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日期：2017-05-07 12:00:00
内容提要：核电是唯一可大规模利用的新型清洁能源，但又是安全敏感度极高的风险产业。日本福岛核事故危机后中国已暂停审批核电项目，但核电作为一种清洁能源，对中国的可持续发展具有重要意义，中国政府不会停止核电发展的脚步。为保障公众的健康及安全，保护好环境，必须规范核电发展，从法律的角度保障核电安全。作者从我国现行核能领域法律制度的缺陷入手，探讨制定原子能基本法极其法律体系的可行性和必要性。
关 键 词：核电；安全；立法；原子能法
（一）我国核能发展的现状
1、什么是核能
核能是地球上储量最丰富的能源，可开发的核燃料能源提供的能量是矿石燃料的十几万倍。核能主要通过三种核反应之一进行释放，即核裂变（打开原子核的结合力）、核聚变（原子的粒子熔合在一起）、核衰变（自然的慢得多的裂变形式）。核能发电利用铀燃料进行核分裂连锁反应所产生的热，将水加热成高温高压，利用产生的水蒸气推动蒸汽轮机并带动发电机。
核电站的优势很明显：核电基本上可以说是‘零排放’能源，而缺点是：核能电厂会产生高低阶放射性废料，必须慎重处理，且需面对相当大的政治困扰；核电厂的反应器内有大量的放射性物质，如果在事故中释放到外界环境，会对生态及民众造成伤害。
2、我国核能发展历程和规模
截至2012年6月底，我国总计在运行核电机组共13台，总装机达到1080万千瓦；在建机组达28台，装机容量达3097万千瓦，这些核电站主要分布于辽宁、山东、江苏、浙江、福建、广东、广西等沿海地区。
截至2012年6月底，“全球29个国家共有442台运行核电机组，还有65座核电站在建”[1]。而中国在建的28座反应堆约占总量的三分之一强，是全球核电在建规模最大的国家。另外还有近30个电站上百台机组在进行前期筹划或是等待核准当中。
可以说，我国核电经过20多年发展，已经进入高速发展期。虽然在日本福岛核电事故后，国家暂停了所有核电项目的审批，但我国已经运行的和正在建设的仍有41个核电机组，而且随着核电重启声音日益高涨，可以预见新一轮核电建设高潮在短暂停顿一年后即将卷土重来，如何规范核电建设、如何加强核电安全是我们亟待关注的大问题，历史的经验和日本福岛核电事故告诉我们，如果管理不善，不能以法律的强制性和威慑力保证核安全，41个核电机组，就有可能成为41个随时可能爆炸的定时炸弹。
（二）我国核能法律体系渊源
我国核能法律渊源包括：
1、法律（1个）。放射性污染防治法（中华人民共和国主席令第6号，2003年6月28日）。
2、行政法规（8个）。核与辐射安全专业行政法规：民用核设施安全监督管理条例、核电厂核事故应急管理条例、核材料管制条例、民用核安全设备监督管理条例、放射性物品运输安全管理条例、放射性同位素与射线装置安全和防护条例；核与辐射安全有关行政法规： 核两用品及相关技术出口管制条例、核出口管制条例。
3、部门规章（27个）。民用核设施安全监督管理条例实施细则、放射性同位素与射线装置安全许可管理办法、电磁辐射环境保护管理办法等27个。
4、其他安全规定、条例细则、指导文件等。注册核安全工程师执业资格注册管理暂行办法、放射源编码规则、核电厂放射性液态流出物排放技术要求等。
5、地方法规（6个）。大亚湾核电厂周围限制区安全保障与环境管理条例（1994年11月2日）、广东省核电厂环境保护管理规定（1996年9月28日）、广东省民用核设施核事故预防和应急管理条例（1997年12月18日）、浙江省核电厂辐射环境保护条例（2002年12月20日）、山东省辐射环境管理办法（2003年2月11日）、江苏省辐射污染防治条例（2007年11月30日）。
