硫机组占燃煤总装机容量的89%，单位火电发电量二氧化硫排放比2005年减少了60%以上，煤泥、煤矸石综合利用发电装机达2600万千瓦，比2005年增长约3倍。

（二）电力企业数量与规模

  在电力行业中，电力企业尤其是发电、输电、供电企业在实现低碳发展战略上具有重要地位。

1.发电企业

  根据《中国电力监管报告2011》统计，截至2011年底，全国累计颁发发电企业许可证20299家（装机容量6000千瓦以上累计实际颁发5093家）；1000千瓦以下小水电豁免8365家。全国全口径装机容量为10.6亿千瓦，其中中央直属5大发电集团（中国华能集团公司、中国大唐集团公司、中国华电集团公司、中国国电集团公司、中国电力投资集团公司）年末总装机容量51472万千瓦，约占全国全口径装机容量的48.75%；其他7家中央发电企业（神华集团有限责任公司、中国长江三峡集团公司、华润电力控股有限责任公司、国家开发投资公司、中国核电集团公司、中国广东核电集团有限责任公司、新力能源开发有限公司）年末总装机容量13301万千瓦，约占全国全口径装机容量的12.60%；15家规模较大的地方国有发电企业年末总装机容量10615万千瓦，约占全国全口径装机容量的10.05%。上述27家大型发电集团装机容量约占全国总装机容量的71.41%。

2. 输电企业

  输电环节具有自然垄断性质。目前，全国从事省级及以上输电业务的企业共计39家，其中省级输电企业32家。按照规模划分：国家电网公司为跨区域超大型输电企业，业务范围涉及26个省（自治区、直辖市），中国南方电网有限责任公司为跨省的区域性输电企业，业务范围覆盖5个省（自治区）；内蒙古电力集团有限责任公司等多家省级输电企业，在一省（自治区）内独立经营。截至2011年底，38家输电企业获得了电力监管机构颁发的输电类电力业务许可证，内蒙古东部电力有限公司正在补证办理中。

3. 供电企业

  供电企业是指在一个特定的区域内从事配电和售电业务的企业。这类企业数量众多，类型和层次也较为复杂。目前，全国地（市）、县两级供电企业共计3171家，其中地（市）级供电企业431家、县级供电企业2740家。企业经营形态多样，按所有制划分涵括中央国有、地方国有、私营、股份制等多种类型；按经营管理形式可划分为直管、代管、独立经营等类型，同时还存在“自发自供”以及“转供电”等特殊业务类型。截至2011年底，全国累计颁发供电企业许可证2977家（约占全国企业总数98%），除部分偏远地区及少数供电营业区存有争议的企业外，基本实现了持证经营。

（三）电力行业低碳发展近况

2010年及“十一五”电力行业节能减排相关指标完成情况

注：956万吨为环境保护部核定值，行业统计值为926万吨。环境保护部确认电力行业2010 年二氧化硫排放量比2005年降低29%。

资料来源：《中国电力监管报告2011》

二、政策与法制保障体系

  我国高度重视低碳发展工作，并将节能减排作为调整经济结构、转变发展方式、应对气候变化、推动科学发展的重要抓手，将低碳绿色发展提升到了国家发展的全局和战略高度，并从国家战略规划、法律法规及政策措施等不同层面提供保障。

（一）政策与法制保障的总体要求

  国务院于2007年公布的《中国应对气候变化国家方案》，构建了我国电力行业应对低碳经济的整体战略布局，要求电力行业围绕“减缓温室气体排放的重点领域”中的“能源生产与转换”，通过政策、规划和立法，推进体制改革和机制创新，加快发展清洁能源，加大科技研发、示范和应用。在政策和法制方面的总体要求是：“加快制定、修订和出台相关政策、规划及法律法规”，具体包括：

1. 加快制定和修改有利于减缓温室气体排放的相关法规。其中要对《中华人民共和国电力法》等法律法规进行相应修订，进一步强化清洁、低碳能源开发和利用的鼓励政策。

2. 加强能源战略规划研究与制定。研究提出国家中长期能源战略，并尽快制定和完善中国能源的总体规划以及煤炭、电力、油气、核电、可再生能源、石油储备等专项规划，提高中国能源的可持续供应能力。

