【内容摘要】我国原子能法的制定，应坚持《原子能法》是我国核能法律法规体系的基本法，也是我国能源法律体系的重要组成部分。以人文关怀为中心思想的核安全和环境保护优先应当成为原子能法的主要立法目的。为了使我国核能产业健康发展，社会公众更支持核能发展，应当强化核能利用安全的透明度。核安全管理部门设置复杂、职能交叉，降低了执法效率，应使核安全的监管机构独立。

【关 键 词】原子能法  核能  环境安全

虽有30余年的“立法长跑”，《原子能法》一直未能出台。核能法律法规体系的建立缺乏一部具有全局性、综合性的基本法，这是我国核能领域法制的基本情况。但近两年，原子能法的立法进程呈现加快的趋势，2014年2月，《原子能法》被列入国务院立法计划^[1]。原子能法的制定，将使核能研究、开发、利用得到全面的调整，有利于核能安全利用、保护环境、节能减排、履行国际核义务，也有利于构建完整的核能法律法规体系以及能源法律体系。但在原子能法立法过程中，仍存在一些重大问题需要加以探讨，本文拟就这些问题做出分析，并提出一些初浅的建议。

一、《原子能法》的定位

“原子能法是我国境内所进行的原子能研究、开发和利用活动的基本法律规范的总和”^[2]。这是在我国理论和实务界对原子能法的概念尚无统一界定的基础上给出的一个定义。也有学者提到，“《原子能法》草案定位于促进核能产业的发展”^[3]。笔者认为，原子能法应该主要规定发展核能的内容，但是对核安全、环境保护等做出一般规定具有更大的意义。因为自日本福岛核事故以来，核安全被提到了更高的位置，“温家宝总理召开紧急会议并强调要充分认识核安全的重要性和紧迫性，核电发展要把安全放在第一位”^[4]。由上述的论述可知，发展核能（包括核原料、核材料、核设施、核技术等）、核安全、辐射防护和环境保护等应成为原子能法的主要内容。事实上，我国现有的核能领域立法现状是，“一部法律，三部行政法规，21部部门规章，70余个‘核安全导则’，近百个技术文件”^[4]，但这其中仍然未能完全规定原子能法应包含的内容，全过程的核安全就是最好的证明。所以我国急需要一部核能领域的基本法来全面规定核能的主要内容，统领现有的法律法规体系，构成一个科学合理的核能法律法规体系。除此之外，原子能法的制定，也将推动我国能源法律体系的完善。

（一）《原子能法》是我国核能法律法规体系的基本法

《原子能法》是核能领域的基本法，这是大多数国家和国内学界的共同认识。原子能法的这一定位，并非仅仅具有象征意义，而是因为有以下重要的作用：

    1.构建科学合理的核能法律法规体系，有利于正确适用法律法规。“制定法律的逻辑是从‘一般’到‘特殊’，愈是一般的规则愈在前，愈是特殊的规则愈在后；适用法律的逻辑刚好是倒过来，从‘特殊’到‘一般’，愈是特殊的规则优先适用，愈是一般的规则愈靠后适用”^[5]。从这一逻辑规律可知，制定原子能法这一基本法，就是将核能领域的共同性、全局性、基本性制度抽象出来单独做出规定。然后对于一些特殊制度，如核安全、核损害赔偿等又另行规定。从法律的位阶角度来看，原子能法处于顶层，然后可能有其他同位阶的法律，再依次是行政法规，部门规章，技术规范等，形成一个从一般到具体的逻辑严密的核能法律法规体系。这种科学的法律体系，有利于行政机关执行、司法机关适用、社会公众学习和遵守。