6、国际公约（5个）。1957年10月，国际原子能机构成立，我国于1984年加入该机构，到目前为止已批准加入了5项核领域的国际公约：核安全公约，乏燃料管理安全和放射性废物管理安全联合公约，及早通报核事故公约，核事故和辐射紧急援助公约，核材料实物保护公约。
由上可以看出，我国涉及原子能方面的子法和操作细则很多，但最根本、权威最大的原子能基本法却长期缺位，也没有形成一个完整的立法体系，确实是一个遗憾。
（三）我国原子能基本法的艰难立法过程
中国是世界上核电在建规模最大的国家，而且还是国际原子能机构的成员国，但政府在核安全方面的基本法却迟迟未能推出，令很多业内专家及国际人士十分不解。
1、行业主管频繁更换
上世纪50年代中后期，我国提出和平利用原子能的理念，但核能和平利用与军用观念一度混淆不清。军工部门管过一段时间，后来由核工业部主管，核工业部之后又变为了中国核工业总公司，接着变为中核集团公司。1998年机构改革，国务院成立国防科工委来主管核工业。2008年，核工业的管理体制又做了调整，核电的管理划归国家能源局，但国防科工委仍然是核工业的主管部门。频繁的行业主管变换使得原子能立法数度搁置。
2、部门职责模糊不清
法律规定的执行主体只能有一个，但是，工业和信息化部、国家国防科技工业局和国家能源局等，几个部门都想成为执行主体。核电由谁负责，谁是执行主体，一直意见不统一。争执的结果是机制的不顺畅，比如国际原子能机构是和平利用核能的，属于民用的范畴，而与之对口的我国原子能机构还在国防科技工业局的名下。立法的责任、方向不明确，本来应该大家坐下来逐条讨论的法律，常常因为意见不统一而拖后。
据国际原子能机构(IAEA)统计，截至2011年底，世界上在核电发电总量的排名依次是美国、法国、日本、俄罗斯、德国、韩国、英国、瑞典等。这些国家从原子能基本法到相关的特别法、法规和技术规范的出台，逐渐形成原子能法律体系，与国际原子能公约体系一起，对本国内的原子能和平利用发挥了重要的规范和引导作用，构成了国际原子能和平利用事业健康发展的法制保障，它们既是“核电发达国家”，也是“核法律发达国家”。
（一）美国原子能法律体系[2]
美国的原子能法是1946年8月1日杜鲁门总统签署的Atomic Energy Act of 1946，因为是参议员麦克马洪提出的，所以又称麦克马洪法，是世界上第一部原子能法，是目前世界上条文最多、篇幅最长的一部原子能基本法。美国还对应原子能法律体系的主要组成部分制定了一系列的法律、法案等。
（二）韩国原子能法律体系
韩国1958 年制定了原子能法(AEA)，目的是规范和促进原子能的发展、保护核设施的安全和辐射防护，所有关于核安全管理和辐射防护的条款都被列入原子能法，并根据实际情况逐年修改。原子能法、电力事业法、环境影响评价法和其它有关法律构成了韩国管理原子能利用的国家法律体系，保证了韩国核电顺利快速的发展。
（三）德国原子能法律体系
德国早在1959年12月23日颁发《关于核能安全使用和防止核危害的法律》，简称《核能法》，1960年1月1日生效。1985年，2002年和2010年曾修订过，新增部分内容。以该法为主导，其他不同的法律、法令对原子能利用和管理的各个领域予以规范调整，共同组成了一个较为完善的原子能法律体系。
（四）日本原子能法律体系
日本于1955年颁布了《原子能基本法》。在《原子能基本法》的指导下，日本建立了原子能利用活动管理框架，每个特定的领域都制定了相应的较为完善的子法，如1957年制定“原子能反应堆规制法”、1961年制定了“原子能损害赔偿法”、1999年制定了“原子能灾害对策特别措施法”等等。
（五）英国原子能法律体系
英国有关原子能利用和管理的相关立法散见于不同的法律部门之中，一般可分为以保护人员为目的及与核设施有关的法律法规。前者有1993年《放射性物质法》、1974年《劳动卫生与安全法》和1985年《电离辐射法》等，后者主要有1965年《核装置法》、2004年《能源法》中的第一部分“民用核工业”等。