3. 全面落实《中华人民共和国可再生能源法》。制定相关配套法规和政策，制定国家和地方可再生能源发展专项规划，明确发展目标，将可再生能源发展作为建设资源节约型和环境友好型社会的考核指标，并通过法律等途径引导和激励国内外各类经济主体参与开发利用可再生能源，促进能源的清洁发展。其中可再生能源发电和上网是其重要规范内容。

（二）法律、法规及规章保障

1. 重要法律

  我国为了实现低碳转型，先后制定或修订了《可再生能源法》、《节约能源法》、《循环经济促进法》等法律，1997年制定、2007年修改的《节约能源法》中“工业节能”和“重点用能单位节能”部分对电力行业节能进行了规定。2005年制定、2009年修改的《可再生能源法》对可再生能源发电进行了规定。

2. 重要法规及规章

  在新能源和可再生能源方面，国家发展改革委先后印发了《风电场工程建设用地和环境保护管理暂行办法》、《可再生能源发电有关管理规定》、《中国可再生能源规模化发展项目（CRESP）管理办法》、《可再生能源发电工程定额和造价工作管理办法》等；国家能源局印发了《中丹可再生能源发展项目（RED）实施管理办法》、《风电标准建设工作规则》、《能源行业风电标准化技术委员会章程》和《风电标准体系框架》等。国家能源局与国家海洋局联合印发了《海上风电开发建设管理暂行办法》等。

  在电力监管方面，由国家电监会负责全国电力监管工作，其中包括对电力行业应对气候变化措施和政策的落实情况进行监管。国家电监会颁布的涉及电力行业低碳发展的监管规章包括：《电网企业全额收购可再生能源电量监管办法》、《电力市场监管办法》、《电力并网互联争议处理规定》、《电网运行规则》（试行）》、《电力争议纠纷调解规定》（国家电力监管委员会令第30号）等。

  在低碳能源财政激励方面，财政部制定了《发电设备产业化专项资金管理暂行办法》、《秸秆能源化利用补助资金管理暂行办法》、《太阳能光电建筑应用财政补助资金管理暂行办法》、《金太阳示范工程财政补助资金管理暂行办法》、《海洋可再生能源专项资金管理暂行办法》、《合同能源管理项目财政奖励资金管理暂行办法》等。

  在能源节约和科技装备方面，国家能源局印发了《能源领域行业标准化管理办法（试行）》及实施细则、《国家级能源科技进步奖励管理办法（试行）》、《国家能源研发（实验）中心管理办法》等。

（三）战略与规划保障

1. 低碳发展战略

  国务院于2007年公布的《中国应对气候变化国家方案》，构建了我国电力行业应对低碳经济的整体战略布局，其中针对能源生产和转换领域的减缓气候变化措施，提出要加快制定和修改有利于减缓温室气体排放的相关法规，对《中华人民共和国煤炭法》、《中华人民共和国电力法》等法律法规进行相应修订，进一步强化清洁、低碳能源开发和利用的鼓励政策。要加强能源战略规划研究与制定。要尽快制定和完善中国能源的总体规划以及煤炭、电力、油气、核电、可再生能源、石油储备等专项规划。要强化能源供应行业的相关政策措施，其中要求在保护生态基础上有序开发水电、积极推进核电建设、加快火力发电的技术进步、推进生物质能源的发展、积极扶持风能、太阳能、地热能、海洋能等的开发和利用。要加大先进适用技术开发和推广力度，其中煤的清洁高效开发和利用技术、核电技术、可再生能源技术、输配电和电网安全技术要重点开发。在提高能源效率与节约能源措施中，要求抓紧制定和修订《节约用电管理办法》、《节约石油管理办法》、《建筑节能管理条例》等配套法规。加强制度创新和机制建设措施中要求推行综合资源规划和电力需求侧管理。进一步落实《节能中长期专项规划》提出的十大重点节能工程，其中包括区域热电联产、余热余压利用、电机系统节能等电力行业工程。

  2009年8月24日在第十一届全国人民代表大会常务委员会第十次会议上国家发展和改革委员会副主任解振华做了《国务院关于应对气候变化工作情况的报告》。报告指出，为应对气候变化，认真贯彻实施环境保护法、节约能源法、可再生能源法、清洁生产促进法、循环经济促进法、煤炭法、电力法等法律，制定实施建筑节能管理条例、自然保护区条例和节约用电管理办法、节约石油管理办法等专项或配套法规，有效推动了应对气候变化相关工作。报告指出下一步的工作，要继续以节能减排和调整能源结构作为减缓气候变化的重要抓手，进一步采取提高能源效率、发展新能源、可再生能源和清洁煤、退耕还林还草、植树造林等政策措施；要加强节能、提高能效、清洁煤、可再生能源、先进核能等低碳和零碳技术的研发和产业化力度等。

