【内容摘要】我国可再生能源立法存在立法体系、立法内容、管理体制和制度设计的诸多不足。基于对现行立法的分析，本文提出我国可再生能源立法应尽快出台可再生能源法的实施细则以及更新相关的部门规章以提高其可操作性；同时提升现行规范的法律位阶；并注意可再生能源立法与其他相关立法的协调；明确责任主体；提高公众环保意识，调动全社会发展和利用可再生能源的积极性；改变可再生能源企业过度依赖政府的局面，变政府推动为市场驱动等建议。

【关 键 词】可再生能源法  立法现状  立法完善

一、可再生能源立法概述

随着社会经济的发展，人类对能源的需求不断增加，然而传统的化石能源存在储量有限并且其使用对环境污染严重等问题，使得各国在能源供应，环境保护和经济发展之间面临着日益严峻的矛盾[1]。为了缓和本国内存在的这个矛盾，在此之前的几十年中，一些发达国家对能源资源丰富的国家和地区发动战争，抢占其能源资源。而回顾人类历史，人类的战争史其实就是一部资源争夺史。但是，资源的抢夺并不能长远的解决问题，大力开发利用可再生能源才是解决此矛盾的根本出路。

根据《可再生能源法》，目前我国的“可再生能源”是指风能、太阳能、水能、生物质能、地热能、海洋能等非化石能源，但通过低效率炉灶直接燃烧方式利用秸秆薪柴粪便等不适用可再生能源法。可再生能源法是指有关可再生能源开发利用及其管理的各种法律规范和各种法律表现形式的总和。我国可再生能源的基本法律是《可再生能源法》( 2005年2月28日通过，2009年12月26日修订)。 该法包括总则、资源调查与发展规划、产业指导与技术支持、推广与应用、价格管理与费用分摊、经济激励与监督措施、法律责任和附则八章。设立了可再生能源发展规划制度，可再生能源总量目标制度，可再生能源发电全额保障性收购制度，可再生能源发电分类固定电价和发电费分摊制度，可再生能源专项资金制度，可再生能源财政补贴和税收信贷优惠措施等制度[2]。这些制度在一定程度上促进了我国可再生能源的发展。但因其条文内容具有政策化、原则化等特点，许多制度与政策措施的有效实施还有赖于国务院及其有关部门适时出台配套的法规、规章、技术规范和相应的发展规划[3]，以及国务院各部门充分协调后才能落实。所以，国家有关部门和一些地方人大确实也制定了不少关于可再生能源发展的部门规章和地方性法规。如2002年制定的《清洁生产促进法》；2006年1月，国家发展和改革委员会发布的《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》和《可再生能源发电有关管理规定》；2006年5月，财政部发布了《可再生能源发展专项资金管理暂行办法》；2007年1月，国家发改委发布了《可再生能源电价附加收入调配暂行办法》；2007年修订的《节约能源法》和2008年制定的《循环经济促进法》；1995年制定并与2015年最新修订的《电力法》；湖南、山东和黑龙江等省份根据本地区农村能源建设和可再生能源开发利用的实际情况制定了《农村可再生能源条例》。

二、可再生能源立法现状与问题

（一）条文规定过于原则化，缺乏可操作性

     从法律体系上看，可再生能源基本法《可再生能源法》共三十三条，且大都为原则性规定，可操作性和实施性较差，为典型的框架性法律。从立法结构上来看，其一，可再生能源的相关立法较为零散且效力较低，除了《可再生能源法》外，对可再生能源开发利用的调整主要是通过一些政府规章来实现。这些政府规章出自国务院各个部门，由每一个部门针对某一具体问题加以规定，缺乏一定的统一性。此外，这些政府规章通常被冠以部门规章、法令和规范性文件的名称，相比人大审议并通过的法律、行政法规，法律位阶较低，权威性明显不足。其二，我国地域宽广，各地自然资源条件差异很大，再加上地形、气候、科技发展等众多因素的影响，各地区风力资源，生物质能资源，太阳能资源，潮汐能资源，水能资源，还有地热能资源可实现的利用率也不尽相同。应当承认每一个地区由于资源条件不同，必然对立法会有不同需求，但是我国只有少数省份对发展可再生能源进行了专门立法。且普遍存在未能将国家立法的普适性要求与本行政区域的可再生能源资源特色相衔接不足的问题[4]。从立法内容上看，其一，《可再生能源法》内容太过原则化，缺乏具体可操作性。《可再生能源法》作为调整我国可再生能源开发利用领域的基本立法，在我国可再生能源的法律体系中处于核心地位。但它本身内容非常原则、概括，且大都为“软性化”规定，一方面，这种规定有较大的灵活性，给予了政府部门较大的自由空间，但另一方面，原则性规定的落实势必需要大量配套法律的具体规定，这无疑是增强了配套规定的分量，如若配套规定不能按时出台或者根本不能出台，那么《可再生能源法》的原则性规定势必形同虚设。在此，以可再生能源法第3章产业指导与技术支持为例。该章仅有第10条、11条、12条三条规定，关于产业指导的是第10条约40余字的委任性规定：“国务院能源主管部门根据全国可再生能源开发利用规划，制定公布可再生能源产业发展指导目录”，将这一产业指导制度的落实交由国务院能源主管部门另行规定。试想一下，如果能源主管部门不作为或不完全作为，那么该指导制度就会落空，立法精神则无法实现；关于标准化的第11条规定也同样存在着的制度落空问题。而第12条所表达的则是国家对可再生能源开发利用的科研及产业化发展的支持以及相关教育的安排，这些制度内容不仅需要进一步细化而且还需要具体落实。如果制度设计内容空洞，必然会弱化法律的实施效果，法律制度会面临被架空难以实施或实施变样的风险[5]。

