内容提要：随着能源需求量的不断增加和环境保护要求的日渐增高，可再生能源成为未来能源发展的重要趋势之一，可再生能源的法律建设也成为热议的问题。本文围绕可再生能源法律形式、法律内容和法律运行中存在的若干问题，提出我国可再生能源法律建设的框架：法律形式的层进化构建，可再生能源法律内容生态化改革以及可再生能源法律运行的市场化保障等的相关建议，希冀逐步完善中国特色的可再生能源法律建设。

关 键 词：可再生能源法；法律形式；法律内容；法律运行

随着世界经济一体化进程的发展、全球能源生态环境问题的加剧以及能源不公现象的日益显现，传统单一的能源安全观已经逐步被综合性的能源安全观所代替，可再生能源开发利用的重要性也不言而喻。可再生能源法律建设中，从法律形式、法律内容和法律运行中与传统能源利用方式有很大的不同，需要重新加以改进。

一、可再生能源法律建设的再认识

我国可再生能源的立法和实施处于起步阶段，《中华人民共和国可再生能源法》的通过及修订对促进可再生能源的开发利用、增加能源供给、改善能源结构、保障能源安全、保护环境、实现我国经济社会的可持续发展，具有重要的意义。但是由于我国可再生能源的开发利用还存在许多障碍和诸多自身的问题，并且开发利用可再生能源过程中的法律体系还不完善，需要进一步构建有中国特色的可再生能源法律体系。要对可再生能源立法进行科学的研究，首先必须明确可再生能源的法律定义和法律特征，对国内外可再生能源的现有立法成果和经验进行总结和梳理。

国外在能源立法中都对可再生能源下了定义，规定了可再生能源的范围，表述的大致内容相同，但形式、方法不一。德国《可再生能源法》(EEG)第2条规定：可再生能源的是水能、风能、太阳能、地热能、垃圾和阴沟中沼气以及矿山和生物瓦斯气以外的能源。日本2003年实施的《电力设施利用可再生能源特别措施法》中将可再生能源定义为“指风能、太阳能、地热能、水能、生物质能以及以石油为热能源以外的能源且符合政令所规定者”。^[1]我国可再生能源法律定义吸取了其它国家可再生能能源定义的优点，结合我国的实际情况，给予了可再生能源一个科学的定义，“本法所称可再生能源是指下列从自然界直接获取的、可再生的非化石能源：(一)风能；(二)太阳能；(三)水能(利用水力发电的，电站总装机容量超过5万千瓦的除外)；(四)生物质能(通过传统燃烧方式利用秸秆、薪柴、人畜粪便等除外)；(五)地热能和地温热源的热能；(六)海洋能；(七)法律、法规规定的其他可再生能源”。这个定义围绕能源的“可再生”这个词，准确地将其与生物学、可再生资源中的“可再生”一词相区别，突出了它在能源中的独特含义，通过一般条款揭示了可再生能源的内涵、阐明特质，列举外延使法律适用范围更为清晰、重点更为突出，这种定义方法比较科学，得出的定义更加准确、完整。^[2]

随着能源法律建设的逐步加强，我国的可再生能源法律建设不能只靠一部《可再生能源法》而完成，因此在本文建议从法律形式、法律内容和法律运行等方面全方位进行可再生能源法律建设的框架设计。

二、可再生能源法律形式层进化建构的分析

可再生能源法作为能源法律体系的一部分，需要由能源法律体系中的基本法为指导，进行法律法规的制定及法律体系完善。但是目前，我国的《能源法》缺位，除此之外，可再生能源法律法规与环境协调的相关法律结合还不完整，因此需要进行层进化的建构，才能使可再生能源法律体系更加合理、完整。