2.解决核能“军民两用性”所带来的复杂社会关系问题，促进原子能事业发展，履行国际核义务，确保核能研究、开发、利用的安全。“核行业的发展已经从一个封闭的军工行业进入一个开放的、多元的和全面的发展阶段。较之以往，我们目前围绕核能研究、开发和利用而产生的经济和社会关系，要广泛、复杂得多，单靠过去那种行政手段，已难以满足国家对核材料和核技术的控制要求，迫切需要通过设立原子能基本法来明确国家对原子能事业的基本政策”^[6]。由于核能最先是军用的，所以它的政治敏感性很强，涉及到核武器的扩散、核恐怖袭击等风险，此时只需要国家采用严格的行政手段管理就能解决问题。但后来国家提出积极发展核电，以及结束军工行业政企不分的管理体制，进一步推动核能的民用化，也使核能行业产生了更加复杂的社会关系。这就要求不能仅仅依靠行政手段来处理民用化了的原子能事业，执法效率不高、部门利益作祟都要求有一部法律来规范。同时，我国作为国际原子能机构的成员国，并加入了《国际原子能机构规约》、《核安全公约》等国际公约。但是缺乏《原子能法》这一核能领域的基本法的现实，就已经未能履行“通过立法保障核安全”[1]这一国际义务。核能研究、开发和利用的整个过程都涉及到核安全，仅仅一部《放射性污染防治法》是不够的。以上所述的这些情况，都说明只能通过制定一部具有全局性、综合性的原子能法才行。

（二）《原子能法》是我国能源法律体系的重要组成部分

“应当逐步建立起一个以能源基本法为统领，以煤炭法、电力法、石油天然气法、原子能法、节约能源法、可再生能源法和能源公用事业法为主干……有中国特色的能源法律体系”^[6]。自我国提出积极发展核电以来，核能的民用化越来越显著，特别在我国还是以煤炭等化石能源作为主要的电力来源的情况下，核电的发展具有特殊的意义。全球气候变暖、环境污染严重、生态破坏加剧、能源供应不足等都在呼唤新能源的出现，在除了水电外其他可再生能源发展不足的当前，已经拥有成熟技术的核电是完成节能减排任务、破解环境问题、增强能源供应的优选。所以，作为提供清洁能源的角度来看，原子能法的制定，将更有利于推动我国的能源法律体系的完善，保障能源安全。

二、原子能法的立法目的

“随着历史的发展，一旦人的全面发展和人民的根本利益成为法律活动的出发点和归宿的时候，法律又回归于人。法律观经历了如下的变化：神本法律观→物本法律观→人本法律观”^[7]。“人本法律观代表了中国法学发展的方向，或者至少可以说，反映了中国法学发展的方向”^[7]。我国的科学发展观中，以人为本是核心，这说明我国社会发展的大趋势是强调人文关怀。王利明教授和卢建平教授分别以《民法的人文关怀》、《加强对民生的刑法保护——民生刑法之提倡》为题，在各自研究的部门法内对人本法律观进行了阐释。从以上的这些论述来看，人本法律观正是我国法学的发展方向。现今，世界上有原子能法的国家，大多数都是在上世纪五十年代至七十年代制定的，而今天的中国，要制定一部原子能法，肯定应当反映21世纪的时代特征，符合中国的国情。人文关怀作为人本法律观的现实要求，就应当是我国的时代特征和国情。所以，作为法律回归于人的回应，原子能法的制定自然也要体现出人文关怀才行，这就需要确立以人文关怀为中心思想的立法目的。

    （一）保障核安全是体现人文关怀的首要立法目的

全球气候变暖要求减少碳排放，环境污染要求清洁能源，能源供应危机要求增加能源供应渠道。核能在民用化中，最大的用处就是发展核电，核电是一种清洁能源，能满足以上问题所提出的要求，所以在我国发展核电是势不可当的。“2010年底我国核电装机不过才910万千瓦，在‘十二五’规划纲要中，核电装机规划目标是到2015年达到约4000万千瓦，到2020年达到7000万至8000万千瓦”^[8]。“我国核电发展速度较快，20年间我国已有13个运营核电机组，在建核电机组近30个，是世界上拥有在建核电机组最多的国家”^[2]。这些都足以验证以上的论述，我国核能的发展势在必行。

