内容提要：在核损害民事责任领域，中国目前尚无专门的法律，仅在民事、环境保护法律中存在一些法律规范，国务院也曾作出两次行政批复。在国际社会，“维也纳公约体系”、“巴黎/布鲁塞尔公约体系”以及世界主要核能大国通过不同的模式建立了较为完善核损害民事责任制度。中国应通过制定《原子能法》，在立法模式的选择、法律用语的界定、法律责任的构成、程序性法律制度、涉外民事关系的法律适用等方面建立并完善核损害民事责任制度。

关 键 词：核损害；民事责任；原子能法；维也纳公约

  日本福岛核泄漏事件引发的危机至今仍使人心有余悸，但面对传统化石能源的有限性及全球气候变化带来的挑战，核能作为能效较高的一种清洁能源，仍具有一定的不可替代性。[①]

随着我国民用核能事业不断发展，《原子能法》的立法研究工作也已由中国核能行业协会完成，并已列入国务院“抓紧研究起草”的立法计划。在核损害民事责任领域，国际社会已建立较为完善的公约体系，但在我国却长期存在法律上的缺位。因此，研究中国《原子能法》相关条款的制定及其与有关国际公约的协调，以《原子能法》的制定为契机，建立和完善我国核损害民事责任法律制度，进而促进民用核能事业在我国的可持续发展，无疑具有一定的意义。

一、中国核损害民事责任制度现状

  目前，中国在核损害民事责任领域尚无专门的法律，由于《能源法》、《原子能法》多年的缺位，仅在一些民事、环境保护法律中存在零星的法律规范。为了解决核电事业发展中可能出现的责任问题，国务院先后于1986年3月和2007年6月对此作出两次行政批复。这些法律规范与行政规范共同构成了当下中国核损害民事责任制度的初步框架。

（一）法律规范

  《民法通则》、《侵权责任法》、《环境保护法》与《放射性污染防治法》从民事侵权责任、防治污染保护环境的角度，对核损害民事责任作出了若干条原则上的法律规定。

具体而言，对于民事侵权责任的认定、责任范围与免责事由，《民法通则》第123条规定：“从事高空、高压、易燃、易爆、剧毒、放射性、高速运输工具等对周围环境有高度危险的作业造成他人损害的，应当承担民事责任；如果能够证明损害是由受害人故意造成的，不承担民事责任。” 《侵权责任法》第九章“高度危险责任”第70条规定：“民用核设施发生核事故造成他人损害的，民用核设施的经营者应当承担侵权责任，但能够证明损害是因战争等情形或者受害人故意造成的，不承担责任。”

另一方面，在防止污染保护环境方面，《民法通则》第124条规定：“违反国家保护环境防止污染的规定，污染环境造成他人损害的，应当依法承担民事责任。”《侵权责任法》第65条：“因污染环境造成损害的，污染者应当承担侵权责任。” 《环境保护法》第41条第1款：“造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。”《放射性污染防治法》第59条规定：“因放射性污染造成他人损害的，应当依法承担民事责任。”

（二）行政规范

  1986年3月，中港合资建设大亚湾核电站项目，港方提出核电站发生事故后的第三方责任问题，对此国务院参照相关国际公约和惯例，作出了《国务院关于处理第三方核责任问题给核工业部、国家核安全局、国务院核电领导小组的批复（国函〔1986〕44号）》（以下简称“《处理第三方核责任问题的批复》”），一直沿用至2007年。^[1]该批复共七条，确立了与《维也纳公约》基本一致的原则，即规定了营运人的资格、核损害的责任主体、绝对责任原则、责任的范围及免责事由、最高赔偿限额及政府补偿限额、诉讼时效、法院管辖权等内容。在当时，中国民用核能事业刚刚起步，相关立法经验和技术都极不成熟，该批复以灵活的方式，明确了核损害民事责任制度中最基本的法律问题，暂时性地弥补了法律上的空白，具有一定的历史作用。