  2009年8月27日，第十一届全国人大常委会通过了《全国人民代表大会常务委员会关于积极应对气候变化的决议》，其中指出要积极科学地发展水电、风电、太阳能、生物质能等可再生能源，推进核电建设。

2. 低碳发展规划

  国务院制定了《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，提出了“十一五”单位GDP能耗降低20%左右、主要污染物排放总量减少10%的约束性指标，制定了《国家环境保护“十一五”规划》；2007年4月28日，国家发展和改革委制定发布了《高技术产业发展“十一五”规划》，将新能源产业作为重点发展产业；2007年8月31日，国家发展和改革委制定发布了《可再生能源中长期规划》，将水电、生物质能、风电、太阳能、其它可再生能源以及农村可再生能源利用确定为重点领域。2008年1月17日，国家发展和改革委发布了《“十一五”重大技术装备研制和重大产业技术开发专项规划》，大容量高水头水电机组、百万千瓦核电关键设备被列入重大技术装备研制专项，节能及新能源关键技术、环境保护关键技术、资源高效开发及综合利用关键技术被列为重大产业技术开发专项。2008年3月3日，国家发展和改革委发布了《可再生能源发展“十一五”规划》，以贯彻落实《可再生能源法》，加快可再生能源的发展，促进资源节约和环境保护，积极应对全球气候变化等。

  进入“十二五”时期，国务院又先后制定了《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，印发了《“十二五”国家战略性新兴产业发展规划》、《节能减排“十二五”规划》，提出到2015年，全国万元国内生产总值能耗下降到0.869吨标准煤（按2005年价格计算），比2010年的1.034吨标准煤下降16%（比2005年的1.276吨标准煤下降32%）。“十二五”期间，实现节约能源6.7亿吨标准煤。2015年，全国化学需氧量和二氧化硫排放总量分别控制在2347.6万吨、2086.4万吨，比2010年的2551.7万吨、2267.8万吨各减少8%，分别新增削减能力601万吨、654万吨；全国氨氮和氮氧化物排放总量分别控制在238万吨、2046.2万吨，比2010年的264.4万吨、2273.6万吨各减少10%，分别新增削减能力69万吨、794万吨。国家能源局印发了《国家能源科技“十二五”规划》，科技部印发了《风力发电科技发展“十二五”专项规划》、《太阳能发电科技发展“十二五”专项规划》，《可再生能源发展“十二五”规划》也即将印发，这些战略与规划对推动电力行业实施低碳发展战略起到至关重要的作用。

（四）政策及措施保障

1.国务院出台的政策

  国务院先后印发了促进低碳发展的政策性文件，如《关于加强节能工作的决定》、《批转发展改革委、能源办关于加快关停小火电机组若干意见的通知》、《节能减排综合性工作方案》、《节能减排统计监测及考核实施方案和办法》、《关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知》、《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量指导意见的通知》、《关于加快推行合同能源管理促进节能服务产业发展意见的通知》等文件，采取了强化目标责任、调整产业结构、推动技术进步、强化政策激励、加强监督管理等一系列强有力的政策措施。

2. 电力主管部门出台的政策

  国家发展改革委先后印发了《可再生能源产业发展指导目录》、《全国生物质能开发利用工作会议纪要》、《关于进一步加强西南地区水电建设前期工作有关问题的通知》、《关于开展大型并网光伏示范电站建设有关要求的通知》、《关于落实风电发展政策有关要求的通知》、《关于取消风电工程项目采购设备国产化率要求的通知》、《关于加快江苏沿海潮间带风电示范项目建设有关要求的通知》、《关于印发非粮生物液体燃料工作会议纪要的通知》、《关于规范煤制天然气产业发展有关事项的通知》等；国家发展改革委与财政部联合印发了《促进风电产业发展实施意见的通知》；国家能源局印发了《全国沼气发电工作会议纪要》、《关于规范风电建设和市场秩序的通知》、《关于开展光伏电站项目统计和工作要求的通知》、《关于加强华北电网和蒙西电网联合调度的通知》、《加强风电开发与电网接入和运行管理协调工作的通知》、《压水堆核电厂标准体系项目表》、《核电标准建设工作规则》等。