（二）我国可再生能源管理体制存在问题

《可再生能源法》第5条规定：“国务院能源主管部门对全国可再生能源的开发利用实施统一管理。国务院有关部门在各自的职责范围内负责可再生能源开发利用管理工作。县级以上地方人民政府能源主管部门对本行政区域内可再生能源的开发利用实施统一管理。县级以上地方人民政府有关部门在各自职责范围内负责可再生能源开发利用管理工作”。这一规定确立了我国可再生能源统一管理与分部门管理相结合、中央管理与地方管理相结合的管理体制。此管理体制在具体操作过程中主要存在以下问题：

1.可再生能源的管理与可再生能源资源的管理相分离。根据《可再生能源法》第5条的规定，可再生能源由能源主管部门进行统一管理。但是，各种能源资源却分属不同部门进行管理。如水利部门管理水资源；国土资源部门管理地热资源；海洋行政主管部门负责海洋资源；气象部门管理风力资源；农业部门管理太阳能资源；林业部门管理生物质资源。这种能源管理与能源资源管理相分离的体制，实际上加大了能源企业进入可再生能源领域的难度，不利于可再生能源的开发利用。

     2.行政主体地位与职责不明。《可再生能源法》第5条规定了可再生能源的监督管理体制，概括性地确立可再生能源的开发利用由国家能源主管部门实施统一管理。以前涉及能源管理的部门为国家发改委、国家能源领导小组办公室、电监会、水利部、国土资源部、国家环保总局、国家安全生产监管总局、商务部、国资委、铁道部、交通部、科技部、农业部共13个部门，因而导致政出多门，管理混乱。2008年国务院机构改革成立了国家能源局后，有关可再生能源管理体制有一定程度的完善，但依然没有从根本上解决问题[6]。2010年1月27日，国务院正式成立国家能源委员会，其性质是能源议事协调机构，其主要职责是:负责研究拟订国家能源发展战略，审议能源安全和能源发展中的重大问题，统筹协调国内能源开发和能源国际合作的重大事项。但是这样的话，原本作为一个部门管理的国家能源局现在反而成了一个职能部门，那究竟最终决策者是谁？

3.城市可再生能源管理与农村可再生能源管理相分离。我国可再生能源的发展最初在很大程度上是为了服务农村、解决农村地区的用能问题。但近年来，随着世界“步伐”，可再生能源立法开始在气候变化背景下不断发展，渐渐忽视了在农业方面的发展。由于国家的不重视造成农业行政主管部门成为大多数地方农村能源的主管部门。继而造成原本应该与城市可再生能源一样由国家或地方能源管理部门进行管理的农村能源得不到好的发展，形成了现在农村能源应用条件较差、能源基础设施落后、能源供给能力不足、服务体系不健全等局面。

（三）与其他法律的衔接与协调不足

《可再生能源法》与其他法律的衔接与协调不足，甚至还存在这矛盾与冲突。例如：《电力法》规定只有具有“独立法人资格”的电力生产企业才可以提出上网要求，而《可再生能源法》第l4条规定了可再生能源发电强制上网和全额收购制度，对是否具有独立法人资格则不加要求，只要求建设可再生能源并网发电项目应当取得行政许可。再有, 《可再生能源法》要求电网企业为可再生能源发电提供上网服务，而《电力法》对此没有涉及[7]。所以，《可再生能源法》应当注意与《电力法》、《节约能源法》、《清洁生产促进法》、《环境保护法》等法律法规相协调，保持法律制度目标的一致性，同时考虑发展可再生能源的各项要求，在其他相关法律中体现可再生能源发展的各项目标。