1.能源基本法缺位对可再生能源法的影响

2005年2月28日通过了《中华人民共和国可再生能源法》，并定于2006年l月l日起施行。在《中华人民共和国可再生能源法》中明确规范了政府和社会在可再生能源开发利用方面的责任与义务，确立了一系列制度和措施，包括中长期总量目标与发展规划、鼓励可再生能源产业发展和技术开发、支持可再生能源并网、优惠上网电价和全社会分摊费用、设立可再生能源财政专项资金等。这是我国第一部针对可再生能源开发利用制定的专门性法律，将对引导和激励国内外各类经济主体参与开发利用可再生能源，改善中国的能源结构、保障国家能源安全，促进中国可再生能源发展起到重要作用。在此之前《节约能源法》、《电力法》、《中华人民共和国大气污染防治法》、《水法》等多部法律中都有关于促进可再生能源发展的相关法条。但是作为能源领域的领军法律-----《能源基本法》还是处于缺位的状态。^[1]在这种状态下，在一定程度上影响了可再生能源法律体系的完善，主要体现在以下方面：

（1）能源法基本法缺失使得可再生能源法缺乏上位法的支撑

一个完整的法律体系，需要一个基本法引导，而我国目前缺少一部起领导作用的能源基本法，单行法的修改和制定因为没有能源基本法的指导进展缓慢，甚至停顿。能源单行法与其他能源法律规范之间因为没有基本法这个上位法的协调，出现法律冲突时，没有统筹、合理解决矛盾的指导原则。一个完整的法律体系，需要法律体系内容全面，调整对象有具体的法律条文规范，而我国因为没有《能源法》的基本法，现行能源法律规范都是下位法的单行法，采用的多是规章形式，立法位阶低，从而导致法律效力不高。此外，我国关于重要的能源品种立法不完备，关于石油、天然气和原子能都没有专门的单行法，新生事物或组织机构没有具体的法律依据进行保障。法律规范应适应社会生活的需要，而我国现有的能源专门法中除《可再生能源法》外，内容多年未曾修订，已不适应当前形势发展的需要，一些条文甚至成了发展中的阻碍，迫切需要重新修订。

 （2）能源基本法缺失使得可再生能源法的内容规定过于宏观化

一般条件下，能源基本法处于基本法的地位，其规定宏观具有指导性，其下位法在基本法的宏观规定下，有针对性地对相关内容进行具体规定，以便于能够在不同的法律位阶层面颁布法律，产生不同法律效力等级的规定。但是，由于能源基本法缺位，没有宏观的法律规定，《可再生能源法》在其法律中的规定原则性强，以替代宏观性规定，缺乏可操作性。如2010年《可再生能源法》修正案第4条规定，国家将可再生能源的开发利用列为能源发展的优先领域，通过制定可再生能源开发利用总量目标和采取相应措施，推动可再生能源市场的建立和发展。该条文提到国家将可再生能源的开发利用列为能源发展的优先领域，但对于如何促进可再生能源市场的建立和发展、采取何种措施却语焉未详。又如1997年《节约能源法》对节约能源、降低能耗及可再生能源和可再生能源的开发利用作出了综合性规定。但这些都只是倡导性、原则性规定，仅仅起到一种政策宣示的效果，实践中成效不大。

2.国外可再生能源法律体系的构成与经验

国外的可再生能源立法起步较早，经过多年的摸索形成了比较成熟的法律体系。其中，美国、日本、德国开发利用可再生能源的成效显著，法律法规较为成熟完善。

美国1978年由联邦能源委员会制定了《公用事业政策法》(PIJRPA)，以高昂的可避免成本来购买可再生能源产生的电力，大大激励了可再生能源发电系统的发展。同年出台的《能源税法》为可再生能源提供了特别的税收优惠政策和加速折旧方案。1990年《大气洁净法修正案》允许用户选择采用可再生能源电力来达到减排二氧化硫的目的。日本推出了一系列可再生能源开发计划，1974年制定《可再生能源开发计划》，即“阳光计划”，紧接着1978年实施《节能技术开发计划》，即“月光计划”，1989年推出《环境保护技术开发计划》，此三个计划合称为“新阳光计划”，通过政府、企业、大学联手致力于可再生能源技术开发研究。德国1990年制定《电力供应法》，规定大中型电力用户按居民电价的90%支付风能、太阳能、水力及生物质能生产的电力。1998年开始实施《可再生能源经济法》，打破原有地域供电界限，允许电力公司自由使用现有电网，将生产的可再生能源电力供给任意地区的客户。^[3]                   

