内容提要：我国对可再生能源产业的财政补贴类型包括直接补贴和间接补贴两种类型，直接补贴主要有可再生能源专项资金补贴、贷款贴息、价格补贴等，间接补贴主要是税收的减免。实践表明，现行补贴制度存在整体性差不利于资源优化配置、配套性弱无助于产业的可持续发展、竞争性缺失损害了补贴利益的公正分配等问题。因此，应当优化可再生能源产业财政补贴的基本制度，建立可再生能源产业财政补贴供给的竞争性制度，健全可再生能源产业财政补贴的监督制度。

关 键 词：可再生能源；能源政策；财政补贴

财政补贴行为可以分为两大类型:一种是直接的金钱补助，即金钱上的直接给予，另一种为间接的补助行为，又可称为“免除的补助”，即通过税费的减免优惠来给予补贴。无论是直接的金钱补助行为，还是间接的租税优惠行为都是由国家预算拨付给环境保护的金钱补助，第一种情形是直接以国家收入来给付，第二种情形是由于租税的减免造成国库收入的减少，此种国库收入的减少即是间接的支付环境保护的支出，是一种消极的补助行为。^[1]

一、我国可再生能源产业财政补贴制度的概貌

我国对可再生能源产业的财政补贴类型包括直接和间接两种补贴类型，直接补贴主要有可再生能源专项资金补贴、贷款贴息、价格补贴等，间接补贴最主要是税收的减免。

（一）可再生能源产业的专项资金补贴制度

可再生能源专项资金是指，由国务院财政部门或地方财政部门依法设立的，通过中央或地方财政预算安排，专项用于支持可再生能源开发利用的资金。我国关于可再生能源专项资金的规定，最早见诸于2006年实施的《可再生能源法》中，但该法只是规定将可再生能源发展专项资金纳入可再生能源发展基金，而没有专项资金具体适用对象的规定。2006年5月，根据《可再生能源法》、《预算法》等法律的相关规定，制定了《可再生能源发展专项资金管理暂行办法》，明确了可再生能源发展专项资金由中央财政预算进行安排，具体由国务院可再生能源归口管理部门与财政部负责专项资金的申请、评审、审批与划拨，同时也较为明确的规定了专项资金支持的对象及其应当符合的具体条件。此后，财政部根据《可再生能源发展专项资金管理暂行办法》，针对风能、太阳能、生物质能及海洋能等可再生能源的不同发展情况制定了各项分类规定。财政部单独制定的有《生物能源和生物化工非粮引导奖励资金管理暂行办法》、《生物能源和生物化工原料基地补助资金管理暂行办法》、《风力发电设备产业化专项资金管理暂行办法》、《太阳能光电建筑应用财政补助资金管理暂行办法》《金太阳示范工程财政补助资金暂行管理办法》《秸秆能源化利用补助资金管理暂行办法》等；财政部会同建设部共同制定的有《可再生能源建筑应用专项资金管理暂行办法》，会同国家海洋局制定的有《海洋可再生能源专项资金管理暂行办法》。

（二）可再生能源产业的贴息贷款制度

1.中央财政贴息贷款

贴息贷款制度在我国《可再生能源法》第二十五条进行了较为原则性的规定：“对列入国家可再生能源产业发展指导目录、符合信贷条件的可再生能源开发利用项目，金融机构可以提供有财政贴息的优惠贷款。”《可再生能源发展专项资金管理暂行办法》第十七条第二款较为详细的规定了贴息贷款的方式：“贷款贴息方式主要用于列入国家可再生能源产业发展指导目录、符合信贷条件的可再生能源开发利用项目。在银行贷款到位、项目承担单位或者个人已支付利息的前提下，才可以安排贴息资金。贴息资金根据实际到位银行贷款、合同约定利息率以及实际支付利息数额确定，贴息年限为1-3年，年贴息率最高不超过3%。”贴息贷款适用范围比较广，资金来自可再生能源发展专项资金，通过中央财政预算支出。同时，针对不同的可再生能源产业，政府有关部门也制定了相应的其他贴息贷款政策。如财政部在2007年制定了《生物能源和生物化工非粮引导奖励资金管理暂行办法》。