（六）法国原子能法律体系
法国核能产业非常发达，却没有一部原子能基本法律，其原子能利用及管理活动的立法是一个涵盖众多领域的复杂、庞大的法律体系，所适用的众多法律法规分散规定于不同的法律文件中，没有系统化编撰。1966年发布了有关放射性核污染的第一个法令，1980年开始实施《核材料保护与控制法》，1991年通过《核废物管理研究法》等。
（一）缺乏统一、综合性的核电安全基本法
在我国，按照宪法和《立法法》规定的立法体制，法律位阶共分六级，它们从高到低依次是：1、根本法律。2、基本法律。3、普通法律。4、行政法规。5、地方性法规、自治条例和单行条例。6、行政规章。
如前所述，我国核电法律体系多为行政法规、部门规章，缺少基本法律，只有一部《中华人民共和国放射性污染防治法》苦撑局面，从法律渊源上看，整个立法体系杂乱并且枝节横生，根本未形成合理结构。法律位阶普遍较低的情况下，一个后果是降低了执法权威性，监管部门在具体工作中时常遭到或明或暗的来自利益集团的抵触，影响监管效果，另外一个后果就是降低了执法严肃性，政府和监管部门在审批或监管中，既可以左一点，也可以右一点，自由裁量度太大，破坏监管局面。
从历史的经验和现实的需要看，基本法的缺少对核电发展影响很大。没有法律的强制规范和统一标准，一旦出现核电事故或是技术失败，就会迅速地改变政治支持方向以及舆论导向，影响核电的健康发展乃至社会的持续发展。历史上，美国就曾因为1979年三里岛事件，在30 年时间内没有建过一座核电站。1986年发生的切尔诺贝利核灾难，加剧了苏联内忧外患的政治局面，并成为苏联解体的催化剂。2011年日本福岛核电事故，导致日本首相菅直人被迫承诺为此下台，并使日本经济遭受重创。
（二）核电法律体系建设严重滞后
原子能事业具有系统性特点，从开发到利用拥有一个完整的产业链，从铀矿地质开始，历经铀矿地质勘查、铀矿开采、选冶、同位素分离、转化、浓缩、元件制造、发电、乏燃料后处理、放射性废物的处置，直至核设施退役等所有环节形成了封闭而又开放的大系统。而我国目前的核法律体系未能全面覆盖整个产业链，比如核废料处置与监管方面就无法可依，我国对核电的关注较多集中在设计、建设等环节上，而对于末端的放射性废物问题往往忽视。
（三）标准不健全导致法律缺乏技术支撑
我国的核电标准工作起步于上世纪80年代，与形势相比还存在很大的差距：
1.核电标准基本是参照上世纪80年代初的国外标准和现成文件制定的，比如核电设备质量控制等一些领域基本未涉及，核安全重要设备包括大型铸锻件等相关标准缺口比较大，明显落后于时代；
2.级别较低的企业标准大量存在，还没有升级为系列的行业标准和国家标准；
3.我国的核监管经验虽然丰富，但提炼不足，经验反馈工作力度不够，在参考和移植多个国家和组织的规范、标准时，缺乏基础性实验验证和分析研究，编制出的标准和规范与我国已有的工业基础和技术体系缺乏衔接，导致很多标准的适用性和可操作性受到很大限制；
4.核电标准专业覆盖面不够，例如我国的核电标准就没有有关海啸的规定，国产化材料选择方面也没有。
（四）现有法律的责权利条款设置不当
市场经济是主体地位平等的经济，权利、义务、责任应当协调、统一。而当前原子能领域中现行的法律法规过分强调核设施营运人及其工作人员的责任和义务，已有的责任条款基本都是针对营运单位，而对监管机构自身应负的责任没有规定或规定不细，有违公平。