发展核能势在必行，但并不是要单纯地发展，而是因为核能可以供应清洁的能源、缓解环境压力、完成减排义务，而且有利于促进经济发展。这些作用的背后，都潜藏着人文关怀的终极目的。然而，核能的发展具有两面性，除了以上这些积极效果外，它还可能带来极大的灾难，这就涉及到核安全。苏联的切尔诺贝利核事故、日本的福岛核泄漏事故，都在警醒着世人核能的危险性。其实，核事故只是核能危险性的一种表现，核能研究、开发、利用的整个过程都潜伏者核辐射问题，核电的发展也需要排除废液，这都可能带来巨大的危害。所以，既然发展核能是为了人文关怀，如果不顾及核安全问题，反而导致更大的危害，那是得不偿失的。从世界范围来看，加拿大、韩国、澳大利亚、印度、法国等国都有专门的核安全法律，特别是经历了日本福岛核事故以后，各国对核安全的重视程度更高了。“德国暂时关闭7座1980年之前建成使用的核电站，有关人士还有求德国完全放弃使用核能”^[9]，“我国国务院常务会议决定，在核安全规划批准前，暂停审批核电项目包括开展前期工作的项目，中国核电‘积极发展’的方针被‘安全第一’所取代。并强调重视和积极推进原子能法”^[10]。所以，只有在保障核安全的前提下，核能的发展才是真正的践行人文关怀，强调核安全是首要立法目的就是意旨所在。

（二）环境保护优先是体现人文关怀的重要立法目的

中国近几十年的经济发展，使环境承受了重大的代价，人们的生活环境质量严重恶化，其中化石能源的利用也是导致环境污染的原因之一。所以，在能源领域寻找破解环境污染问题的方法之一就是发展清洁能源，在核能技术比较成熟的情况下，核电自然是清洁能源的优选。但也正是核能发展的目的之一就是寻找清洁能源，以保护环境，所以在核能发展的过程中就更要注重环境的保护，不能事与愿违。“《1982年核废料政策法》是美国的第一个优先以环境保护为前提的核法律”^[4]，我国的《放射性污染防治法》也主要在于防止核材料所导致污染而制定。这都说明环境保护优先应当作为原子能法体现人文关怀的重要立法目的。

三、原子能法的透明度原则和公众知情权

原子能法的透明度原则，也就是强调核能利用过程中，与核能管理有关的机构对于核安全等信息的公开，使每个人都能知晓。与国家公开核能利用安全信息的义务相对应的，是社会公众对于核能安全信息的知情权。“政府信息公开立法的依据和真正动力是国民主权的宪政基础和为实现这一宪政目标的政策动力。而知情权只是对应于政府信息公开义务的权利形态”^[11]。也就是说，知情权从根本上看并非对应于政府信息公开义务。那么，为什么要强调知情权呢？它能为我国的核能产业发展和公众带来什么意义呢？

    （一）法国以透明度为中心的核能基本法对我国的启示

法国是典型的单独核安全法立法模式国家^[3]。这与法国以核电为主的能源政策不无关系，因为核电的安全性将直接影响该国的能源安全以及国家、公众安全。作为法国核能利用领域基本法的2006-686号《关于核安全和透明度的法令》中，共有64条，而对于核安全的公众信息进行了专门规定，也就是该法第三部分，共计10条。第三部分又分为三章，分别是：“有关核安全和放射性保护的信息权；地方信息委员会；关于核安全透明度和信息高等委员会”^[4]。“在公众知情权方面，公众享有获得核利用相关信息的权利，拒绝公开者可能承担刑事责任……国家有责任向公众公布核安全和放射性保护的方式、检查结果” ^[4]。由此可见，法国对于公众的核安全信息知情权的保护程度很高。这实际上与“法国在核能领域表现为政府强烈干预的集中化特点” ^[4]有密切关系。因为强烈的政府干预固然可以保证核能的发展在管理层面上更安全，不会泄露一些核能的机密信息，但是也容易使政府得不到监督，导致滥用权力、决策效果差，失去公众信任。而且，法国以一部专门的核安全法律作为核能利用领域的基本法，这也足以证明其对于核安全的重视程度，核安全信息的公开也能为此发挥功用。再则，对于公众知情权的保护，也是对于国民主权的实现，正如卢梭社会契约论所讲，每个人将自己的权利让渡一部分给国家，国家负有保护每个国民的义务，同时，国民也有监督国家以维护自身利益的权利，而国家保护公众的知情权就是实现这一监督的手段。