近年来，随着中国核电项目的不断发展，中外合资、中外合作建设核电项目以及引进外国核电技术、设备的日益增多，外方对《处理第三方核责任问题的批复》的法律效力、适用范围、赔偿限额等问题提出了诸多质疑，进而影响到有关项目的合作进程。对此，国务院于2007年6月向国家原子能机构下发了《国务院关于核事故损害赔偿责任问题的批复（国函〔2007〕64号）》（以下简称“《核事故损害赔偿责任问题的批复》”），共十条，成为目前中国核损害民事责任制度的核心文件。

与《处理第三方核责任问题的批复》相比较，该批复作出了较多的修改，其主要内容包括：

1．扩大了核电站或核设施营运人的范围。将在中国境内依法取得法人资格，营运核电站、民用研究堆、民用工程实验反应堆的单位或者从事民用核燃料生产、运输和乏燃料贮存、运输、后处理且拥有核设施的单位都视为营运人；

2．明确了营运人承担赔偿责任的范围及免责事由。营运人对核事故造成的人身伤亡、财产损失或者环境受到的损害承担赔偿责任，营运者以外的其他人不承担赔偿责任；对直接由于武装冲突、敌对行动、战争或者暴乱所引起的核事故造成的核事故损害，不承担赔偿责任，排除了之前规定的“特大自然灾害”因素。

3．提高并区分对待赔偿限额及政府补偿限额。核电站的营运者和乏燃料贮存、运输、后处理的营运者，对一次核事故造成的损害的最高赔偿额为3亿元人民币；其他营运者对一次核事故造成损害的最高赔偿额为1亿元人民币。核事故损害的应赔总额超过规定的最高赔偿额的，国家提供最高限额为8亿元人民币的财政补偿。对非常核事故造成的核事故损害赔偿，需要国家增加财政补偿金额的由国务院评估后决定。

4．完善赔偿责任追索权。即营运者与他人签订的书面合同对追索权有约定的，营运者向受害人赔偿后，按照合同的约定对他人行使追索权。核事故损害是由自然人的故意作为或者不作为造成的，营运者向受害人赔偿后，对该自然人行使追索权。

5．明确了相应的诉讼主体。受到核事故损害的自然人、法人以及其他组织有权请求核事故损害赔偿。

此外，新的批复删除了之前若干条规定，[②]并新增了一些规定。[③] 该批复最后规定，在起草《中华人民共和国原子能法（草案）》时，对其各项内容以及诉讼时效、法院管辖等应当做出明确规定。

二、核损害民事责任的国际公约与外国立法概况

（一）国际公约

   目前，国际社会调整核损害民事责任的国际公约可以分为“维也纳公约体系”和“巴黎/布鲁塞尔公约体系”。^[2]前者，主要包括1963年《关于核损害民事责任的维也纳公约》、1997年《修正〈关于核损害民事责任的维也纳公约〉议定书》与《核损害补充赔偿公约》，这些公约的达成与管理，均由总部设在维也纳的国际原子能机构主导。其中，除尚未生效的《补充赔偿公约》，《维也纳公约》已于1977年11月生效，有30多个当事国，是目前该体系内适用范围最广，也是核损害民事责任最基础的公约。《修正议定书》于2003年10月生效，目前有9个当事国。但是，作为国际原子能机构的成员之一，中国均未签署上述三个公约。^[3]

“巴黎/布鲁塞尔公约体系”是在经济合作与发展组织原子能机构(OECD Nuclear Energy Agency)框架下发展而来，主要包括1960年《关于核能领域第三方责任的巴黎公约》(Paris Convention on Third Party Liability in the Field of Nuclear Energy)及其1964年、1982年、2004年的议定书，《布鲁塞尔补充公约》等。该公约体系向所有经合组织成员开放，其他国家也可以经公约当事方的同意而加入，但由于区域因素的影响，该公约体系的当事国主要局限于西欧国家。