（四）过度依赖政府支持，需要市场的驱动

    由于可再生能源具有公益性、研发成本高等特点，决定了其发展一开始在各国都是由政府启动的。没有政府的大力支持，可再生能源很难与传统的化石能源相竞争。然而随着可再生能源的不断发展，可再生能源技术突飞猛进，并得到相当规模的推广和运用，显示出了巨大的潜力。而风能、太阳能和生物质能等能源更是已成为战略性的新兴产业。与此同此，可再生能源发展过度依赖政府的弊端也逐渐显示出来。如财政支持成为可再生能源发展的唯一激励，以至于政府财政投入有多大，可再生能源发展就只有多少空间，十分不利于可再生能源的发展与壮大。再者，可再生能源作为新兴产业，无论是其发展必须与能源效率提高相衔接，还是进一步释放其巨大的二氧化碳减排能力，其都必须遵循产业发展规律和市场法则，既受成本与价格约束。并且在实际上，产权交易成本即社会交易成本的高低才是评价政府效率的尺度。政府是规则的实际制定和运行者，其当然要对产权效率负责。当产权效率成为行政效率时，产权交易成本的大小可能会成为行政绩效考核的依据[8]。总之，可再生能源行业想要得到更好地发展，就必须由以往对政府的过度依赖逐渐过渡到依靠市场驱动上。

（五）忽视了公众的参与及其作用

可再生能源法过分强调国家对可再生能源开发利用的宏观调控和指导，对公民在该领域中的权利尤其是公众参与方面的规定明显不足。可再生能源法第9条明确要求“编制可再生能源开发利用规划，应当征求有关单位专家和公众的意见，进行科学论证”，但由于缺乏可操作的具体规则，实践中听取公众的意见往往被忽视。同时，在该法的配套性规则和相关标准的制定、发展目标的确定、能源的许可或审批、监测与执法等方面和环节，可再生能源法均未赋予社会公众知情权和参与权。在电力领域，家庭消费者是电力系统中非常重要的一环，但按以往的电力规划方法，家庭消费者几乎是被遗忘的市场主体，除了被动的接受电力供应外，对电力系统的运行基本无能为力。因而公众参与机制在可再生能源领域仅停留在倡导性层面，必须通过完善其各项具体规定及程序使其真正运作起来。

（六）在制度的配置方面欠缺科学性

    在制度配置方面，由于缺乏系统性和科学性的考量，一些制度或因其自身的原因或因与相关制度的不配套，而导致实施效果不佳。以可再生能源发电收购制度为例：2005年可再生能源法对可再生能源发电规定了全额收购制度，这一制度愿旨在使电网覆盖范围内的发电企业与电网企业通过履行并网协议来解决相关问题，但在实施过程中，由于该项制度本身的不完善性，如没有明确双方企业之间利益关系和责任关系的分配、缺乏对电网企业的有效调控手段、缺乏对电网企业的保障性收购指标要求，加之可再生能源规划与电网规划的不同步，都使得可再生能源发电收购制度的实施效果不尽如人意。其后2009年可再生能源法得以完善，并于第14条规定了以全额保障性收购制度取代原全额收购制度，并作了相关细化规定。对按照规划建设的可再生能源发电项目所发电量，实行全额收购，同时通过强制电网企业与可再生能源发电企业签订并网协议加以落实。而且国务院能源主管部门会同国家电力监管机构在年度中督促落实。这种具体而明确的规定无疑为可再生能源的有序发展提供了一定的保障。但是，从市场和竞争的角度来看，过度强制与监督不仅不利于市场的自主形成和市场的自由竞争，也不利于企业生产成本的减少，客观上背离了对于价格更为低廉的可再生能源的开发利用这一制度设计。或许从防止可再生能源的盲目无序发展的角度来看，该制度不失为一种良好的安排，但是从科学的发展和更长远的角度来评判的话，该制度在实践中不会走得太远，仍需要其进一步的完善。