2.地方财政贴息贷款

地方政府根据自身可再生能源发展情况，结合当地特点，也有制定贴息贷款政策的做法，其存在形式主要规定在各级政府制定的有关可再生能源与新能源的发展规划中。例如，成都市政府制定的《新能源产业发展规划（2009－2012）》、深圳市制定的《深圳新能源产业振兴发展规划（2009－2015年）》、河北省《新能源产业“十二五”发展规划（2011-2015年）》、上海市政府制定的《可再生能源和新能源发展专项资金扶持办法》。

（三）可再生能源产业的价格管理与费用补偿制度

价格管理与费用补偿制度的建立，是由于可再生能源的开发利用成本较高，在市场上无法与传统能源产品进行价格竞争，国家为鼓励可再生能源产业的发展，通过规定电网企业以某一固定价格收购可再生能源电力，推动可再生能源生产的制度。我国可再生能源价格管理与费用补偿制度主要规定在《可再生能源法》、《可再生能源发展基金征收使用管理暂行办法》、《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》等法律及规范性文件中。此外，我国还规定了由财政直接给予可再生能源产品的价格补贴，较典型的是对节能型新能源汽车的价格补贴。2010年由国家财政部、科技部、工业和信息化部、发展与改革委员会共同制定的《私人购买新能源汽车试点财政补助资金管理暂行办法》中，对私人购买和使用新能源汽车的财政补贴进行了较为详细的规定，由中央财政安排补贴资金对符合条件的私人直接购买、整车租赁和电池租赁按照购买、使用数量进行价格补贴。

（四）可再生能源产业的税收优惠制度

1.国家税收优惠

我国对可再生能源产业的税收减免政策在《新能源和可再生能源发展纲要(1996—2010)》中较早提出：“国家给予新能源生产或使用者减免税的优惠政策，鼓励多生产新能源产品和尽可能采用新能源，以节约化石能源，改善环境条件，综合利用废弃物。”根据1997年颁布实施的《节约能源法》，财政部等部门制定了对可再生能源产业给予不同程度的税收减免优惠。2008年12月，由财政部与国家税务总局共同出台的《关于资源综合利用及其他产品增值税政策的通知》中规定，对风力发电的电力，增值税实行即征即退50%，销售自产综合利用的生物柴油，增值税先征后退。同年9月，国家财政部、税务总局共同制定的《关于执行资源综合利用企业所得税优惠目录有关问题的通知》中规定，企业以《资源综合利用企业所得税优惠目录》中的资源为主要材料，生产符合《目录》中规定的国家或相关行业标准的产品所取得的收入，计算时减按90%应纳税所得额计入当年收入总额。《可再生能源法》第26条明确提出：“国家对列入可再生能源产业发展指导目录的项目给予税收优惠。具体办法由国务院规定。”2008年国家发改委制定的《可再生能源发展“十一五”规划》中也提出了国家对可再生能源的开发利用、技术研发以及设备生产等给予税收优惠。

2.地方税收优惠

除了中央政府制定的税收优惠政策外，一些地方政府也结合自身发展可再生能源产业的情况，对可再生能源产业给予了所得税、增值税及土地占用税等方面的优惠政策。比如，内蒙古实行的是降低风力发电的增值税，由8%降低为3%；免收所得税2年；对可再生能源项目占用土地的，按实际占用土地征收土地税，但对占用耕地者5年内免交所得税；占用未耕用地者10年内免交土地税。^[2]山东省泰安市政府定的《关于加快新能源产业发展的实施意见》中明确规定对新能源企业为开发新技术、新产品、新工艺发生的研究开发费用，未形成无形资产计入当期损益的，在按照规定据实扣除的基础上，可按研究开发费用的50%加计扣除；形成无形资产的，按照无形资产的150%摊销；对相关企业从事技术开发、技术转让业务和与之相关的技术咨询、技术服务业务取得的收入，免征营业税。^[3]