比如我国为加强对民用核安全设备的监督管理，出台了《民用核安全设备监督管理条例》，规定核设施营运人、民用核安全设备设计、制造、安装和无损检验单位的责任和义务很多，比如应当加强质量管理，建立健全责任制度，对民用核安全设备的使用和运行安全从事的活动承担全面责任。在违反有关禁止规定时，处罚也比较具体，而且严厉，例如无许可证擅自从事民用核安全设备设计、制造、安装和无损检验活动的，由安全监管部门责令停止违法行为，处50万元以上100万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处2万元以上10万元以下的罚款等等。而对监督管理人员则规定比较泛化，很概念，感觉上很“轻松”。
（五）管理体制存在权责不清、效率低下的问题
在我国目前的核能管理体制中，共有12个部门与之相关，虽然有很多历史的因素存在，但如果像“九龙治水”一样，多头管理，一定程度上势必影响核能发展的效率。其中，环保部下属的国家核安全局负责核安全和辐射安全的监督管理；国家发改委负责制定《核电中长期发展规划》，批复可以开展前期工作的核电项目；国家地质局主管铀矿资源的勘测和开采的部分事务；按照《放射性同位素与射线装置放射防护条例》的规定，放射工作的许可由卫生、公安部门主管。部门之间的沟通与协调的频度和力度加大了，效率降低了。
（六）监管机构独立性和权威性面临挑战
我国虽设有国家核安全局，但其位于环保部下面，是个司局级单位，其独立性及权威性相对于核电发展的安全性和重要性而言远远不够，我国核电企业的业务、人事都是由相当于部级的特大型中央企业垂直领导，核安全局决定不了他们的人事任免，说多了人家不高兴，管多了人家说影响发电，在过去的众多监管案例中，核安全局的执法力度大打折扣，存在“心有余而权不够”之嫌。
在日本福岛核电事故中，尽管出现过重大应对过失，但日本有关核电站监管机构的运行做法仍然值得中国借鉴，负责全国核电监管的日本原子能安全委员会直接对日本内阁总理大臣负责，实际上这个安全委员会并不隶属于日本的哪个“省”（类似于中国的部委），它的职责是综合性的，不仅有监管运行电厂的职责，还有审批项目的职责，比如日本经济产业省在审批核电项目时，也要就业主拟建设的核电站原子能反应堆的科学性向日本原子能安全委员会提出审批申请，这在日本的法律中是必须的环节。
另外，国家核安全局还面临人力资源的困境，核安全监管范围宽，监管队伍人数少，人员待遇低，留人才难，招合适人才更难。核电比较发达的国家通常一台机组配备35名左右的监管人员，美国104台机组有监管人员近4000人，法国和日本各有50多台机组，监管人员分别有2000多人，而我国41台在运和在建机组只有监管人员300人，平均每台不到8人，他们直接面向企业，每年要负责全国那么多核电项目的监管，无论是时间还是精力都不可能发挥有效的管理作用，更何况300人中还要分出很客观的一部分名额监管辐射环境、核材料、其他核设施等等。
（七）核电业主的多元化和技术路线的统一急需法律规范
中国核电市场是巨头博弈之地。我国目前有控股建设核电资质的有中核集团、中广核集团、中电投集团三家，也就是说，在五大发电集团中，只有中电投集团拥有核电资质，华能集团、大唐集团、国电集团、华电集团目前还在门外徘徊。
在核电高额的经济回报和政策优惠的诱惑下，几家电力巨头除了在各种场合积极呼吁，争取核电开发控股资质外，更是在核电市场上群雄逐鹿，四处出击，参股核电建设，开发新的厂址，以期获准后能尽快进入角色。
摆在我们面前的问题是，核电资质不开放，势必影响核电市场的公开竞争和核电的高效发展；开放，关键是当前还没有一个“明示”的统一的门槛要求。比如国家发改委口头表示企业必须具有一定的核电运行经验和人才积累才能拿到控股资质，但是到底几年的核电运行经验，多少核电人才却不明确，也没有写入强制性的制度规范中，无资质而又在参与核电建设的核电“黑户”只能是在漫漫长夜中摸着石头过河。