  鉴于两大公约体系实质内容的相似性，以及由于当事国的不同而引发公约适用上的冲突，1988年国际原子能机构和经济合作与发展组织联合通过了《关于适用〈维也纳公约〉和〈巴黎公约〉的联合议定书》，并于1992年生效。除英国、法国、瑞士等国家外，大部分巴黎公约当事国均已加入，中国并未签署。

  从缔约情况来看，中国目前仍未融入上述公约体系，这一方面促使以国内法的形式建立核损害民事责任法律制度更加必要，另一方面也使得国内相关制度与国际公约的协调成为必要的考虑因素。

（二）外国立法

  当下，纵观世界主要核能大国有关核损害民事责任的立法模式，主要分为四类：第一类是在本国原子能基本法中作出系统规定，如德国、俄罗斯。德俄两国均通过《原子能法》建立了核损害责任的区分、有限赔偿责任、财政保险制度、政府补偿责任及时效制度等制度。第二类是在原子能基本法中有所规定，同时又以专门性立法具体规定，如美国。早在1957年，美国国会就通过了世界上第一部旨在建立核损害民事责任制度的国内法，即《普莱斯-安德森法》，该法创立了三级核保险机制，以确保核损害中的所有受害人都能获得赔偿。^[4]第三类是通过专门性立法加以规定，如日本、韩国。日本19世纪60年代初制定了《核损害赔偿法》、《核损害赔偿协议法》以及这两部法律的实施条例，并于近年完成修订。福岛核事件发生后，处理核损害的赔偿责任问题成为日本政府、有关企业以及受损民众最关注的问题。日本《核损害赔偿法》与《核损害赔偿协议法》都规定，政府与运营人可以通过协议，当核损害造成的损失超出营运人的经济担保额，政府可以提供资助和补偿。韩国也有类似的国内立法，并通过多次修订，基本实现了与有关国际公约的接轨。第四类是适用已加入的国际公约为主，适当地通过国内法予以转化和补充，如英国、法国。英国、法国分别通过制定国内法《核装置法》与《第68-943号法》以转化、补充实施《巴黎公约》、《海上核材料运输民事责任的布鲁塞尔公约》。^[5]

  可见，无论采取何种立法模式，建立、健全核损害民事责任法律制度对于发展核能事业而言都是必要的，目前世界上所有的核能大国都确立了相应的法律制度，这将为可能发生的核损害问题提供法律上的预期。

三、中国《原子能法》建立核损害民事责任制度的建议

（一）立法模式的选择

  从形式上看，《处理第三方核责任问题的批复》与《核事故损害赔偿责任问题的批复》都是国务院作为国家最高行政机关，以“批复”的形式，针对核损害赔偿责任问题所制定的行政法规、规章以外的行政规范。此类行政规范在效力上具有普遍约束力，但并不属于法或法源的范畴，它们对于发布机关及其所属下级行政机关、不特定相对人具有拘束力，因而又称为“准行政立法”行为。^[6]但是，在我国相应的法律规定缺位的情形下，受害人能否以国务院的行政规范为依据，通过民事诉讼程序获得民事赔偿？这些行政规范对于受理法院作出民事裁判是否具有约束力？无论是法律上还是学理上对此问题目前均无统一的答案。^[7]因此，尽管存在国务院的行政规范，但由于行政规范这一文件形式在性质和效力的局限性，尚不足以为中国核损害民事责任制度提供有力的法律支持，其形式、效力与可诉性问题更是受到外方的质疑。

在中国现行民事法律制度框架下，通过《原子能法》的制定，建立较为完善的核损害民事责任制度，将是一种既现实又有效的方式。《核事故损害赔偿责任问题的批复》最后一条也暗示了对于立法模式的选择。

核损害民事责任制度既是《原子能法》这一原子能基本法不可或缺的一部分，又是民事法律制度，尤其是民事责任制度中一项特别制度，同时它也与政府的责任、有关行政制度密不可分。因此，在《原子能法》建立这一制度的同时，国务院可以制定专门的条例将有关制度具体化。