国际上，随着第二、第三次石油危机的发生，国际上对能源利用与气候变化的关系日益关注，1992年在里约召开的联合国环发大会上，一百六十多个国家签署了《联合国气候变化框架公约》，为采取稳定气候变化的行动制定了议事日程。1997年12月在日本京都召开的公约第三次缔约国大会上，通过了《京都协议书》并确定了发达国家排放二氧化碳的具体数值目标。2002年9月在约翰内斯堡召开的可持续发展世界峰会上通过了《约翰内斯堡实施计划》。约翰内斯堡实施计划文本的核心规定在第8段。各国同意采取联合行动“以充分增进人们获得可靠廉价能源服务的机会以及实现在2015年前使贫困人口减少一半的目标”，为实现该目标，该实施计划提出六项优先建议，如：进一步使用现代生物质技术；支持转向使用较洁净的液态和气态燃料，这种使用被视为更加无害环境，社会上可接受且成本效率较高；加强国际和区域合作。^[4]

3.可再生能源法律体系构成的几点思考

从国外开发利用能源的立法模式我们可以得出，国外发达国家已建立了一套比较成熟、完善的能源法律体系，尤其是日本，建立了一套以能源基本法为核心，能源专门法为主体，相关配套法律法规为补充的“金字塔式”能源法律体系。这与我国的法律体系十分相似，尤为值得借鉴。

我国的可再生能源法律的完善也需要一个具体的、系统的法律体系构建。第一层级，《能源基本法》。体现可持续能源战略的基本要求，一方面使得我国的能源战略和能源政策得到法律保障，另一方面又使得能源单行法有上位法作为依据。第二层级，各专项法律予以配套。如《可再生能源法》《节约能源法》、《煤炭法》、《电力法》。为此，不仅应对有关节能技术、设备的研究和推广予以高度重视，还应当制订和完善相关的节能标准，并结合社会实际情况，逐步将有关标准上升为法律规范，使其具有强制力，以保证在生产生活各领域中各种高效益、低能耗技术及设施设备得到应用。第三层级，行政法规、部门规章。行政法规是国务院根据社会经济发展规划和可持续发展的需要，制定的一系列具体可操作的可再生能源的行政法规。第四层级，各地方性法规。根据我国具体国情制定配套的实施细则及相应的地方性法规，从而建立和完善有利于我国可再生能源发展的法律保障体系。第五层级，法规性文件。各级有关行政管理部门应根据国家法律法规和部门规章,根据我国社会经济发展与人口资源环境状况,针对可再生能源发展的专项规定。只有这五个层面的配合，才能形成一个独立的、比较完备的可再生能源的法律体系。《能源法》起到基本法的作用，《可再生能源法》等专项法律紧跟其后，国务院以及所属各部颁布行政法规和部门规章，从不同角度制定具体的、可供实际操作的规则细则。各省市、自治区、直辖市和有制定权的地方人大和政府部门，从地区特点上制定地方性法规和规章。国务院相关部门在实践中针对具体的可再生能源的开发和利用行为进行适时的部门规章的颁布。在这个法律体系中，不同类型的法规形式在各自不同的位置上起着承上启下的作用，并且在内容上形成互补，在形式上形成了统一的整体。

三、可再生能源法律内容生态化改革的分析

以具有约束性和强制力的行为规范和制度为中心的法律内容，也需要顺应时代的需求，在进和保障我国可再生能源开发利用方面做出若干改革，以符合生态文明建设的大趋势。为了应对能源环境问题，在可持续发展观的指导下，中国能源立法也呈现出生态化改革的趋势，《可再生能源法》被认为是生态化领域中最具典型的能源法律。在生态化的改革中，需要从两方面做出改革。

1.加强能源开发引起的环境破坏的法律约束

能源开发过程中尽量减少环境破坏是能源开发领域中的一项重要的原则，但是缺乏有效的法律约束。违反这些规定的行为并未设定相应的法律责任，致使各种能源开发活动中的生态破坏行为难以得到有效约束。例如，《可再生能源法》修正案第9条规定，编制可再生能源开发利用规划，应当遵循因地制宜、统筹兼顾、合理布局、有序发展的原则，对风能、太阳能、水能、生物质能、地热能、海洋能等可再生能源的开发利用做出统筹发展。此条款亦未明确环境破坏的法律责任，保障措施等相应观念比较模糊，因此需要从法律强制力上加以约束，才能使得能源开发利用避免破坏环境这一原则得到切实的适用。