（五）法制保障存在的主要问题

  尽管我国目前已经形成了层次较为分明、内容较为全面的电力法律法规政策体系，但与我国应对气候变化和发展低碳电力的要求还存在一定的差距。

  首先，现行电力法规没有为电力低碳发展提供系统保障。尽管1996年我国制定了《电力法》，但该法关于应对气候变化和发展低碳经济的措施较少，仅在第5条规定：电力建设、生产、供应和使用应当依法保护环境，采取新技术，减少有害物质排放，防治污染和其他公害。国家鼓励和支持利用可再生能源和清洁能源发电。我国现行《电力法》已远不能适应发展低碳经济背景下的电力工业发展的需要，对于低碳电力规划、低碳电力发展战略、电源结构调整、电网建设、低碳电力科技发展、电力节约等内容都没有进行相应的规范。1996年国务院制定的《电力供应与使用条例》，其中只对节约用电进行了规定。1998年国务院制定的《电力设施保护条例》，主要是为保障电力生产和建设的顺利进行，维护公共安全，对气候变化和低碳经济没有涉及。2005年，国务院颁布了《电力监管条例》，该条例对监管机构、监管职责、监管措施和法律责任进行了规定，但其中并没有涉及气候变化和低碳经济的内容。

  其次，有关电力低碳发展的法律规范层级不高。虽然全国人大修订了《节约能源法》，制定了《可再生能源法》，国务院制定了《电力监管条例》等法律法规。但上述法律法规对电力行业低碳发展要么规定的较为原则，不具有可操作性；要么只是从某一个方面对电力低碳发展进行规范，不够全面。在实践中，调整低碳电力发展的是国家发展和改革委、国家能源局、国家电监会和其他相关部委发布的行政规章或政策。行政规章的效力较低，政策的调整不具有长期稳定性，都难以对低碳电力的发展提供充分的保障。

再次，调整电力低碳发展的法律规范存在空白。虽然我国目前已经出台部分促进低碳电力发展的相关法律、法规、规章和政策，但综观上述规范性文件，还有部分内容没有进行规范。从宏观层面看，目前我国还没有制定低碳电力工业发展的专项规划，对于电力法与其他能源法之间的衔接关注不够；从微观层面来看，对部分低碳电力发展措施没有制定相应的法律制度规范，如关于分布式能源的发展、节能减排的市场机制、低碳电力投融资体制等内容还没有专门的法律法规或规章进行规范。

  最后，规范电力低碳发展的规范性文件不够系统完备。以淘汰落后产能为例，国务院、国家发展和改革委从2006年就开始发布淘汰落后产能的通知，直至2010年，国务院仍在发布淘汰落后产能的通知。之所以连续几年发布关于淘汰落后产能的通知，原因就在于没有将淘汰落后产能形成长效的法律机制，也就是没有形成有效的市场退出机制。

（六）政策保障存在的主要问题

1. 污染物控制补贴电价政策落实不到位

  2004年以来，国家制定了每千瓦时上网电价提高1.5分的脱硫电价政策，对于提高发电企业安装脱硫设施的积极性、减少二氧化硫排放起到了明显的作用。但在脱硫电价执行过程中仍然存在一些问题。一是部分已安装脱硫设施电厂的脱硫电价补偿不能及时到位；二是对脱硫设施投运率未达标的电厂未严格按要求扣减脱硫电价；三是目前的脱硫电价政策难以解决高硫煤机组脱硫、老电厂脱硫技改、30万千瓦以下小机组以及供热机组脱硫的成本；四是国家尚未制定鼓励电厂脱硝的相关政策，给企业带来较大的经营压力，严重影响企业脱硝的主动性和积极性。据环境保护部统计，已建成的烟气脱硝机组中，约三分之一能够正常运行，三分之一运行不正常，三分之一没有运行。

2. 环保产业政策引导有待进一步完善

  产业政策是政府部门为了实现一定的经济和社会目标而对产业的形成和发展进行干预的各种政策的总和。从目前脱硫产业化、脱硝产业化、除尘产业化看，脱硝技术尚未完全掌握、脱硝催化剂尚未真正的国产化、脱硫脱硝的相关技术规范尚未完善、相关经济政策尚未落实、市场准入不严格等，以上都有赖于环保产业政策的进一步完善。