在当今条件下，我国的核能发展也只能是强烈的政府干预模式，不能完全商业化；而且核安全的保障也应该听取公众的声音，让他们献策，为他们解忧；最后，我国一直强调人民利益至上，人民当家作主，这些都要求保护公众的核能利用安全的知情权。

（二）我国应当强调公众的核安全信息知情权

公众的知情权并非是引起政府信息公开义务的真正根据，但是它对于信息公开却有重要的意义：第一，强调公众的知情权可以为政府信息公开明确公开的对象，那就是公众，就是我国的每一个人；第二，公众的知情权是从公众的角度谈信息公开的，强调了公众的主体地位，这也更符合国民主权的理念，即公众有权力监督国家的行为；第三，强调权利的目的，也是因为其可以成为诉讼的请求权基础，诉讼虽然是基于诉权而提起，但是诉权还是要有实体法层面的请求权才可，而公众的知情权就是信息公开义务不履行提起诉讼的请求权基础。

既已言公众的知情权之于政府信息公开义务的意义，那么在具体的核能利用安全领域，强调公众的核安全信息知情权的意义是什么呢？

    1.有利于公众监督政府部门安全地发展核能，为政府部门形成更加科学的决策，以免受核事件、事故的危害。基于上面的论述，社会公众基于“国民主权”可以监督国家的行为，而政府属于国家的代理者，那么公众当然有权监督政府的核能发展行为，以保证核能安全发展。而这种基于“国民主权”而形成监督的权利的表现形式就是公众对于核安全信息的知情权。从现行法的角度来看，涉及公民、法人或者其他组织切身利益的政府信息，行政机关应当主动公开[2]。而对于供电、环保等与人民群众利益密切相关的……信息的公开，参照本条例执行[3]。核能在民用的过程中，核电是备受瞩目的，并且核能也与环保相关，从上面的论述来看，核能是与人民群众利益密切相关的，应当由行政机关主动公开核安全信息。核安全是社会公众对于核能发展最关心的问题，核安全相关信息的公开，也有利于公众形成一定的舆情，只要政府积极引导和听取公众的呼声，就能够获得较好的意见，“兼听则明，偏信则暗”，公众的反映可以为政府形成更加科学的决策。而科学的决策和良好的监督就能尽可能地避免核事件、事故的发生。

2.有利于使管理核能发展的政府机关透明化，让公众了解核安全的信息，形成良好的舆论环境，解决核电新项目发展过程中的“邻避效应”[4]。“从反PX事件到江门核燃料厂事件再到2014年连续发生的多起反对核电新项目的网络舆情，可以发现反核团体是利用‘邻避效应’来抵制新项目……”^[12]。特别是经历过日本福岛核事故之后，公众对于核安全的担忧愈加高涨了，可以说核安全就是发展核电的生命，如果安全问题不解决好，公众是不会答应在他们的家乡周围建设核电站的。除了核电本身安全技术的硬性要求之外，核电发展中的核安全信息的公开自然能让公众更加了解实情，这有利于形成良好的舆论环境。并且，要让公众在知晓相关核安全信息之后有表达的渠道，让他们反映自己对核电的担忧与问题，而相关政府部门和核电的企事业单位应当组织人员专门为他们讲解核电安全知识，进行科普和宣传。只有通过透明化的政府核安全信息公开，公众才会真正了解核能，才会支持核电的发展。