（二）法律用语的界定

  由于核损害民事责任的认定具有较高的专业技术性，因此就需要《原子能法》等专门性法律对有关专业用语作出具体、明确的界定。《维也纳公约》第1条便使用了较多款项对“运营者”、“核损害”以及“核事件”等重要用语作出了界定。我国在制定《原子能法》时也应注意法律用语上的界定，并尽量与公约相协调，这也是目前有关国内法所缺失的。在对“运营者”的界定上，《侵权责任法》第70条使用的是民用核设施的“经营者”表述，《核事故损害赔偿责任问题的批复》使用的却是取得法人资格或其他“单位”，而根据《民法通则》第36条关于法人的定义，一般使用的都是“组织”的表述。这几种表述之间并不仅仅是语言的差异，其法律内涵也存在较大的差别。

  《维也纳公约》以及许多国家的立法都对“核损害”作出详尽的界定，而《批复》仅将核损害限定在“核事故造成的人身伤亡、财产损失或者环境受到的损害”范围内，其实还应包括环境恢复措施损失、环境损坏所引起的收入损失、预防损害所造成的损失等其他经济损失。

（三）核损害民事法律责任的构成

  首先，在核损害民事法律责任承担者问题上，《维也纳公约》、各国立法以及《核事故损害赔偿责任问题的批复》都规定由营运者承担。公约将由装置国指派或认可的管理该装置的人视为营运者，《批复》第1条对此也作出了界定，但应该增加一个概括性表述，将经我国政府指派或认可的其他经营者或组织纳入其中。

其次，以绝对责任或无过错责任原则作为营运者的归责原则，也是公约与国际社会普遍的做法。我国也应确立营运者的无过错归责原则，当其损害他人民事权益，不论其有无过错，法律规定应当承担侵权责任的，依照其规定，从而与我国《侵权责任法》第7条相统一。

  最后，以无过错责任原则为前提，一些法定事由可以免除营运者的责任。《修正议定书》修正了此前《维也纳公约》的部分规定，如果运营者证明核损害是直接由军事冲突行为、敌对行动、内战或暴乱所引起，将免除责任，这与《批复》的规定基本一致，但是《侵权责任法》第70条所规定的“战争等情形”是否包括“敌对行动”和“暴乱”的情形？该条规定的“受害人故意”是否也应纳入《原子能法》的规定？根据《维也纳公约》第4条第2款的规定，如果运营者证明核损害完全或部分是由于受到损害的人的重大疏忽，或蓄意造成损害或失职所产生，如果主管法院的法律有此规定，可以全部或部分地免除运营者对此人的赔偿义务。

（四）程序性法律制度的完善

《核事故损害赔偿责任问题的批复》中几乎没有规定诉讼时效、法院管辖等程序性条款，而是将其留待起草《原子能法》时作出明确规定。《维也纳公约》第6条第1款规定了一般情况下最长诉讼时效为十年，《修正议定书》对此进行了修正，就生命丧失和人身损害而言，最长诉讼时效为核损害发生之日起三十年，其他损害则为十年。这一修正的原因主要是，有些情况下核损害造成生命丧失和人身损害是隐性、慢性的过程，可能需要长达几十年的时间才能发现和确定。《民法通则》第137条，“诉讼时效期间从知道或应当知道权利被侵害时起计算。但是，从权利被侵害之日起超过二十年的，人民法院不予保护。有特殊情况的，人民法院可以延长诉讼时效期间。”考虑到公约及我国国内法的有关条款，《原子能法》可以规定，核损害民事责任的一般诉讼时效期间为两年，从知道或应当知道权利被侵害时起计算；对于核损害造成生命丧失和人身损害，有特殊情况的，人民法院可以延长诉讼时效期间；但从核损害发生之日起超过二十年的，人民法院不予保护。