    再如由于我国可再生能源补贴制度的不合理使我国光伏企业的发展遭遇难题。近年来在国家政策的支持下，光伏电量逐年翻倍增长，而可再生能源补贴资金的增长却相对缓慢，再加上可再生能源补贴的发放不及时、不到位，两者之间的差距逐渐扩大，资金缺口也越来越大，光伏企业的发展受限。根据《中国能源报》刊登的2015年上半年光伏产业发展与下半年展望研讨会中中国光伏行业协会的发言，发现由于受到可再生能源附加费不足、补贴发放程序冗杂等因素的影响，光伏补贴托欠严重，仅15家光伏电站营运商统计的数据显示，光伏补贴拖欠额度就超过100亿元。通过对光伏企业的了解，发现目前光伏补贴只是解决到2013年底，2014年的不少补贴仍在审批中。对于这一托欠情况，事实上，这并非能源局故意为之，也并不仅仅因为审批发放程序的冗杂问题。而是一方面，源于补贴资金的征收，根据我国目前的法律规定，可再生能源补贴的资金来源于全国征收的可再生能源电价附加费。尽管由于收不抵出已经将征收费用由最初的每千瓦时4厘提高到了每千瓦时1.5分，但无奈仍然不足以填补，目前可再生能源补贴资金缺口累计已超过140亿元。另一方面，源于补贴资金的发放，该项实际控制权主要掌握在财政部的手里，能源局的话语权有限，再加上财政部和能源局之间的职权矛盾、利益矛盾等问题都导致了补贴迟迟不能发放到位。因此，想要继续扩大光伏能源的规模，一方面需要着力解决补贴的多样性征收与及时性发放的问题，同时参照欧美的经验教训，维持补贴的适量增速，扶持光伏企业发展，同时防止行业的“不思进取”，甚至最终丧失竞争力和发展机遇。另一方面着眼于降低成本，增强光伏能源本身的市场竞争力，促进可再生能源业健康有序的发展。

三、可再生能源立法的新视野

基于对可再生能源立法现状、存在的问题等因素的分析，我国应以一种整体性、前瞻性的思维综合考虑可再生能源的开发利用，因地制宜地进行制度建设，具体来言，可再生能源法的制度设计包括但不限于以下制度：

第一，在法律体系构建上，突破作为基本法的可再生能源法目前停留于可再生能源电力法的局限。尽快出台可再生能源法的实施细则以及更新相关的部门规章，同时注意可再生能源立法与其他相关立法的协调，以及完善地方可再生能源立法，以保障可再生能源法的可操作性和可执行性。

第二，提升现行规范的法律位阶。应当提高现有可再生能源法律规范的效力层级，改善可再生能源法律规范多而无力的尴尬境况，保障可再生能源法律的权威性稳定性和有效性 同时，完善可再生能源法的监督实施机制。

第三，规范政府监管及职责的规范，明确责任主体。包括市场监管组织及其职责，放松与监管的原则或条件程序与责任，可再生能源相关技术标准及其效力等。

第四，从发达国家能源产业发展经验来看，成立一个综合的独立承担管理责任的管制机构，是一种更为有效的制度设计，这样的制度安排可促进各种能源形式的协调发展和经济的良性运行。并建立“ 城乡一体” 的可再生能源管理体制。

第五，可再生能源的发展需要由政府主导逐渐转向市场驱动。

第六，在制度上完善公众参与的信息机制；在立法上和行政决策上，将公众参与程序具体化；在法律实施上建立公众参与问责机制；在观念方面提高公众环保意识，调动全社会发展和利用可再生能源的积极性。

第七，在可再生能源发电收购制度设计上，不宜采取一刀切的方式，而应根据可再生能源不同的发展状况设立适宜的收购制度，以使制度的激励效用得到最大程度的发挥在收购制度的具体设计上，应兼顾可再生能源发展的阶段性特征，在可再生能源发展的不同时期，可灵活调整最低收购额度。

第八，我国应该根据社会承受力，设定未来若干年可再生能源上网电价标准和补贴规模，并提前向社会公布，通过倒逼机制促进企业的技术进步和优胜劣汰，以此促进整个行业的可持续发展。

[1] 肖江平、肖乾刚：《可再生能源>的法律定义》，载《法学评论》，2004年第2期。

[2] 蔡守秋：《我国可再生能源立法的现状与发展》，载《中州学刊》，2012年第5期。

[3] 李艳芳、越小花：《“论我国可再生能源法律体系的构建”》，载《甘肃社会科学》，2010年第2期。

[4] 杜群、廖建凯：《德国与英国可再生能源法之比较对我国的启示》，载《法学评论》，2011年第6期。

[5] 杨解君：《论中国能源立法的走向——基于可再生能源法制定和修改的分析》，载《南京大学学报》，2012年第6期。

[6] 李艳芳：《我国可再生能源管理体制研究》，载《法商研究》，2008年第6期。

[7] 李艳芳、刘向宁：《我国可再生能源法>与其他相关立法的协调》，载《社会科学研究》，2008年第6期。

[8] 肖国兴：《可再生能源发展的法律途径》，载《中州学刊》，2012年第5期。