3. 部分地方执行差别电价等政策不到位

  部分地方未严格执行差别电价政策，有的擅自出台优惠电价，有的未按规定实施惩罚性电价。有的地方对自备电厂未按规定征收政府性基金及附加。

三、完善相关政策及法律制度的建议

  我国电力工业在向低碳经济转型过程中，需要国家制定、修订相关政策和法律提供强力保障。

（一）加快制定促进低碳发展的《国家能源战略》

  根据国家应对气候变化的总体布局，加强能源战略研究与制定，尽快制定面向2030－2050年的《国家能源发展战略》，对中国能源总体规划以及煤炭、电力、油气、核电、可再生能源、石油储备等专项规划提供长远指导和战略筹划。

（二）加快出台促进低碳发展的政策措施

  根据国家应对气候变化的工作重点，进一步强化清洁、低碳能源开发和利用的鼓励政策，进一步强化能源供应行业的相关政策措施，进一步强化节能减排和调整能源结构的政策。如要求电力企业在保护生态基础上有序开发水电、积极推进核电建设、加快火力发电的技术进步、推进生物质能源的发展、积极扶持风能、太阳能、地热能、海洋能等的开发和利用；要求电力企业重点开发煤的清洁高效开发和利用技术、核电技术、可再生能源技术、输配电和电网安全技术，加大先进适用技术开发和推广力度；要求电力企业加强制度创新和机制建设；要求电力企业推行综合资源规划和电力需求侧管理；要求电力企业不断提高能源效率、发展新能源和可再生能源等。

（三）加快推进《能源法》制定和《电力法》修订工作

  《能源法》是能源领域的基本法，不仅应规范能源行业发展的共同问题，还要对不同能源行业之间进行协调。要将应对气候变化及节能减排的理念、指标、制度以及行业监管职责等在能源法中加以明确并得到落实。从《能源法》与《电力法》的关系来看，是能源行业的一般法与特别法的关系，《能源法》中所确立的能源基本法律制度对《电力法》的修订具有规范价值和指导意义。2007年公布的《中国应对气候变化国家方案》明确要求对《电力法》等法律法规进行相应修订，进一步强化清洁、低碳能源开发和利用的鼓励政策。但《电力法》迄今仍未进行相应修改。因此，我们建议要尽快完成《电力法》修订工作，并力求提炼相对成熟的清洁、低碳能源开发和利用政策的同时，也要同步反映电力体制改革的成果，更要将电力行业低碳发展的理念、指标和制度予以贯彻，对于低碳电力在项目建设、市场准入、结构调整、电价管理、科技创新、环境保护、国际合作等方面予以鼓励和支持。

（四）加快构建智能电网法律制度

  目前，我国正在规划和建设的“坚强智能电网”，是指以特高压电网为骨干网架、各级电网协调发展的坚强网架为基础，以通信信息平台为支撑，具有信息化、自动化、互动化特征，包含电力系统的发电、输电、变电、配电、用电和调度各个环节，覆盖所有电压等级，实现‘电力流、信息流、业务流’的高度一体化融合的现代电网。目前，仅《可再生能源法》对智能电网作了原则性规定，即第14条第3款“电网企业应当加强电网建设，扩大可再生能源电力配置范围，发展和应用智能电网、储能等技术，完善电网运行管理，提高吸纳可再生能源电力的能力，为可再生能源发电提供上网服务。”我们建议：一是《能源法》应对智能电网的地位、作用有所体现。由于智能电网是新能源结构的支撑和承载者，是低碳生产、生活方式的基础提供者，是节能减排的重要参与者，并且，智能电网在我国的能源综合运输体系中有着重要地位，是新型能源发展与新型电能利用之间的纽带，在促进清洁能源发展、保障能源安全、推动能源可持续发展方面起着重要作用。作为能源基本法，《能源法》应体现智能电网的地位及作用。二是《电力法》修订要适应智能电网发展的形势和要求。电力法律法规是智能电网发展的重要法律保障，但从现在来看，电力法律法规已远远不能适应能源变革及智能电网发展的需要，急需进行修订。建议在《电力法》修订中，应重点考虑智能电网与能源变革、智能电网与城市发展、智能电网与现代生活等有机衔接，并将智能电网发展已成熟的相关经验和做法在《电力法》修订中体现出来。