二、我国可再生能源产业财政补贴制度存在的主要问题

不可否认，我国可再生能源的财政补贴政策在很大程度上促进了可再生能源产业的发展，但是，与其他依靠政府扶持发展的产业一样，在政府干预的模式下，可再生能源产业的财政补贴制度已逐渐暴露其自身的缺陷

1.可再生能源产业财政补贴制度设计存在的问题

20世纪80年代开始，持续发展的理念在各国的立法实践中得到了普遍贯彻，为解决传统能源给环境保护带来的巨大困扰和满足日益增长的能源需求，我国着手制定了鼓励可再生能源研发的财政补贴政策。这一时期的财政补贴政策主要表现为对可再生能源的科技研发项目进行政府拨款等直接补贴，如1986年的《关于加强农村能源建设的通知》、1989年的《地方中小水电建设与管理暂行办法》等。进入九十年代后，为了适应建立社会主义市场经济体制和实施可持续发展战略的需要，国家开始制定可再生能源发展规划，并通过财政拨款、项目补贴等多种方式资助可再生能源的研发，通过贴息贷款、税收优惠等方式促进可再生能源的产业化。^[4]这一时期的财政补贴政策开始转向对立法的重视和依赖，主要制定了以《可再生能源法》为基础，以风能、太阳能、生物质能、海洋能等各类可再生能源的产业类别为主体的法规规范，如《太阳能光电建筑应用财政补助资金管理暂行办法》、《促进风电产业发展实施意见》、《关于发展生物能源和生物化工财税扶持政策的实施意见》、《湖南省可再生能源专项资金管理办法》、《山东省农村可再生能源条例》、《成都市新能源产业发展规划(2009－2012)》等。因此，我国对可再生能源的财政补贴制度实现了从最初的单纯依赖政策措施向法规与政策并举的转轨。但是，应当看到，我国现存的可再生能源产业的财政补贴制度的设计，仍然存在突出的问题。

（1）整体性差不利于资源优化配置

不可否认，《可再生能源法》奠定了财政补贴制度的合法性基础，并成为了其他各层级规范性文件制定的依据。但是，因国家重点开发的可再生能源品种较多，不同的品种开发又归口不同的政府部门主管，因而，从性质上讲，各归口管理部门只能从自身职责范围出发制定所属领域的可再生能源产品的财政补贴政策。于是，有关可再生能源的建筑应用、海洋可再生能源、风电设备产业化、原料基地、秸秆能源化利用、太阳能光电建筑应用、生物能源和生物化工非粮引导奖励等补贴管理办法，分别出自于不同的政府机构。虽然各部门在制定补贴制度之前按规定需要与国家财政主管部门协调，或者制定的财政补贴制度要以国家财政主管部门制定的规范为依据，但是，其重心只是为了监督和保证国家财政资金的使用符合财经法规和纪律，并不能有效解决分行业、分部门的补贴制度之间的非均衡性和非公正性问题。因而，发生财政补贴资金在部门之间配置不均衡、在产业之间配置不均衡以及同一产品、同一企业同时享受多种补贴的现象，就在所难免了。

（2）配套性弱无助于产业的可持续发展

目前，财政部依据《可再生能源法》，制定了《可再生能源发展专项资金管理暂行办法》、《可再生能源发展基金征收使用管理暂行办法》等规范，另与国家发改委、海洋局、农业部等部门联合制定了多个规范性文件，为可再生能源的产品开发和产业化发展发挥了重要的推动作用。但是，《可再生能源法》确立的支持可再生能源产业健康发展的一些配套基本经济制度还依然处于“睡眠状态，”没有使制度设计意欲实现的综合效应得到体现。例如《可再生能源法》第二十五条规定，对列入国家可再生能源产业发展指导目录、符合信贷条件的可再生能源开发利用项目，金融机构可以提供有财政贴息的优惠贷款。但是金融机构至今没有出台相关的实施政策。同法第二十六条规定，国家对列入可再生能源产业发展指导目录的项目给予税收优惠，具体办法由国务院规定。可是，国务院还没有在此方面制定出系统的税收优惠法规或政策。如此状态，无疑会加重财政直接补贴的负担，影响公共财政资源的合理化配置，并且，会激励企业偏好于短期利益的竞逐，扭曲财政补贴制度设计的价值目标。