3.有利于公众积极行使自己的权利，让他们能够通过法律途径找到核能发展的安全感。公众的核安全信息知情权，就是公众有权利要求与核能管理相关的政府机关，在自己的职责范围之内公开核安全信息，并且如果相应的政府机关拒绝公开或者不作为，社会公众可以以该权利向人民法院起诉。通过实体权利与程序权利的结合，就能很好地保护公众的核安全信息知情权了，公众可以通过诉讼的方式了解到核安全信息，也有利于他们有效地监督政府机关，这样才能促使他们支持核能的发展。

四、原子能法的核安全管理体制

核安全对于核能发展来说，就是生命。对于核安全的保障，除了上文所论述的建立核能法律法规体系、以核安全为立法目的以及强调公众核安全信息知情权外，还应当解决好核安全管理体制的问题。“中国的核能行业和核技术利用的对应政府管理部门设置较为复杂，职责存在交叉和划分不清的问题，管理效率亟待提高”^[13]。要解决好这些问题，笔者提出以下两点建议：

    （一）设置与核能推广机构相独立的核能安全监管机构

核能的推广和安全之间存在一定的对立因素，一方可能为了强调利用核能而不顾安全，另一方也可能为了强调安全而不顾核能的发展。要想协调好二者之间的关系，使推广和利用之间达到平衡，最好的办法就是设置一个与核能推广机构相独立的核能安全监管机构，但这两个机构都应本着更好地发展核能，以为国家、公众谋利益的态度。这样就可以使双方在不同立场的时候，去寻找更加充分的理由来证明自己决策的正确性，同时又统一于为国家、公众服务的大局下。从美国、法国、日本来看，他们都将核能监管机构独立于核能研究、推广机构^[4]。“日本福岛核事故的重要教训之一，就是国家核监管机构的独立性” ^[13]。

我国目前的涉核机构众多，如国家核安全局、国防科工局、国家能源局、卫生部、公安部、环保部等^[13]。虽然这些部门中国家核安全局是最主要的核能安全监管机构，但其他部门都或多或少拥有一些核安全监管职权。在这些并非主要监管核安全的部门中，大多数都是想研究、推广核能的，要让他们的内部核安全监管职能机构独立出来不太现实。所以，最好的办法就是将国家核安全局独立出来，脱离环保部的管理，由国务院直属^[13]。这样的做法，不仅有了能与众多核能推广机构相抗衡的核能安全监管机构，而且也使它的决策能更好地推行，核安全才能获得更有力的保障。

（二）将核能研究、开发、利用、排废全过程的核安全监管职权，统一于独立的核能安全监管机构

从上述的论述可知，我国的核安全监管职权散布在国家的众多涉核机构中，权力分散，这不符合核能安全监管机构独立的目的。国家核安全局、国防科工局、国家能源局、环保部、卫生部、公安部等多个部门在核安全监管的不同阶段、领域存在职权交叉，这种“九龙治水”的局面只能使部门之间利益之争不断。这只会降低核安全管理的效率，并使核安全成为空话。为了解决以上的问题，应当将这些部门的权力全部收归独立的核能安全监管机构，也就是重新组建后的国家核安全局。

只有解决好以上的这四个问题，我国的原子能法才能真正发挥好应有的效果，为我国核能事业发展提供强劲的法律支撑。

[1] 此处的“通过立法保障核安全”，是对《核安全公约》第七条：“每一缔约方应建立并维持一个管理核设施安全的立法和管理框架”的提炼。

[2] 引自《中华人民共和国政府信息公开条例》第九条：“行政机关对符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公开：（一）涉及公民、法人或者其他组织切身利益的政府信息……”

[3] 引自《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十七条：“教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开，参照本条例执行，具体办法由国务院有关主管部门或者机构制定”。

[4] 邻避效应（Not-In-My-Back-Yard），是指居民或当地单位因担心建设项目（如垃圾场、核电厂、殡仪馆等邻避设施）对身体健康、环境质量和资产价值等带来诸多负面影响，从而激发人们的嫌恶情结，滋生“不要建在我家后院”的心理，及采取的强烈和坚决的、有时高度情绪化的集体反对甚至抗争行为（引自百度百科）。