2.与能源利用相关的污染控制的法律制度不完善

20世纪90年代以来，随着我国经济的快速增长，我国能源资源缺乏、能源结构不合理、环境污染严重等问题日益突出。风能、太阳能、水能、生物质能、地热能和海洋能等可再生能源作为清洁能源，日益得到国际社会的关注和重视，但是，并不意味着可再生能源开发利用中就不产生任何污染，如光污染、噪音污染和辐射污染就是可再生能源开发利用中的副产品。目前国内在可再生能源法律制度中缺乏能源开发中对于这些污染控制的法律制度。可再生能源有别于常规能源，具有其不同的特殊性，故不能应用相应常规能源的污染控制法律制度。可再生能源的开发利用中，亦会存在污染环境、破坏生态环境的问题，有些还十分严重，如核安全问题，可再生能源体系的建设中应当建立配套的适用于可再生能源的污染控制制度。^[5]从长远来看，虽然加快可再生能源的开发利用对于改善我国能源结构、保护生态环境和保障国家能源安全，有着重要的意义。但是，更深层次从法律内容上对可再生能源中产生的特殊污染的做出前瞻性规定，更具有重要的意义。

四、可再生能源法律运行市场化保障的分析

市场经济手段是指政府在自觉依据和运用价值规律的基础上借助于经济杠杆的调节作用，对国民经济进行宏观调控。经济杠杆是对社会经济活动进行宏观调控的价值形式和价值工具，主要包括价格、税收、信贷、补贴等。^[6]从我国目前的能源法律建设的实践看，市场经济手段起到了重要的作用。

1.市场经济手段对能源法律运行促进不足的分析

遗憾的是，我国利用市场经济手段促进可再生能源法律运行方面存在明显不足：首先，能源“开源节流”缺乏政策支持。政府从财政金融方面采取刺激措施，是促进可再生能源技术商业化，提高其市场渗透力和经济竞争力的重要手段。为促进可再生能源技术的快速发展，欧美等发达国家政府不仅投入巨资，而且采取了税收、补助、低息贷款和信贷担保、建立风险基金等一系列优惠政策。然而迄今为止，我国可再生能源建设项目还没有像常规能源建设项目那样纳入各级正常财政拨款或贷款渠道，又加之各种税收优惠、补助等扶持措施亦不健全，致使能源“开源节流”的市场发育缓慢，产业化、商品化程度低。目前，我国能源利用率只有30%，单位国民生产总值耗能比国外高出3–10倍，属世界上最低的一类。

其次，促进可再生能源发展的经济手段不完善。目前，我国的市场经济手段在促进可再生能源利用方面发挥的作用不足，实际操作性不强。例如，我国尝试的特许权经营招标，即对具体的项目进行招标，与投标中标者签署特许权经营协议、购售电合同和差价分摊政策，并采取招投标的办法把项目给予最适合的投资者。^[7]然而，我国这种特许权招标方式只存在风力发电方面。其基本做法是选择具有较大规模的开发项目（10千瓦）、以上网电价和设备的资本化率为条件，通过招标选择投资者，政府承诺按照招标确定的上网电价，全部收购风电场所所发电量。可再生能源作为一种新型的能源，其开发利用程度远不及传统能源，因此必须通过进一步完善可再生能源的经济激励和促进手段，可再生能源的开发利用才会得到更好地落实及执行。