技术路线上的“纠缠不休”，造成我国核电发展的决策层数度摇摆不定，走了很多弯路，各利益集团也对执行国家所确定的核电发展方针以及在堆型、容量选择方面，总是各持所好，从而出现国内核电站机型“五花八门”的局面，严重干扰了我国核电技术进步和核电安全，影响了我国核电事业的可持续发展。
因此，要发展核电，或者说安全、有序发展核电，必须国家出面统一核电技术路线、规制主体资格，最好的选择就是尽快立法。
（八）核电企业高管资质没有统一的强制标准
对于肩负很大责任的核电站高管，尤其是负有最终核安全责任的法人代表，则没有相应的法律规定其核级资质。
依据《中央企业领导人员管理暂行规定》和惯例，上述核电公司的总经理享受局级干部待遇，管理规格较高。其职位要求包括较高的政治素质、熟悉现代企业管理、必须的专业知识、较好的组织和协调能力等，但唯独没有核级别的专业资格方面要求，就是具体到核行业某集团公司内部的企业领导人员管理规定也没有类似规定，甚至没有针对核电行业的特殊性规定。
（九）公众参与和公众监督缺乏有效的法律途径
由于没有相关立法支持，缺乏有效监督程序，有关方面抱着“多一事不如少一事”的态度，“犹抱琵琶半遮面”，造成核电的公众监督流于形式。比如核电科普宣传，很多地方就是做弄一场讲座、做几块牌子、印几本挂历、发一些圆珠笔，对于公众来说，基本上是被动式的，对于层层设防的核电站，绝大多数公众没有机会进入，而对于公众更想知道的核电安全运行的数据，又披露不够。再如核电建设的环评阶段，虽然我国环评审批程序规定了公众参与，但也只有原则性规定，没有具体可操作的条款，包括没有环评公众参与程序、组织规定不健全，实际操作中存在应付的现象，找特定群体或个人座谈一下，填填调查表，基本是在走过场，这样就不能通过法定程序听到反对的声音，环评报告缺少否定性意见。
如果没有公众监督，或者监督不到位，则会导致信息不透明，核电更加神秘，一旦出现风吹草动，公众对于核电的恐慌程度势必急剧上升，以至于经常演变成群体事件、暴力事件，大大增加了社会成本。比如日本福岛核电事故后，在我国却出现了“抢盐潮”，美国上演了抢购碘片的风潮；在我国某些核电选址区域，出现了群众集体堵路、上访事件。
（一）尽快制定综合性原子能法
原子能法是我国法律体系中基本而又迫切需要的法律，构建相对独立的原子能法律是核能安全的一个发展趋势。无论核能政策制定、实施，还是责任条款设置、核损害赔偿等问题的解决，都需要有原子能法的支撑。
1、法律地位
《原子能法》是原子能领域的最高法和基本法。
2、基本原则
（1）可以分别借鉴上述国外两种立法方式。一、纯粹制定一部《原子能法》作为基本法，以此为基础，构建国内原子能法律体系；二、我国核能领域的子法比较成熟，类别也比较多，涵盖范围较为广泛，可以分别以这些法律、条例、规章为基础，再补充完善一些，共同形成完整的原子能法律体系。
（2）必须明确核能管理体制，明晰政府各部门的职责分工和政府与企业的责权利。
（3）必须坚持严格的许可制度，没有许可严禁从事核行业活动。
（4）要将促进发展和防范风险结合起来，既要注意核安全问题，还要特别注意核的可持续发展。
（5）坚持责、权、利相统一原则，增加对核安全监管机构责任条款的规定，违反职责监管行为或者行政不作为，以及出现核事故后，都要依法予以追究行政责任，直至刑事责任。
3、主要内容
参考国际原子能机构《核法律手册》中的论述，建议本法内容包括：立法目的、方针和原则；定义或调整对象；管理组织与职能；核能发展规划及其制度；政府对核活动的许可与准入；核设施管制制度；核原料、核材料物质管制制度；放射性物质运输、放射性废物管理制度；核相关知识产权；核保安问题；辐射防护制度；核损害与赔偿；责任归结；国际公约与国际合作等。
（二）建立健全核安全法律体系