（五）抓紧完善《可再生能源法》配套法规

  2010年我国修改了《可再生能源法》，建立了可再生能源发电全额保障性收购制度，并确定电网企业的收购最低限额指标；还规定了可再生能源发展基金制度，基金来源包括国家财政年度安排专项资金和征收可再生能源电价附加等。上述两项制度的确立解决了可再生能源发电企业的后顾之忧，也为可再生能源的发展提供了资金支持。但《可再生能源法》仅仅是一种原则性的规定，具体的实施操作细则还需要国家出台配套措施予以落实。同时，对于可再生能源上网电价的确定机制还需要进一步完善，对于政府定价和招标电价关系的处理，以及政府定价和招标定价制度的合理性、科学性还受到一定的质疑，应完善可再生能源上网电价和定价办法。此外，对可再生能源资源调查、可再生能源电力并网等也需要制定相关的实施办法予以落实。

（六）加快构建低碳能源电价法律制度

  加快电价改革，是电力深化改革的重要内容。电价改革是整个电力市场建立和竞争机制形成的基础，也是提高企业效率与效益的重要支撑。电价的改革分为两个方面，一个是常规电源的电价改革，一个是新能源电价的改革。对于常规电源而言，主要是火电和水电，由于其技术已经成熟，设备、技术已经市场化，其电价的形成应推行市场化形成机制。目前影响发电企业效益的一个重要因素是煤电价格不联动，煤炭价格的形成已经市场化，但电力价格还是政府指导价，由于电力价格的调整受到政府的规制，不能随煤炭价格的调整而及时调整，在煤炭价格日益高企的今天，电力企业发电越多，亏损越多，难以调动发电企业的积极性。尽管有专家学者提出煤电联动，实现电力价格的合理调整，但问题的实质在于电力价格市场化机制的形成，因此只有加快电力价格改革，尽快形成科学合理的发电、输电、销售电价的形成机制，才能改变当前“市场煤，计划电”的不配套、不协调的混乱局面。对于新能源发电而言，由于其目前阶段投入高、风险大，与常规电源相比，不具有足够的市场竞争力，其电价的形成需要政府结合新能源自身的特点，进一步理顺新能源电价形成机制。如对于光伏发电而言，通过招标确定电价对光伏发电产业的发展作用有限，应出台固定电价刺激推动太阳能发电的推广和应用。此外，电价政策也是促使发电企业节能减排的重要手段。如我国已经采用的脱硫电价政策，对于发电企业装置脱硫设备并保持运行从而实现二氧化硫的减排具有重要意义。对于电力行业脱硝而言，也要制定相应的脱销电价政策，以推动电力企业脱销技术的发展和应用，实现减排目的。

（七）加快构建低碳电力科技创新法律制度

  低碳电力技术的发展是电力工业实现低碳化的关键，为此，我国应制定相关的政策和法律法规，加强节能、提高能效、清洁煤、可再生能源、先进核能等低碳和零碳技术的研发和产业化力度。首先，应通过制定相关的政策和法律法规建立以企业为主体、产学研结合的技术创新体系，增强企业自主创新能力；其次，应制定低碳电力技术发展政策，确定低碳电力技术发展重点，集中力量、重点突破，在某些低碳电力技术领域占据制高点和掌握话语权；再次，应制定和完善各项财税金融政策和法律法规，支持低碳电力技术的研发和推广。低碳电力技术特别是重点和核心电力技术的研发需要大量的资金投入，仅靠电力企业难以实现研发的可持续性，国家应通过财政资金支持、税收优惠和贷款优惠等措施，推动电力企业投入低碳电力技术的研发和推广使用。

  总之，低碳经济是一种以低能耗、低排放、低污染为基础的经济发展模式，以应对气候变化、保障能源供给、促进社会可持续发展为目的。要实现大陆电力行业低碳绿色发展，需要国家通过电力行业低碳发展的政策与法制提供全面保障；但更为重要的是，电力企业作为低碳转型的主体，在享有国家法律与政策保障的同时，更要严格遵守环境保护法、节约能源法、可再生能源法、清洁生产促进法、循环经济促进法、煤炭法、电力法等法律以及相关的战略规划和政策措施。