2.国外市场手段运用以及先进的经验

世界范围内，可再生能源的开发利用已经被视为改善能源结构、减少温室气体排放、实现可持续发展的重要工具。可再生能源的战略地位的日益提高，国际社会比较普遍地制定了类型不同的经济激励政策，从而促进可再生能源的开发利用。^[8]目前世界各国已提出的或正在实施的可再生能源扶持政策和措施，从国外立法促进可再生能源发展的性质可分为三种类型，一是强制性手段，二是经济引导手段，三是自愿手段。首先是作为强制性手段的使用。强制性作为法律的基本特征之一，强制手段是国际社会促进可再生能源发展的根本法律基础。这些方面在各国的政策均有体现，但是各自法律形式之间存在有很大的差别。美国采取的方式为配额制，要求发电商必须生产或必须采购一定比例的可再生能源电力，丹麦则要求电力公司必须购买可再生能源发电，并为可再生能源电力上网提供方便。此外，澳大利亚的绿色证书以及德国的高电价也是强制手段的典型代表。其次是作为经济引导手段的使用。尽管经济激励政策多种多样，但从使用的频率和广泛性的角度来看，主要通过补贴政策、税收政策、价格政策、低息（贴息）贷款政策、政府采购政策。例如，德国制定的电力法要求电力公司必须购买可再生能源电力，并要向可再生能源电力生产商支付消费者电价的90%；在美国“能源政策法”中规定，公用电力公司必须以可避免成本收购可再生能源电量，同时美国的一些州还作出按净用电力收费的办法，这些实际上都是电价优惠的措施。第三是作为自愿手段的使用。自愿政策是个别发达国家正在研究和实施的促进可再生能源发展的措施之一，其实质是一部分居民或企业，自愿支付较高的价格购买能源（包括电力），利用其差价鼓励再生能源的发展，例如荷兰的绿色电价制度等。自愿制度的基础是企业和人民的环境意识，欧洲国家特别是北欧国家人民的环境意识较高，实施自愿消费可再生能源制度有很大的公众支持基础。

3.市场手段促进可再生能源法律运行的几点思考

参考欧美各国实践经验，主要是以政府推动和市场引导相结合为基本原则，利用经济激励政策，发挥市场主体作用，从而促进可再生能源的持续发展。^[9]充分运用市场手段，利用经济规律引导合理的能源生产和消费，进而形成与资源环境相协调的能源生产和消费的市场内在需求，是实现可再生能源发展的根本途径。结合我国国情，提出如下相关建议：

首先，改革或调整现有的经济与财政政策，推动可再生能源发展。为推动可再生能源技术的发展，政府需要实施包括减免税收、价格补贴、低息贷款、信贷担保等一系列经济激励政策，推动可再生能源市场的发育和完善。对于农村地区及边远地区，应予以特别的政策倾斜，以帮助这些地区因地制宜地大规模开发利用可再生能源，并保持其经济和生态环境协调发展。

其次，市场机制与政府强制性措施相结合。发挥市场的主体的作用，推动投资多元化，使得国有资本和民间资本共同参与到可再生能源的开发利用中。通过可再生能源产品以及常规能源产品的差价，使能源结构进行合理调整，增加可再生能源在能源结构中的比例，从而完善能源结构。

再次，加强国际间的合作和交流。推动可再生能源的发展，应积极参加国际与区域性组织间的技术交流与开发合作，引进世界上先进的可再生能源的开发利用技术，如热电联产技术及太阳能、风能、地热发电技术等，吸引国外资金，支持可再生能源的开发利用和可再生能源工业的发展。

加强中国特色的可再能源法律，对减轻对环境的损害和对自然资源的破坏都具有重要意义，也是是维护我国能源安全目标、满足经济社会持续发展、落实科学发展观、实现建立和谐社会发展目标的重要保障措施。

参考文献

[1] 蒯茗：《国外部分国家可再生能源政策及对我们的启示》，《中国能源》2000年第6期

[2] 李艳芳：《我国的制度构建与选择》，《中国人民大学学报》，2005年第1期

[3] 徐纪贵：《德国能源政策浅析》，《德国研究》2003年第3期

[4] 吕忠梅：《环境资源法论丛》(第5卷)，法律出版社，2005年

[5] 郑少华：《生态主义法哲学》，法律出版社，2002年

[6] 张正敏、王庆一、庄幸：《中国可再生能源开发利用:潜力与挑战》，煤炭工业出版社，2002年

[7] 肖江平、肖乾刚：《“可再生能源”的法律定义》，《法学评论》2004年第2期

[8] 王以超．中国能源：从危机到新政[J]．《财经》2003（23）：36-45

[9] [英]朱迪•丽丝：《自然资源—分配、经济学与政策》，蔡运龙等译，商务印书馆，2002年

[1] 虽然2004年8月《中华人民共和国可再生能源法(草案征求意见稿)》已经形成，但并非真正意义上的可再生能源法。