（3）竞争性缺失损害了补贴利益的公正分配

我国可再生能源财政补贴资金的分配方式主要采取的是“一对一”的审批模式，补贴资源配置由国家通过行政审批实现，申请补贴的主体只要符合一定条件，经主管部门审批就能获得相应的补贴。这种传统的行政管理模式缺乏有效的竞争机制，存在着诸多弊端，不仅导致资源配置效率低下而且不利于可再生能源市场的公平竞争秩序的建立，容易滋生政府寻租等腐败行为。我国现行的财政补贴分配模式中政府都是按照企业申报成本进行审批，成本高则补贴比例高，在机制上不能鼓励先进；另外还有部分企业为得到更多的建设资金补贴、更高的电价补贴，不再努力控制成本，甚至在建设规模、投产时间和项目财务上作假，既阻碍新能源技术进步，又使补贴政策效率低下。^[5]

2.可再生能源产业财政补贴制度实施中存在的问题

（1）缺乏统一管理机构

根据全国人大常委会编写的《可再生能源法释义》，国务院能源主管部门是指国家发改委，国务院有关部门则是指科技、水利、农业、国土资源、建设环境、海洋、林业等部门。国家发改委中指导管理能源的部门主要是国家能源局，因此，仅由一个局来管理国家能源战略规划、能源技术研发等多项内容，同时还要与众多有关部门进行协调，能源管理力量薄弱，极易造成政府职能的缺位、错位和越位现象。在目前的财政补贴体系上，财政部负责出钱，发改委负责立项，科技部负责技术课题组，但大量的资金投入之后，不管是国家发改委、工信部、财政部、科技部，都没有专门的部门对这些补贴资金和补贴项目进行后续的跟踪、监控和评估，对于财政投入的效率也无法评估。^[6]对可再生能源产业的规划、有关项目的审批、专项资金的安排与使用等职能分别由国家发改委、财政部、科技部等多个部门管理，这样的管理体制导致了没有部门可以统筹管理可再生能源产业，统一协调管理有关可再生资源的规划普查、统一负责将重大科技项目的攻关和推广，统一扶持某一产业持续发展、项目的审批以及能源价格的制定，如此多层级、多部门负责同时也会导致责任主体的不明确。即使做为国务院议事机构的国家能源委员会也不能弥补这些制度缺陷。

（2）过度补贴造成产能过剩

对可再生能源产业进行财政补贴，是国家发展绿色环保产业的必然选择。有时，能源补贴引起的负面作用不是因为这些补贴本身不合理，而是由于补贴方式设计的不合理，导致补贴流入非目标消费群体的手中，或者补贴金额大大超过计划数，这样的补贴会影响经济发展，也无益于提高能源效率。^[7]近年来，受可再生能源政策的激励，尤其是准入门槛过低，导致大量企业涌入可再生能源的开发利用领域。资料显示：我国已有近20个省份在申请或者已经建立新能源或可再生能源产业基地，其中大多数利用太阳能和风能名义建立，比如，我国光伏产业近5年的年均增长率达到150%，风电增长也是翻倍，产能井喷直接导致低价竞争，甚至恶性竞争。^[8]风电设备和光伏产品甚至被列入2009与2010年的产能过剩行业。

（3）容易诱发国际贸易争端

2010年10月，美国启动对华新能源政策措施301调查，将就中国政府是否对国内清洁能源行业提供非法补贴进行调查。美国钢铁工人联合会在调查中称：“中国在经济刺激计划中给予了新能源行业的补贴为2160亿美元，是美国的两倍，占全球各国刺激计划中对新能源补贴总规模的一半。”^[9]调查认为中国对可再生能源产业的财政补贴政策违反了世贸组织关于禁止的出口补贴和国内产品成分补贴的规定，造成了美国出口中国的产品锐减，扭曲了国际贸易。虽然此类案件的动因复杂，但是，尽力完善我国的可再生能源财政补贴制度，为相关国际贸易争端的解决赢取主动权，当是题中之义。