原子能基本法总体上是框架法，其有效实施有赖于国务院及相关部门出台配套的行政法规、部门规章、技术规范等整个法律体系。核安全法律体系要必须涵盖整个核能产业链，应当涉及到铀矿资源的勘测和开采、整个核燃料循环、放射性废物处置、放射性物质运输、核技术应用、核事故应急等等，增加立法广度和深度，并考虑整个法律系统与相关法律或政策的配套和衔接，以及对国际公约的承诺。比如在铀矿资源的勘测和开采、放射性废物处置方面要创设新的法律以弥补空白，在核损害规定方面，要修改核损害赔偿内容，提高赔偿额度，增加赔付资金的提取、监管方式等。
（三）建立符合国情的核电标准体系
加强核电标准的统一，重视技术标准与法规内容的衔接问题，强化法规的操作性和实用性。核能法律的制定和修改要融合核能技术本身，也就是法律本身要包含科技成分，走法律与技术相结合的综合路线，要能解决实际问题，而不是流于法规上的空话、套话。我国核电技术标准可以以现行主导技术路线为参考规范，融合我国核电发展过程中积累的实践经验而制定，这样既和国际接轨，又符合我国国情。
（四）统一并强化核能监督管理机构设置
建议成立一个独立于环保部、核电企业，直接对国务院负责的监管机构（可以就目前的国家核安全局提高规格来解决），以法律形式明确其具体的职责权限。这个机构应该具有很强的独立性，不仅具有监管的职能，在前期核电项目审批的过程中也应该发挥应有的作用，享有核电项目审批权和独立的执行权。
通过立法来增加监管人员的数量，提高监管人员的素质。据公开报道，2011年3月底，国家能源局前局长张国宝在接受记者采访时表示：“中央机关编制办公室已经接受申请，拟批准提高国家核安全局的人员编制，2012年的编制从300人提高到1200人”，即便如此，与现在的核电发展速度相比，还是有一定差距的。
（五）积极探索核电市场准入机制
建议专门制定《核电投资法》，详细规定核电市场准入强制性要求，探索建立核电市场准入机制，比如规定拥有10年核电建设经验、50名取得执照的反应堆操纵员、注册资本金数额等，积极推进投资主体多元化。还可以逐步建立国家投入、银行贷款、自筹资金和股权、债权融资相结合的投融资机制，规范控股和参股的标准，在保证安全的基础上鼓励外资和民资投资核电。
（六）统一并稳定核电技术路线
我国必须下大力气规范 “八国联军”的堆型趋势，集中人力、物力，统一技术路线，专注标准堆型的研究、开发与推广。当前，为推进核电高效发展，我国已经确定AP1000为未来核电建设的主力堆型，既然如此，就不要再争论，要打破集团壁垒，集中使用我国的核电科技开发、设计、设备制造、建设和生产经营等方面的技术、人才、资产等资源，形成联合开发格局，集中国力共同攻关，全面掌握AP1000技术，早日实现国产化，达到能批量建造的产业规模。
（七）立法规范核电高管人员资质
对于核电企业高管，尤其是肩负核安全最终责任的法人代表，要修改《干部管理规定》，立法明确其资质要求。针对核电安全的特殊要求，要求核电企业法人代表或总经理必须拥有相应的核从业人员资质（比如反应堆操纵员或核安全工程师执照等），并定期接受核安全法规、技术规范的培训和复训，以达到真正从根本上熟悉核电站本质原理和运行机制，科学、有效地指挥核电地建设和运行，做到面临事故时不慌、不乱、有办法。
（八）立法保障公众参与权和监督权
消除核恐慌、促进核电健康发展，必须立法保证公开的信息披露和深层次的公众监督。建议在核电站所在地成立核电安全监督委员会，独立于当地政府和核电企业，属于群众团体性质，委员会监督经费由政府和核电企业二八比例分摊，组成人员可以包括政府代表、企业代表、公众代表以及有关利害关系人等等，但当地普通公众代表名额必须占70%以上。监督形式包括定期查看运行数据、听取汇报、实地考察、走访周边群众、调阅历史档案、媒体合作等等。
[1] 汪永平、赵守峰、袁玉俊等：《2020年中国核能发展战略研究》，2005年版，第150-159页。
[2] 参见阎政：《美国核法律与国家能源政策》，北京大学出版社2006年版。