  根据《维也纳公约》第11条第1款、第2款的规定，只有在其境内发生核事件的缔约国法院拥有管辖权，当核事件发生在任何缔约国领土之外，或当核事件的地点不能确定时，对该项诉讼的管辖权属于应负责任的运营者所属装置国的法院。由于我国并不是该公约的当事国，因而有必要在《原子能法》中设立有关法院管辖的程序性条款，从而确立我国法院对于核设施位于我国境内，负有核损害责任的运营者的管辖权。根据我国《民事诉讼法》第29条规定，因核损害侵权行为提起的诉讼，应由侵权行为地或被告住所地法院管辖，侵权行为地包括行为实施地与结果发生地，因而在地域上上述三所法院均具有管辖权。在级别管辖问题上，核损害事件一般影响重大、涉及的当事人人数较多、案情往往也比较复杂，因而一审案件由相应辖区的中级人民法院管辖比较合适，这也是《民事诉讼法》第19条规定的具体落实。

（五）涉外民事关系的法律适用

  如果核损害所引起的民事关系中含有涉外因素，但因为我国尚没有加入核损害民事责任的几个重要国际公约，我国与外国、外国公民或法人之间并不一定存在可以适用的国际公约。我国《涉外民事关系法律适用法》第2条规定：“涉外民事关系适用的法律，依照本法确定。其他法律对涉外民事关系法律适用另有特别规定的，依照其规定。”考虑到核损害事件的特殊性，《原子能法》作为特别法应对涉外民事关系法律适用作出特别规定。

  对于核损害造成的侵权责任，应适用侵权行为地法律，当事人有共同经常居所地的，法院也可以适用共同经常居所地法律，这里应排除当事人协议选择适用法律的情况；对于核损害所造成的环境污染，由于涉及我国重大的公共利益，有必要根据《涉外民事关系法律适用法》第4条，在《原子能法》中设立强制性规定，直接适用中国法的规定；对于我国法律没有规定的其他事宜，应适用与该涉外民事关系有最密切联系的法律，但外国法律的适用将损害中国社会公共利益的，适用中国法律。

[①] 目前，美国拥有世界上最大的核能生产能力，核能发电量为8070亿千瓦时，2010年其核电生产量占电力生产总量的19.60 %，核能消费占能源消费总和的8 %，法国、日本和德国的核能生产能力分别紧随美国之后。在中国，目前正在抓紧修订的2007年《核电中长期发展规划》提出，到2015年核电装机达4000万千瓦目标基本已成为定局，对于2020年的装机目标，相比于此前已作出调整的8600万千瓦的目标将会有进一步的调整，但应该不会低于6000万千瓦。

[②] 《处理第三方核责任问题的批复》第二条规定：“在核电站现场内发生核事故所造成的核损害，或者核设施的核材料于其他人接管之前，以及在接管其他人的核材料之后，在中华人民共和国境内发生核事故所造成的核损害，该营运人对核损害承担绝对责任；其他人不承担任何责任。”第六条规定：“核事故的受害人，有权在受害人已知或者应知核事故所造成的核损害之日起的三年内，要求有关营运人予以赔偿；但是，这种要求必须在核事故发生之日起的十年内提出，逾期赔偿要求权即告丧失。”第七条规定：“由于在中华人民共和国境内发生核事故造成核损害而引起的有关第三方核责任的一切诉讼，都必须遵照中华人民共和国法律规定，提请对该核事故发生地有管辖权的人民法院受理。”

[③] 具体包括：对核事故造成的跨越中国边境的核事故损害，依照中国与相关国家签订的条约或者协定办理，没有签订条约或者协定的，按照对等原则处理。同一营运者在同一场址所设数个核设施视为一个核设施。核事故损害涉及2个以上营运者，且不能明确区分各营运者所应承担的责任的，相关营运者应当承担连带责任。营运者应当做出适当的财务保证安排，以确保发生核事故损害时能够及时、有效的履行核事故损害赔偿责任。在核电站运行之前或者乏燃料贮存、运输、后处理之前，营运者必须购买足以履行其责任限额的保险。