三、完善我国可再生能源产业财政补贴制度的建议

（一）优化可再生能源产业财政补贴的基本制度

可再生能源产业财政补贴制度的建立与完善，涉及多领域的专门立法，包括预算法、税法、财政法、金融法等。因此，在进行分领域立法时，应当尽力做好法律之间的制度协调，比如，可再生能源的税收优惠以及贷款优惠，就需要税收立法、金融立法与能源立法的协调等。同时，在高度重视可再生能源产业财政补贴基本制度设计的基础上，还不能忽略下位法和规范性文件的制定，防止下位法与上位法产生解释冲突，或者规范性文件的规定与法律法规冲突。

（二）建立可再生能源产业财政补贴供给的竞争性制度

不言而喻，政府用于财政补贴的资金依法属于公共资源，由权力机关批准拨付，接受权力机关的监督。因此，公共财政资源的配给和使用，必须遵守严格的标准和程序。其中，正当性、安全性与效率性是最为基本的审查要素。为此，全面建立竞争性的财政补贴供给制度，已刻不容缓。事实上，政府对可再生能源补贴政策特别是直接补贴的实施，完全能够通过竞争和比较机制实现其安全性和效率性要求。例如，对同一个项目，通过竞争性招标比选，以选择开发商，在效益相同的条件下，哪家企业要求的补贴资金较少，就授予哪家投资开发。^[10]通过引入竞争机制，将资金供给从单纯的企业申报、政府机构审批的“一对一”单向分配方式，转变为“一对多”的竞争性审批制度，以提高财政补贴配置的公正性和效率性，使有限的公共资源能够更好地促进可再生能源产业发展。另一方面，在引入竞争机制的同时，还应当考虑配套制度的整体构造，建立起“制度集束”。比如协调制度的建立、评估制度的匹配、审核机制的设计、档案制度的配搭、信息公开制度的优化等。

（三）健全可再生能源产业财政补贴的监督制度

财政补贴是政府的重要财政活动之一。如何对可再生能源产业的财政补贴包括项目的审批、资金的拨付与使用情况、补贴政策发挥的效用等进行监督和评价，是当前急需解决的一个重要问题。为此，应当从权力机关监督、政府内审机制运行、公众参与和舆论监督等方面着手。在此，需要特别指出的是，应当运用现代科学技术手段，建立可再生能源产业财政补贴的网络平台，将相关法规和政策，项目实施包括申请人信息、审批流程信息、审批机关信息、审批结果信息、资金拨付信息等，以及获取补贴单位的使用绩效状况，依法、及时、全面公开，接受同业竞争者、社会组织、法定监督机构和公众的监督。这也是现代社会对公民知情问政权力的基本保障。

[1] 陈慈阳：《环境法总论》，北京：中国政法大学出版社，2003年版，第256页。

[2]肖江平：“可再生能源开发利用的税法促进”，http://www.chinalawedu.com/new/16900_174/2009_3_24，2009年3月24日。

[3] 参见泰安市《关于加快新能源产业发展的实施意见》，http://www.law-lib.com/law/law_view.asp?id=324049。

[4] 谢治国、胡化凯、张逢：“建国以来我国可再生能源政策的发展”，《中国软科学》2005年第9期。

[5] 国家能源局王骏：“新能源发展探讨”，人民网，http://energy.people.com.cn/GB/16377873.html，2011年11月24日。

[6] 邢少文：“新能源产业的财政补贴之路”，《南风窗》，2011年第2期，第80页。

[7] 罗汉武等：“能源价格改革和财政补贴”，经济经纬，2009年第2期，第126页。

[8] 叶文添：“取消风电补贴无损产业发展”，《中国经营报》，2011年6月20日。

[9] 袁瑛：“中美新能源贸易之争——美国国家利益超越全球气候大局”，《南方周末》，2010年10月21日。

[10] 王骏：“新能源发展探讨”，人民网，2011年11月24日